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第十二章环境管理与规划 一 环境管理的定义P195 一 环境管理往往包括着两层含义 一是把环境管理当成一门学科看待 它是研究环境问题 预防环境污染 解决环境危害 协调人类与环境冲突的学问 二是把环境管理当成一个工作领域看待 它是环境保护工作的一个最重要的组成部分 是政府环境保护行政主管部门的一项最重要的职能 狭义与广义的环境管理 狭义的环境管理主要是指控制污染行为的各种措施 例如通过制定法律 法规和标准 实施各种有利于环境保护的方针 政策 控制各种污染物的排放 广义的环境管理是指按照经济规律和生态规律 运用行政 经济 法律 技术 教育和新闻媒介等手段 通过全面系统地规划 对人们的社会活动进行调整与控制 达到既要发展经济满足人类的基本需要 又不超过环境的容许极限 二 环境管理的内容P196 1 从环境管理的范围来划分 1 区域环境管理 指的是某一地区的环境管理2 部门环境管理 指的是某一部门的环境管理 包括工业环境管理 农业环境管理 林业环境管理 交通运输环境管理 以及商业 医疗部门的环境管理等 3 资源环境管理 指的是资源的保护和资源的最佳利用 如土地利用规划 水资源管理 生物资源管理以及能源环境管理等 a 环境质量管理 包括环境标准的制定 环境质理及污染的监控 环境质理变化过程 现状和发展趋势的分析评价 以及编写环境质量报告书等b 环境技术管理c 环境计划管理 主要是把环境目标纳入发展计划 以制定各种环境计划和实施计划 2 从环境管理的性质来划分 三 环境管理的性质 环境管理是国家管理的重要组成部分 环境管理的性质是国家意志的体现是政府行为 行政管理 1 政治性 2 权威性 3 强制性 四 环境管理的特点 环境管理的二重性 组织技术属性 社会经济属性 2 环境管理的区域性 3 环境管理的综合性 内容 管理方法 学科的综合性 4 环境管理的社会性 群众性 广泛性 5 环境管理的自适应性 环境管理要充分利用自然环境适应外界变化的能力 6 环境决策的非程序化特点 二 环境管理的基本手段P197 进行环境管理必须采取强有力的手段 才能收到良好的效果 主要手段有 1 行政手段行政手段主要指国家和地方各级行政管理机关 根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权力 制定方针 政策 建立法规 颁布标准 进行监督协调 对环境资源保护工作实施行政决策和管理 如 运用行政权力对某些区域采取特定措施 如划分自然保护区 重点污染防治区 环境保护特区等 对一些污染严重的工业 交通 企业要求限期治理 甚至勒令其关 停 并 转 迁 对重点城市 地区 水域的防治工作给予必要的资金或技术帮助等 2 法律手段 法律手段 是环境管理的一种强制性手段 依法管理环境是控制并消除污染 保障自然资源合理利用 并维护生态平衡的重要措施 环境管理一方面要靠立法 把国家对环境保护的要求 作法 全部以法律形式固定下来 强制执行 另一方面还要靠执法 我国自20世纪80年代开始 从中央到地方颁布了一系列环境保护法律 法规 目前 已初步形成了由国家宪法 环境保护基本法 环境保护单行法规和其他部门法中关于环境保护的法律规范等所组成的环境保护法体系 3 经济手段 经济手段是指利用价值规律 运用价格 税收 信贷等经济杠杆 控制生产者在资源开发中的行为 以便限制损害环境的社会经济活动 奖励积极治理污染的单位 促进节约和合理利用资源 充分发挥价值规律在环境管理中的杠杆作用 如 对排放污染物超过国家规定标准的单位 按照污染物的种类 数量和浓度征收排污费 对违反规定造成严重污染的单位和个人处以罚款 对排放污染物损害人群健康或造成财产损失的排污单位 责令对受害者赔偿损失 推行开发 利用自然资源的征税制度等 4 技术手段 技术手段是指借助那些既能提高生产率 又能把对环境污染和生态破坏控制到最小限度的技术以及先进的污染治理技术等来达到保护环境目的的手段 如 交流推广无污染 少污染的清洁生产工艺及先进治理技术 组织环境科研成果和环境科技情报的交流等 许多环境政策 法律 法规的制定和实施都涉及到许多科学技术问题 所以环境问题解决的好坏 在极大程度上取决于科学技术 5 宣传教育手段 宣传教育手段是环境管理不可缺少的手段 环境宣传既是普及环境科学知识 又是一种思想动员 通过报刊 杂志 电影 电视 广播 展览 专题讲座 文艺演出等各种文化形式广泛宣传 使公众了解环境保护的重要意义和内容 提高全民族的环境意识 激发公民保护环境的热情和积极性 把保护环境 热爱大自然 保护大自然变成自觉行动 形成强大的社会舆论 从而制止浪费资源 破坏环境的行为 例如 把环境教育纳入国家教育体系 从幼儿园 中小学抓起加强基础教育 搞好成人教育以及对各高校非环境专业学生普及环境保护基础知识等 三 环境管理的基本职能P198 环境管理部门的基本职能 概括起来包括 1 宏观指导 2 统筹规划 3 组织协调 4 监督检查 5 提供服务 1 宏观指导 环境管理部门宏观指导职能主要是政策指导 目标指导和计划指导 2 统筹规划的职能主要包括环境保护战略的制订 环境预测 环境保护综合规划和专项规划 3 组织协调包括环境保护法规方面的组织协调 环境保护政策方面的协调 环境保护规划方面的协调和环境科研方面的协调 4 监督检查的内容包括环境保护法律法规执行情况的监督检查 环境保护规划落实情况的检查 环境标准执行情况的监督检查 环境管理制度执行情况的监督检查 5 提供服务的内容有技术服务 信息咨询服务和市场服务 四 环境管理的三种生产理论 物质的流动是基本的 可划分为三个子系统 即物资生产子系统 人口生产子系统和环境生产子系统 1 物资生产 指人类利用技术手段从环境中索取自然资源 并将其转化为人口生产和环境生产所需物资的总过程 2 人口生产 指人类生存和繁衍的总过程 包括人口的再生产 繁衍 生育 和人口在其生存过程中对物质资料的消费 基本参量 资源利用率 产品流向比 社会生产力 基本参量 人口数量 人口素质 消费方式 3 环境生产 指环境在自然力作用下消纳污染 生产加工过程 消费过程产生的废弃物 和产出自然资源 生活资源 生产资源 的总过程 基本参量 污染消纳力 资源生产力 一 发展历程 1 起步阶段 1973 1983年 第一次全国环境保护会议 1973 8 5 8 20 的召开背景 a 大连湾污染事件 第一声警钟 b 北京鱼污染事件 第一次治理 c 72年6 5 6 16 联合国人 环会议 中国环保事业的序幕 五 中国的环境管理P199 起步阶段的主要标志 a 初步实现了对环境问题认识上的转变 三废 治理 环境保护 b 初步实现了环境管理思想认识的转变 依法管理 c 建立了国家 省两级环境管理机构和 老三项 环境管理制度 d 治理了一批重点污染源 2 发展阶段 1984 1995 分为两个时期 1 第一个时期 1984 1988 是我国环境管理工作发展的关键时期 第一个时期的标志 第二次全国环境保护会议的召开 1983 12 31 1984 1 7 a 确立了一整套用以长期指导中国环境保护实践的环境管理方针 政策和制度 如 环境保护是我国的基本国策 三同步 三统一 方针 环保工作的 三大政策 新五项制度 b 明确了各级政府对环境质量的责任c 进一步加强依法管理 三同步 是经济建设 城乡建设和环境建设同步规划 同步实施 同步发展 三统一 是经济效益 社会效益 环境效益相统一 三大政策 是预防为主 谁污染谁治理和强化环境管理 2 第二个时期 1989 1995 环境管理从理论到实践过渡的探索时期 在该期面临着两大挑战 a 实施中国的可持续发展 b 加快中国的经济体制改革 该时期的标志 a 第三次全国环境保护会议的召开 1989 4 28 5 1 b 确立了可持续发展战略 制定了一系列纲领性文件 c 召开了第二次全国工业污染防治工作会议 提出了推行清洁生产 3 深化阶段 1996 是中国环境管理发展史上一个非常重要的时期 总体特点是 环境保护从管理策略 管理体制 管理思想和管理目标都进行了重大的改革和调整 该阶段的标志 a 全国第四次环境保护会议的召开 1996 7 15 7 17 b 提出了建立和完善环境与发展综合决策等四大机制 c 环境保护的地位得到加强 在1983年12月召开的全国第二次环境保护会议上 把环境保护确定为中国的一项基本国策 这说明了我国政府对环境保护事业的高度重视 这项基本国策是指导我国环境保护工作的重大方针政策 推动了我国环境保护事业的发展 使环境保护工作进入了一个新的历史发展阶段 二 环境保护是我国的一项基本国策P199 三 我国环境保护的基本方针 1 环境保护的 三十二字 方针1973年第一次全国环境保护会议上正式确立了我国环境保护工作的基本方针 即 全国规划 合理布局 综合利用 化害为利 依靠群众 大家动手 保护环境 造福人民 的方针 2 三同步 三统一 的方针该方针是在1983年第二次全国环境保护会议上提出来的 即经济建设 城乡建设和环境建设要同步规划 同步实施 同步发展 实现经济效益 社会效益和环境效益的统一 它是 三十二字 方针的重大发展 也是环境管理理论的新发展 3 环境与发展的十大对策P199 实行持续发展战略 采取有效措施 防治工业污染 开展城市环境综合整治 治理城市 四害 即废气 废水 废渣和噪声 提高能源利用效率 改善能源结构 推广生态农业 坚持不懈地植树造林 切实加强生物多样性的保护 环境与发展的十大对策 续 大力推进科技进步 加强环境科学研究 积极发展环保产业 运用经济手段保护环境 加强环境教育 不断提高全民族的环境意识 健全环境法规 强化环境管理 参照联合国环境与发展大会精神 制定我国行动计划 四 我国环境保护的基本政策P200 20世纪80年代我国制订了预防为主 谁污染谁治理以及强化环境管理的三大环境保护政策 1 预防为主其基本思想是把消除污染 保护环境的措施实施在经济开发和建设过程之前或之中 从根本上消除环境总是产生的根源 从而减轻事后治理所要付出的代价 2 谁污染谁治理其基本思想是治理污染 保护环境是生产者不可推卸的责任和义务 由于污染产生造成的损害以及治理污染所需要的费用 都必须由污染者承担和补偿 从而使 外部不经济性 内化到企业的生产中去 3 强化环境管理 五 我国现行的环境管理制度P200 从1973年第一次全国环境保护会议以来 我国在环境保护的实践中 经过不断探索和总结 逐步形成了一系列符合中国国情的环境管理制度 这些制度主要包括 老三项制度 即环境影响评价制度 三同时 制度和排污收费制度 以及新五项制度 即排污许可证制度 环境保护目标责任制 城市环境综合整治定量考核制度 污染集中处理制度和污染限期治理制度 老三项制度 1 环境影响评价制度2 三同时 制度 三同时 制度为我国独创 它来自20世纪70年代初防治污染工作的实践 3 排污收费制度 我国现行的环境管理制度 8个 我国现行的环境管理制度 续 新五项制度 4 环境保护目标责任制5 城市环境综合整治定量考核制度6 排污许可证制度7 污染集中控制制度8 污染限期治理制度 三同时 制度 是指新建 改建 扩建的基本建设项目 技术改造项目 区域或自然资源开发项目 其防治环境污染和生态破坏的设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用的制度简称 三同时 制度 六 环境规划P203 一 含义环境规划是国民经济和社会发展的有机组成部分 是环境决策在时间 空间上的具体安排 是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施所作出的具体规定 是一种带有指令性的环境保护方案 其目的是在发展经济的同时保护环境 使经济与社会协调发展 二 环境规划的类型P204 环境规划的类型有不同的分类方法 1 按照环境组成要素划分 可分为 大气污染防治规划 水质污染防治规划 土地利用规划 噪声污染防治规划等 2 按照区域特征划分 可分为 城市环境规划 区域环境规划 流域环境规划 3 按照范围和层次划分 可分为国家环境保护规划 区域环境规划 部门环境规划