（技术经济及管理专业论文）论BOT方式及其在中国的运用(1).pdf

是政府将某一项目通过特许权协议授予承建人 由承建人在特许期内获 得项目的所有权与经营权 负责项目的投资 建设和经营 特许期满后 承建人将项目移交给政府 b o t 的主要特点是以项目本身的效益作为偿还贷款的唯一保证 而 不需要发起人做出任何形式的贷款担保 也就是一种无追索或称有限追 索的贷款 对基础设施的发起人 政府 而言 运用这种方式 最直接 的收益就是节省了建设资金 且不承担任何担保责任 y 论文首先对b o t 的概念 历史 特点 运作方式 风险和法律谈判 问题进行了一系列的介绍 力图通过对b o t 的理论知识的整理与研究 找出一些规律 发掘其本质 其次 论文主要介绍了b o t 近年来在国内外的运用情况 包括各自 不同的运作方式与法律法规方面的建设情况 并着重分析了b o t 在现阶 段的中国所具有的特殊意义 第三 论文通过分析b o t 在中国的一个成功案例 广西来宾电厂 b 厂 总结了其成功之处及重要的经验教训 最后 论文通过研究b o t 在中国所面临的一些主要问题 提出了其 在中国运用的建议 主要包括法制建设 人材培养 以及积极吸引私营 资本等方面 而且在某些领域 我们还可以推行b o t 的变异方式一一 t o t 其所要达到的目的与b o t 如出一辙 在国际资本市场日益发达的今天 深入研究b o t 这种融资方式 将 对改善我国的基础设施建设长期以来融资模式单一的局面 以及缓解政 府在基础设施建设方面所面临的资金紧张的状况 起到积极的作用 论 文通过对b o t 模式的产生 发展 特点 国内外状况等多方面的研究 提出了我国运用b o t 方式的一些建议 旨在为推动b o t 在中国的发展起 到一点绵薄之力 关键词 b o t 项目融资 a b s t r a c t a b s t r c t i nv a r i o u s f i n a n c i n g m e a s u r e s b o t i e b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r i sa p r o j e c tf i n a n c i n gw a y w h i c hs u it sf o r i n f r a s t r u c t u r e b o tm e a n st h eg o v e r n m e n tg r a n t sac e r t a i np r o j e c t t ot h ec o n t r a c t o r t h r o u g hc o n c e s s i o na g r e e m e n t t h e nt h e c o n t r a c t o ro b t a i n st h e p r o j e c t sm a n a g e m e n tr i g h ta n d p r o p r i e t o r s h i pd u r i n g t h ec o n c e s s i o n a r yp e r i o d a n dw i l lb ei n c h a r g eo ft h ep r o j e c t si n v e s t m e n t b u i i da n do p e r a t i o n t ii it h e c o n o e s s i o n a r yp e r i o de x p i r a t i o n t h ec o n t r a c t o rs h o u l dt r a n s f e r t h ep r o j e c tt og o v e r n m e n t t h em a i nf e a t u r eo fb o ti i e si nt a k i n gt h ep r o j e c t se a r n i n g s a st h ee x c l u s i v eg u a r a n t e ef o rl o a np a y m e n t a n dt h e p r o j e c t s s p o n s o r g o v e r n m e n t n e e d n tu n d e r t a k ea n yl o a ng u a r a n t e e t h a t m e a n san o n r e c o u r s eo r1 i m i t e d r e c o u r s ep r o j e c tl o a n a sf o rt h e p r o j e c t ss p o n s o r g o v e r n m e n t t h em o s tf a v o u r a b l ea s p e c ti sn o t o n l ys a v i n gc a p i t a l i n v e s t m e n tb u tn o t t a k i n ga n yg u a r a n t e e r e s p o n s i b i l i t i e s t h em a i nc o n t e n t so ft h i sd i s s e r t a t i o ni n c l u d e 1 as e r i e so fi n t r o d u c t i o n sf o r t h eb o t s c o n c e p t o r i g i n f e a t u r e s o p e r a t i o nm o d e s r i s kd i s c l o s u r ea n dl a wn e g o t i a t i o n e t c t h ep u r p o s ei st od i s c l o s et h ec o r ea n de s s e n c eb yt h o r o u g h l y s t u d y i n gt h et h e o r yk n o w l e d g eo f b o t 2 a n a l y s i st h es p e c i a le f f e c ta n ds i g n i f i c a n c et ot o d a y s c h i n at h r o u g h i n v e s t i g a t i n g b o t sd o m e s t i ca n d f o r e i g n o p e r a t io n s 3 f o c u so naf a m o u ss u c c e s s f u lc a s einc h i n a t h ep r o j e c t f o rl a ib i np o w e rp l a n ti ng u a n g x ip r o v i n c e a n ds u m m a r i z et h e e x p e r i e n c ea n dl e s s o n s 4 a d v a n c es o m ep i e c eo fa d v i c ea n ds u g g e s t i o n so n l e g a l i i a b s t r a c t c o n s t r u c t i o n h u m a nr e s o u r c ea r r a n g e m e n ta n dp r i v a t ec a p i t a l a t t r a c t i o n i ns o m ef i e l d s t o t av a r i a n tt ob o t c a np r o v i d ea s e x c e l l e n tr e s u l t sa sb o td oi nc h i n a n o w a d a y s t h ei n t e r n a t i o n a l c a p i t a l m a r k e t d e v e l o p s s o w e l b o t a sak i n do ff i n a n c i n gm o d e s w i l lg r e a t l yi m p r o v et h e s i t u a t i o no fo n ef o l df i n a n c i n gm o d ei n c h i n a d i v e r s i f y t h e i n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s f i n a n c i n gm o d e r e li e v et h eg o v e r n m e n t s d i f f i c u l t i e sf r o ml a c ko fc a p i t a l i n v e s t m e n t a n dw i l l t a k ea p o s i t i v ea n dp r o m o t i v ee f f e c ti ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t k e yw o r d s b o t p r o j e c tf i n a n c in g i i i 导论 o 导论 0 1 论文选题的背景及意义 近几十年来 不论是在发达国家还是在发展中国家 b o t 作为一种 项目融资方式 受到了普遍的青睐 并被当作一种各国通用的模式广泛 地用于大型项目 特别是在基础设施领域 b o t 不负重望 向世人展示 了它良好的绩效 世界上最早的b o t 项目是8 0 年代初期由土耳其为建设火电厂提出 来的 随后 无论是发达国家还是发展中国家 都采用这种方式建设了 许多基础设施项目 其中包括希腊的雅典新机场 香港特别行政区的港 九海底隧道 英法海峡隧道工程等一批耗资巨大的重要工程 这些工程 以b o t 方式集资从而顺利快速地建成 并立即投入营运 如期或提前收 回成本 取得回报 实现了可观的社会效益和经济效益 在我国 b o t 融资的尝试利用始于8 0 年代 但在具体作法上不够 规范 9 0 年代以来 中国又陆续出现了一些类似b o t 方式的实践 为 了推动b o t 在中国的运用 1 9 9 5 年 国家计委确定在中国进行b o t 项 目试点工作 并于当年批准了广西来宾电厂b 厂为中国第一个试点项 目 同年 该项目被海外誉为世界十大b o t 项目之一 1 9 9 6 年特许权 协议草签后 该项目又被 亚洲金融 杂志评为1 9 9 6 年亚洲最佳融资 项目 此后 国家计委又相继批准了湖南长沙电厂 四川成都自来水六 厂b 厂等作为b o t 试点项目 现阶段正准备将b o t 试点推广到全国 在 我国b o t 大发展的局面到来之前 借鉴各国不同的b o t 形式的经验和教 训 构造适合我国的b o t 模式 并确立正确的发展方向 已成为当务之 急 能在此背景下 为b o t 在中国的发展做出一些努力 这也正是本文 的意义所在 i 北方交通大学硕士学位论文 0 2 论文的主要结论和建议 通过研究 我们更深刻地认识到基础设施是国民经济发展的先决条 件 基础设施建设周期长 资金投入量大 回收周期长 只依靠政府出 资建设远远不够 中国基础设施相对薄弱的局面对经济发展形成了瓶颈 制约 基础设施建设急需大量资金 根据当前经济发展状况 基础设施 以b o t 融资极具吸引力 另外 中国采用b o t 方式的好处还包括有利于 提高引进外资在基础产业方面的比重 有效调整外商投资的产业结构 有利于中国投资体制的改革 促进中国投资主体的多元化 真正确立投 资者的主体地位 把市场机制引入基础设施领域 有利于中国的市场化 进程 对于b o t 在中国的发展 论文提出的建议主要包括 尽快建立中国 的b o t 立法 建立专门机构负责b o t 的协调工作 大力培养b o t 的专门 人才 积极吸引私营资本 以及推动t o t 模式的尽快发展等 总而言之 b o t 方式在中国是大有可为 本文采用实证分析和理论 分析相结合的研究方法 其目的就是在于通过比较详尽地分析b o t 方式 的概念 起源 具体运作 可能问题及建议等方面内容 为b o t 在中国 更好地运用和发展起到一点推动作用 b o t 的理论研究 1 b o t 的理论研究 1 1 b o t 的概念 a 项目融资的概念 在我们讨论b o t 方式之前 先了解一下项目融资的概念是十分有必 要的 项目融资 是一个内容十分广泛的融资方式 这种方式有一个特 点 就是融资不仅仅是依靠项目发起人的信用保障或资产价值 而是主 要依靠项目本身的资产和未来的现金流量来考虑贷款偿还保证 也就是 说 贷款方十分重视项目本身的可靠性 因此 他们需要非常仔细地考 察项目的可行性和出现潜在不利因素的可能性 项目发起人 股份持有者 寻求项目融资是因为这种融资或产生的 债务不反映在项目发起人的资产负债上 也不构成政府的外债 不要求 项目发起人 或政府 就项目对债权人做出担保 一般称为 无追索 n o n r e c o u r s e 实际上大多数项目均为 有限追索 l i m i t e d r e c o u r s e 融资 即项目发起人 除提供的初始股本承诺外 还承诺 提供备用资金支持 以使债权人更加放心 对许多基础设施项目来说 由于政府部门直接购买项目产品 因此债权人可依赖项目发起人和政府 的支持来提高项目的信誉等级 这样 除要求项目发起人提供支持 减 少象超支这样的传统商业风险外 债权人还可能要求购买项目产品的国 有机构签订一份购买或支付合同 并在合同中写明政府赔偿条款 以防 政府以后政策的变化影响项目的有效实施 项目融资 目前没有严格的定义 其涵盏的范围一般包括以下几 个方面 1 由于贷款方回收贷款本息主要依靠项目资产和现金流量 因而 对项目发起人没有完全的追索 3 北方交通大学硕士学位论文 2 贷款方对发起人的业务 项目和项目运行的全过程进行技术和 经济评价 3 冗长复杂的贷款担保文件极有可能涉及到融资方式的创新 4 较高的盈利水平和费用反映出贷款方所承担的项目风险经常是 政策风险 一般来讲 采用项目融资的项目都是大型项目 这些项目所涉及的 工艺 技术都是比较复杂的 如果没有技术保证 贷款方是不会轻易介 入的 对贷款方来说 项目的技术可行性是非常复杂的 为了论证项目 的技术可行性 贷款银行通常请一些独立的咨询专家 如 石油工程师 桥梁工程师 建筑学家及其他专家来进行可行性研究 多数银行都有自 己的技术专家 他们都有在某一工业 建设领域的工作背景 如对于道 路 隧道项目 他们会仔细地审查设计和施工工艺 分析交通流量等 若是电厂项目 他们将分析系统能否满足电网调度和环保要求 系统和 设备成熟和匹配等等 同时 采用项目融资的项目进行经济分析必须做到一点 即以现金 流量计划为基础 项目应提供足够的现金流量来支付所有的经营成本 偿债准备金 现金 专利权使用费等各种费用 同时还能为项目公司带 来足够的利润 以实现其股东的投资回报 确切地说 贷款银行是对项目公司及其拥有的资产行使追索权 其 中包括房地产 工厂和设备 合同权益 履约保证及其他承诺 项目公 司对未来收入流量所拥有的合同权利等 这种收入流量经判断是足够偿 还贷款的 这种未来收入流量的形式可以是一份单独的长期购电协议 也可以是一种收费设施的特许协议的权益 无论是哪一种 贷款银行都 必须有充分把握项目将来实现的收入流量肯定能及时偿还借款 确认它 的经济效益的确能支撑债务和股本结构 如果不能 贷款银行将要求发 起人或东道国政府提供附加承诺和担保 b o t 的理论研究 b b o t 是主要适用于基础设施建设的一种项目融资方式 b o t 是英文 b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r 的缩写 意即 建设一运 营一移交 建设 即特许商 一般为私营公司 同意为招商人 一般为政府 建设 全部或部分工程 继而可在预定期限内 经营 该工程 经营 即特许商在一特定期限内 经营 管理其所建造的项目的 权利 移交 即项目经营期结束后 特许商把项目的资产 转让 给政 府 政府可选择自行经营或雇佣第三方经营工程 应该说 并不是所有项目都适用于b o t 方式 由于b o t 是项目融资 的一种方式 注定了投资人对项目未来的收益情况是最为重视的 也就 是说稳定可靠的项目回报是是否采用b o t 方式的重要标准 所以 一般 b o t 方式适用于那些竞争性不强的行业 只有那些能通过对用户收费取 得收益的设施和服务 尤其是那些大型的基础设施项目才更适合b o t 方 式 概括地说 b o t 投资方式具体指一个基础设旄建设项目 承建者或 发起人 非国有部f j 通过契约 通常为特许权协议 从委托人 通常 为政府 手中获得特许权 成为特许权所有者之后着手从事这个项目的 投资 建设 经营和维护 并在政府特许期内 拥有该项目主要设施的 所有权和项目的经营权 特许权期满后 将项目设施全部无偿移交给委 托人 在特许期间 承建者或发起人通过对项目的良好经营 获得收益 用于收回投融资成本 并获得合理利润 对发展中国家来说 b o t 方式是其从事大型的基础设施项目建设并 引进工业技术的一种较新且较为有效的国际经济技术合作方式 也可以 说是利用外国资金的一种形式 国家公共部门的一些大型项目 例如 电站 高速公路 铁路 桥梁 隧道 港1 3 机场 供水工程和水处理 设施 钢铁企业 化工企业等都适合子采用b o t 投资方式来吸引外资 e 北方交通大学硕士学位论文 进行开发建设 基于对基础设施建设的紧迫需求 第三世界的债务危机及发展中国 家社会经济发展计划的实施 使越来越多的发展中国家对b o t 方式产生 日益浓厚的兴趣 在一些发展中国家 如马来西亚 菲律宾和土耳其 b o t 方式被视为配合投资促进战略 吸引外资的主要手段之一 尤其对 那些政府财政拮据 债务负担沉重的国家 b o t 更是解决资金短缺问题 及将债务负担和项目风险由政府转移给私营部门的有效途径 有观点认为 以b o t 方式进行项目融资是在推行私营化 这种看法 是有失偏颇的 因为除非项目的特许经营期基本上接近于其寿命 否则 项目最终还是要归还给相应的政府机构 并由它占有并经营一段时间 的 因此 我们不妨把b o t 看成是政府把一个公用事业项目的开发和经 营权暂时移交给了私营企业或私营机构 换句话说 在b o t 方式中 项 目任何一方对项目的所有权都是阶段性的 正是由于b o t 具有的这些优越的特点 许多国家在基础设施的建设 中采用b o t 方式 对东道国政府来说 以b o t 方式融资的优越性主要表 现在以下几个方面 1 有利于减少政府直接的财政负担 政府通过让私营企业筹资 建设 经营的方式来参与基础设施项目 可将原来必须用于这些方面的 资金转用于其他项目的投资和开发 从而充分发挥了资金的时间价值 促进了整个基础设施领域的建设 2 避免了政府的债务风险 b o x 项目建设资金由项目公司负责筹 措 政府不承担项目的贷款债务 也不用出具任何形式的贷款担保 从 而不会影响国际金融机构对政府规定的借贷限额 3 有利于提高项目的运作效率 b o t 项目一般都设计巨额资金的 投入 以及项目周期长所带来的风险 由于有私营企业参加 贷款机构 对项目的要求就会比对政府更加严格 同时 私营企业为了减少风险 获得较多收益 客观上就会加强管理 控制造价 提高效率 6 b o t 的理论研究 4 可提前满足社会与公众的需求 采取b o t 方式 可在私营企业 的积极参与下 使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础 设施项目 在政府有力量建设前 提前建成发挥作用 从而有利于全社 会生产力的提高 c b o t 在中国的一些特殊含义 b o t 是英文b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r 的缩写 通常直译为 建设 一经营一转让 这种译法直截了当 但不能反映b o t 的实质 b o t 实 质上是基础设施投资 建设和经营的一种方式 以政府和私人机构之间 达成协议为前提 由政府向私人机构颁布特许 允许其在一定时期内筹 集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务 政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制 但保 证私人资本具有获取利润的机会 整个过程中的风险由政府和私人机构 分担 当特许期限结束时 私人机构按约定将该设施移交给政府部门 转由政府指定部门经营和管理 所以 b o t 一词意译为 基础设施特许 权 更为合适 在中国 由于目前没有实力雄厚的私人资本 或者说私人资本还未 大规模地投入基础设施的建设 难以承担对基础设施的投资 因此 采 用b o t 方式 实际上是现阶段中国政府吸引外资进行国内基础设施建设 的一种手段 所以中国的b o t 方式也被称为 外商投资特许权项目方 式 b o t 模式有时被称作 投资方式 有时又被称作 融资方式 这 是因为b o t 实质上兼具投资与融资双重功能 对寻求项目的投资者来 说 它是一种风险相对较小 收益稳定的投资方式 对寻求资金的建设 者来说 它又是一种融资量相对较大 周期较长的融资方式 b o t 模式 有时被称为 公共工程特许权 其实 它是政府吸引非官方资本加入 基础设施建设的一种投 融资方式 其运行特征是 政府与非官方资本 7 北方交通大学硕士学位论文 签订项目特许权经营协议 将基础设施项目的建设和投产后一定时间内 的经营权交给非官方资本组建的投资机构 由该投资机构自行筹集资金 进行项目建设和经营 在特许经营期内非官方投资机构收回项目建设成 本 并取得合理利润 经营期满后将该基础设施无偿移交给政府 由此 可见 b o t 模式不仅是一种投资方式 也是一种融资方式 它作为基础 设施项目的建设方式 其融资性质比投资性质更明显 1 2 b o x 的历史演变过程 近些年来 g o t 这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其 基础设施建设并取得了一定的成功 引起了世界范围广泛的青睐 被当 成一种新型的投资方式进行宣传 然而b o t 远非 种新生事物 它自出 现至今已有至少3 0 0 年的历史 1 7 世纪英国的领港公会负责管理海上事务 包括建设和经营灯塔 并拥有建造灯塔和向船只收费的特权 但是据罗纳德 科斯 r c o a s e 的调查 从1 6 1 0 年到1 6 7 5 年的6 5 年当中 领港公会连一个灯塔也未 建成 而同期私人建成的灯塔至少有1 0 座 这种私人建造灯塔的投资 方式与现在所谓b o t 如出一辙 即 私人首先向政府提出准许建造和经 营灯塔的申请 申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔 对他们有利并且表示愿意支付过路费 在申请获得政府的批准以后 私 人向政府租用建造灯塔必须占用的土地 在特许期内管理灯塔并向过往 船只收取过路费 特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理 和继续收费 到1 8 2 0 年 在全部4 6 座灯塔中 有3 4 座是私人投资建 造的 同许多其他创新的命运相似 b o t 在其诞生以后经历了一段默默无 闻的时期 而这段默默无闻的时期对b o t 来讲是如此之长以致于人们几 乎忘记了它的早期表士见 直到本世纪8 0 年代 由于经济发展的需要而 8 b o t 的理论研究 将b o t 捧到经济舞台上时 许多人将它当成了新生事物 所以说 b o t 方式应用于基础设施项目的建设已有近百年历史 而 且工业革命后 西方一些发达国家曾使用近似的方式建设了 批基础设 施项目 但是 这些项目只是在某些方面具有b o t 方式的特点 而且当 时也没有人将其进行理论总结或命名 应该说真正意义上的b o t 是近几 十年才出现的 6 0 至7 0 年代 许多发展中国家对基础设施产业实施了大规模的投 资 这些投资为这些国家经济的持续发展提供了动力 但由于这些项目 的投资主要来源于国家预算和国外债务 在这些基础设施的运营中 政 府又给予了沉重的价格补贴 使得发展中国家因此背上了沉重的债务负 担 7 0 年代末至8 0 年代初 世界经济发展 人c i 增长 城市化 导致 对交通 发电 供水等基础设施的需求急剧膨胀 而经济危机和巨额赤 字使政府投资能力大为减弱 债务危机使许多国家借贷能力锐减 从而 亟需减少投资项目的运算资金 赤字和债务负担迫使这些国家在编制财 政运算时实行紧缩政策 转而寻求私营部门的投资 各国逐渐重视挖掘 私营部门的能动性和创造性 利用私营部门的资金进行或加快基础设施 的建设 b o t 战略开始在一些国家得到运用和推广 一些国家承包公 司和有经验的发展中国家开始摸索通过无追索权贷款以特许的方式促进 私人拥有和经营基础设施项目 进入九十年代 加快发展中国家基础设施建设成为日益紧迫的任 务 而政府的投资 多边和双边贷款资金均是有限的 难以满足需要 正是在这样的背景下 b o t 投资方式逐渐流行起来 它的基本思路是私 人部门进入基础设施领域的投资和经营 这种方式将私人投资者对商业 机会的兴趣与政府对宏观经济的战略考虑结合起来 成为与投资促进战 略相配合的一种吸引外资的有效手段 b o t 投资方式的出现 适应了世界经济发展的需要 其发展也就非 9 北方交通大学硕士学位论文 常迅速了 特别自2 0 世纪8 0 年代以来 更是呈现出日渐活跃的发展态 势 无论是欧美发达国家还是发展中国家都常采用这种方式建设重大项 目 世界上第一个b o t 项目是8 0 年代初期由土耳其为建设火电厂提出 来的 1 9 8 4 年 土耳其总理厄扎尔提出了b o t 概念 在发展中国家引 起很大反响 b o t 被发展中国家看成是吸引国外投资的有效手段 世界 上第一个比较成功的b o w 项目是菲律宾的n o v a t a s i 项目 这是一个独 立的发电设施 此外 拉美的智利 阿根廷 墨西哥和亚洲的菲律宾 马来西亚 巴基斯坦等 些国家纷纷采用这种方式 希腊的雅典新机场 以色列卡迈尔隧道 葡萄牙塔古斯大桥 英国利物浦轻型铁路 越南河 内机场国际候机楼等工程都是运用b o t 投资方式建立的 另外 香港特 别行政区的城市建设 如港口码头 地铁 港九海底隧道等一批耗资巨 大的重要基础设旖建设工程 几乎都是以b o t 方式集资而顺利快速地建 成 并立即投入营运 如期或提前收回成本 取得回报 实现了可观的 社会效益和经济效益 特别值得一提的是英法海峡隧道工程 它是目前 世界上投资最大 1 2 0 亿美元 特许期最长 5 5 年 的一个b o t 项目 作为吸引外资改善基础设施 提高经济实力的一种发展战略选择 b o t 投资方式在世界上正受到越来越多国家的青睐 它的运用范围也越来越 广泛 1 3 b o t 的主要特点 九b o t 具有市场机制和政府干预相结合的混合经济的特点 当代资本主义国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干 预 同时经济学在理论上也肯定了 看得见的手 的作用 市场经济逐 渐演变成市场和计划相结合的混合经济 b o t 恰恰具有这种市场机制和 政府干预相结合的混合经济的特色 一方面 b o t 能够保持市场机制发挥作用 b o t 项目的大部分经济 1 0 b o t 的理论研究 行为都在市场上进行 政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含 了竞争机制 作为可靠的市场主体的私人机构是b o t 模式的行为主体 在特许期内对所建工程项目具有完备的产权 这样 承担b o t 项目的私 人机构在b o t 项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设 另 方面 b o t 为政府干预提供了有效的途径 这就是和私人机构 达成的有关b o t 的协议 尽管b o t 协议的执行全部由项目公司负责 但 政府自始至终都拥有对该项目的控制权 在立项 招标 谈判三个阶段 政府的意愿起着决定性的作用 在履约阶段 政府又具有监督检查的权 力 项目经营中价格的制订也受到政府的约束 政府还可以通过通用的 b o t 法来约束b o t 项目公司的行为 b b 0 r r 是一种项目融资 私人投资是开发b o t 方式基础设施的基础 假如预计的收入不足以 清偿贷款 或不足以补偿发起人将投入的股本以及为承办此种项目而承 受的巨大风险所应得的回报 项目是得不到私人融资的 项目公司将从私营部门的贷款人以及从出口信贷机构或双边和多边 融资机构谋求项目的必要融资 这种融资常被称作是 无追索权 的 因为贷款人将来不能有任何的直接财务追索权 既不能向将来拥有项目 公司的发起人追索 也不能向东道国政府要求担保偿付全部债款 但是 确切地说 b o t 项目融资是以 有限追索权 为条件的 它 可以对项目公司及其拥有的资产行使追索权 其中包括房地产 工厂和 设备以及合同权益 履约保证 保险 政府担保以及项目公司曾经获得 的其他承诺 最重要的资产 亦即融资的主要基础是项目公司对未来收入流量所 拥有的合同权利 此种收入流量经判断是足够偿还贷款的 这种资产的 形式可以是一份单独的长期购电协议 也可以是与东道国政府签订的 在未来若干年内经营收费设施的特许协议的权益 后一种资产某种程度 1 1 北方交通大学硕士学位论文 上要依赖于市场 并非依赖于一份肯定的收入合同 c b 叩的过程相当复杂 开发一个b o t 项目的过程十分复杂 而且从发起人的角度看 开发 费很大 大型项目一拖就是好几年才能签订项目协议和结束融资 在这 段时间内 发起人要耗费很多钱进行可行性研究 咨询和顾问费用以及 其他开支 因此 东道国政府应尽一切努力 确保从公布招标开始 到 选定发起人 合同谈判 审批直到项目的执行 整个过程必须按部就班 追求最大限度的公平和效率 也就是说 东道国政府必须认识到整个过程的复杂性 愿意为达到 成功而提供必要的 及时的支持 可喜的是 一些国家在上一个十年内 已经取得了宝贵经验 一些商业银行 出口信贷机构和多边金融机构也 有了这方面的经验 大家都对b o t 项目的过程有了更好的了解 对于反 复出现的问题也有了标准的解决办法 d 对东道国政府有利因素 b o t 方式能在一定程度上缓解政府由于种种原因 不能满足其基础 设施建设庞大资金要求 而私人 包括国外投资人 通常又不愿意投资 基础设施项目的矛盾 它是减轻政府及公共部门承担基础设施项目建设 资金压力的有效方式 由于b o t 项目融资责任全部转移到承建者或发起人 没有政府对有 关项目债务借款 担保 保险的要求 因此b o t 是降低政府债务特别是 外债责任的一种良好方式 b o t 方式能使政府及其国有公共部门将项目建设风险或部分运营风 险转移到项目承建者或运营者 同时也给予了其经营 管理的自主权 因此 有利于促使项目公司通过有效的设计 管理 建设 严格控制预 算 保证项目按时 按质完成 并通过加强管理提高运营收益 可以说 1 2 b o t 的理论研究 它在吸引外商投资 现金技术和有效管理方面十分有效 e b o t 在很大程度上取决于政府的支持 由于b o t 项目的整个过程比较复杂 它既涉及政府部门与非国有部 门之间的谈判与合作 又牵涉许多需要相互之间良好协调的关键机构 如政府部门 项目公司 项目投资者 建设承包商 借贷人 产品用户 保险公司等 它既涉及包括法律 金融 税收 外汇等经济问题 也涉 及法律 公众利益 环境保护等社会问题 由于b o t 项目涉及到公众利 益并且需要以土地 交通 能源 通讯 人力资源等为基础来实施 因 此 b o t 项目的成功在很大程度上取决于项目东道国政府是否给予了强 有力的支持 支持的程度如何须视项目和东道国而定 具体而言 对于工业 石油 煤气或采矿项目来说 争取政府支持 比较容易 工业项目所生产的产品或服务是可以出售的 而且通常可以 进入已有的市场 销往国外或售给外国用户来换取外汇 对于基础设施 而言 情况就不那么容易 因其收入流量也许完全依靠与东道国政府签 订的承购协议 发电项目就是这种情况 以契约为基础的 收入 或 者取决于当地消费者的需求 而此种需求量很难确定 收费公路或城市 交通系统属于这种情况 以市场为基础的 收入 另外 得不到可自 由兑换货币将构成另一难题 某一发展中国家可能存在的政治或经济的 不稳定性同样会给b o t 方法带来附加的障碍 从理论上说 b o t 项目的一个主要吸引力是 它将由 私方 筹资 无须东道国政府作出财政承诺 政府的参与很少 因它是私营部门的项 目 然而 在实际上 在多数发展中国家 东道国政府的指导和支持一 一立法 管理 行政以及有时也涉及财政上的支持 是必不可少的 1 4 b 凹的运作方式 北方交通大学硕士学位论文 九b o t 的主要参与人 一个典型的b o t 项目的参与人有政府 b o t 项目公司 投资人 银 行或财团以及承担设计 建设和经营的有关公司 政府是b o t 项目的控制主体 政府决定着是否设立此项目 是否采 用b o t 方式 在谈判确定b o t 项目协议合同时政府也占据着有利地位 它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督 在项目特许到期 时 它还具有无偿收回该项目的权利 业主是b o t 项目的执行主体 它处于中心位置 所有关系到b o t 项 目的筹资 分包 建设 验收 经营管理体制以及还债和偿付利息都由 业主负责 大型基础设施项目通常专门设立项目公司作为业主 同设计 公司 建设公司 制造厂商以及经营公司打交道 银行或集团通常是b o t 项目的主要出资人 对于中小型的b o p 项目 一般单个银行足以为其提供所需的全部资金 而大型的b o t 项目往往使 单个银行感觉力不从心 从而组成银团共同提供贷款 由于b o t 项目的 负债率一般高达7 0 9 0 所以贷款往往是b o t 项目的最大资金来源 投资人是b o t 项目的风险承担主体 他们以投入的资本承担有限责 任 尽管原则上讲政府和私人机构分担风险 但实际上各国在操作中差 别很大 发达市场经济国家在b o t 项目中分担的风险很小 而发展中国 家在跨国b o t 项目中往往承担很大比例的风险 b b o p 项目实施过程 b o t 模式多用于投资额度大而期限长的项目 一个b o t 项目自确立 到特许期满往往有十几年或几十年的时间 我们将这整个期间分为立 项 招标 投标 谈判 履约五个阶段加以分述 1 立项阶段 在这一阶段 政府根据中 长期的社会和经济发展 计划列出新建和改建项目清单并公诸于众 私人机构可以根据该清单上 的项目联系本机构的业务发展方向做出合理计划 然后向政府提出以b o t 1 4 b o t 的理论研究 方式建设某项目的建议 并申请投标或表明承担该项目的意向 政府则 依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究 根据各方案的技术经济指标 决定采用何种方式 2 招标阶段 如果项目确定为采用b o t 方式建设 则首先由政府 或其委托机构发布招标广告 然后对报名的私人机构进行资格预审 从 中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件 对于确定以b o t 方式建设的项目也可以不采用招标方式而直接与有 承担项目意向的私人机构协商 但协商方式成功率不高 即便协商成功 往往也会由于缺少竞争而使政府答应条件过多导致项目成本增高 3 投标阶段 b o t 项目投标书的准备时间较长 往往在6 个月以 上 在此期间受政府委托的机构要随时回答投标人对项目要求提出的问 题 并考虑招标人提出的合理建议 人呈交投标书 招标人开标 评标 投标人必须在规定的日期前向招标 排序后 选择前2 3 家进行谈判 4 谈判阶段 特许合同是b o t 项目的核心 它具有法律效力并在 整个特许期内有效 它规定政府和b o t 项目公司的权力和义务 决定双 方的风险和回报 所以 特许合同的谈判是b o t 项目的关键一环 政府 委托的招标人依次同选定的几个投标人进行谈判 成功则签订合同 不 成功则转向下一个投标人 有时谈判需要循环进行 5 履约阶段 这一阶段涵盖整个特许期 又可以分为建设阶段 经营阶段和移交阶段 业主是这一阶段的主角 承担履行合同的大量工 作 需要特别指出的是 良好的特许合约可以激励业主认真负责地监督 建设 经营的参与者 努力降低成本提高效率 1 5 b o t 的风险及其分担 a b o t 中的主要风险 英文l x l 睑 r i s k 一词指的是未来情况的一定程度的不确定性 而 1 5 北方交通大学硕士学位论文 将来实际发生的情况可能比预期的情况糟 但也有可能比预期的情况 好 风险 词并非单指不利的一面 但稳健的投资者更重视避免不 利的情况发生 b o t 项目投资大 期限长 且条件差异较大 常常无先例可循 所 以b o t 的风险较大 风险的规避和分担也就成为b o t 项目的重要内容 b o t 项目整个过程中可能出现的风险有五种类型 政治风险 市场 风险 技术风险 融资风险和不可抵抗的外力风险 1 政治风险 政局不稳定 社会不安定会给b o t 项目带来政治风 险 这种风险是跨国投资的b o t 项目公司需要特别考虑的 投资人承担 的政治风险随项目期限的延长而相应递增 而对于本国的投资人而言 则较少考虑该风险因素 2 市场风险 在b o t 项目一般长达1 5 2 0 年的特许期中 供求关 系变化和价格变化时有发生 在b o t 项目回收全部投资以前市场上有可 能出现更廉价的竞争产品 或更受大众欢迎的替代产品 以致对该b o t 项目的产出的需求大大降低 这就是市场风险 通常b o t 项目投资大都 期限长 又需要政府的协助和特许 所以具有垄断性 但不能排除由于 技术进步等原因带来的市场风险 此外 在原材料市场上可能会由于原 材料涨价从而导致工程超支 这是另一种市场风险 3 技术风险 在b o t 项目进行过程中由于制度上的细节问题安排 不当带来的风险 称为技术风险 这种风险的一种表现是延期 工程延 期将直接缩短工程经营期 减少工程回报 严重的有可能导致项目的放 弃 另一种情况是工程缺陷 指施工建设过程中的遗留问题 该类风险 可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性 4 融资风险 由于汇率 利率和通货膨胀率的预期外的变化带来 的风险 是融资风险 若发生了比预期高的通货膨胀 则b o t 项目预定 的价格 如果预期价格约定了的话 则会偏低 如果利率升高 由于高 的负债率 则b o t 项目的融资成本大大增加 由于b o t 常用于跨国投资 1 6 b o t 的理论研究 汇率的变化或兑现的困难也会给项目带来风险 5 不可抗拒的外力风险 b o t 项目和其他许多项目一样要承担地 震 火灾 江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险 b b o t 风险的规避和分担 应付风险的机制有两种 一种机制是规避 即以 定的措施降低不 利情况发生的概率 另一种机制是分担 即事先约定不利情况发生情况 下损失的分配方案 这是b o t 项目合同中的重要内容 国际上在各参与 者之间分担风险的惯例是 谁最能控制的风险 其风险便由谁承担 1 政治风险的规避 跨国投资的b o t 项目公司首先要考虑的就是 政治风险问题 而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评 估的 项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治风 险 如在项目国以外开立项目资金帐户 此外 美国的海外私人投资公 司 o p i c 和英国的出口信贷担保部 e c g d 对本国企业跨国投资的政 治风险提供担保 2 市场风险的分担 在市场经济体制中 由于新技术的出现带来 的市场风险应由项目的发起人和确定人承担 若该项目由私人机构发起 则这部分市场风险由项目公司承担 若该项目由政府发展计划确定 则 政府主要负责 而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期 在b o t 项目合同签订时便有备无患 3 技术风险的规避 技术风险是由于项目公司在与承包商进行工 程分包时约束不严或监督不力造成的 所以项目公司应完全承担责任 对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定 与承包商的经济利 益挂钩 项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后 质量保证金 以便顺利解决工程缺陷问题 对于影响整个工程进度和关 系整体质量的控制工程 项目公司还应进行较频繁的期间监督 4 融资风险的规避 工程融资是b o t 项目的贯穿始终的一个重要 1 7 北方交通大学硕士学位论文 内容 这个过程全部由项目公司为主体进行操作 风险也完全由项目公 司承担 融资技巧对项目费用大小影响极大 首先 工程过程中分步投 入的资金应分步融入 否则大大增加融资成本 其次 在约定产品价格 时应预期利率和通胀的波动对成本的影响 若是从国外引入外资的b o t 项目 应考虑货币兑换问题和汇率的预期 5 不可抵抗外力风险的分担 这种风险具有不可预测性和损失额 的不确定性 有可能是毁灭性损失 而政府和私人机构都无能为力 对 此可以依靠保险公司承担部分风险 这必然会增大工程费用 对于大型 b o t 项目往往还需要多家保险公司进行分保 在项目合同中政府和项目 公司还应约定该风险的分担方法 综上所述 在市场经济中 政府可以分担b o t 项目中的风险可能是 保证货币兑换 或承担汇率风险 而其他风险皆由项目公司承担 1 6 b c r r 中的法律谈判问题 b o t 项目一般采用有限追索项目融资形式筹集资金 资金的大部分 将通过银行贷款获得 一般在7 0 以上 这种融资仅以项目本身作为 抵押 其运营期的现金流量是正常偿还债务的唯一保证 所以为使b o t 项目融资成功 必须有令银行满意的风险分担方式 从银行的角度 只 有项目的参与各方充分承担了项目风险 将银行的风险降低到最低 达 到可以承受的程度 银行才会提供贷款 因此b o t 项目的核心在于风险 的合理分担 风险如何进行合理分担是由双方在特许权协议谈判时进行 确定的 由于b o t 模式项目融资涉及的资金金额巨大 期限较长 对政 府而言 又是在一段时间内对企业的所有权失去控制 而且项目涉及面 广 操作过程复杂 因而b o t 特许权协议在草签之前的法律谈判工作是 非常重要的 下面我们对在中国进行b o t 项目融资法律谈判进行综合论 述 1 8 b o t 的理论研究 a b o t 法律谈判的特点 谈判是指和同一事件有关联的各个参与方 他们之间对于这一事件 既有共同的利益 又存在着利益的冲突 该矛盾冲突通过各方进行协商 和研究 然后双方的利益能在一致的基础上达到了均衡 即有关各方都 在自己能够接受的程度上达到了令自己满意的结果 这一过程可以称之 为谈判 参加8 0 t 项目的有关各方有政府 项目发起人 投资者 承包商 运营公司等 由于众多方的参与 使得他们之间的关系极为复杂 我们 可以把b o t 项目看成是一个庞大的系统工程 b o t