（工商管理专业论文）代建制模式下政府投资建设项目的投资控制.pdf

内容摘要 政府投资建设项目在我国基本建设投资中占有很大比重，有些建 设项目更是关系到国计民生，随着建设事业的快速发展，政府投资类 项目在建设中存在的问题尤其是投资控制问题( “三超”) 已日益突出， 而这些问题的存在，其根本原因是项目产权不明晰，投资管理体制落 后，对这些问题的解决是一个逐渐探索的过程。本文首先介绍了政府 投资建设项目概念和特征，存在的主要问题和改革的方向；其次介绍 了政府投资建设项目实施代建制的理论基础和必要性；第三是运用工 程项目管理理论详细系统的介绍了在代建制模式下，政府投资建设项 目管理投资控制的组织架构和内容；最后，指出了我国现阶段代建制 存在的问题并提出了发展和完善的方向。 关键词：代建制政府投资建设项目投资控制 a b s tr a c t t h eg o v e r n m e n ti n v e s t sc o n s t r u c t i o np r o j e c ti no u rc o u n t r y sc a p i t a l c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n do c c u p i e sg r e a tp r o p o r t i o n ，s o m ec o n s t r u c t i o n p r o j e c t s c o n c e r nt h en a t i o n a l e c o n o m y a n dt h e p e o p l e s l i v e l i h o o d e s p e c i a l l y , w i t h t h ef a s t d e v e l o p m e n t o fc o n s t r u c t i o n c a u s e ，t h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tt y p eq u e s t i o nt h a tp r o j e c te x i s ti nc o n s t r u c t i o ni s i tc o n t r o lq u e s t i o n ( ”t h r e ee x c e e d ”) a l r e a d yd a yb yd a yc o n s p i c u o u st o m a k et h ei n v e s t m e n t ，a n dt h ee x i s t e n c eo ft h e s eq u e s t i o n s ，i t sb a s i c r e a s o ni st h a tap r o j e c tp r o p e r t yr i g h ti sn o td i s t i n c t ，t h em a n a g e m e n t s y s t e mo fi n v e s t m e n tl a g sb e h i n d ，i sac o u r s ee x p l o r e dg r a d u a l l yt ot h e s o l u t i o nt ot h e s ep r o b l e m s t h i sp a p e rh a sr e c o m m e n d e dt h eg o v e r n m e n t t oi n v e s ti nt h ec o n s t r u c t i o no fp r o j e c tc o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c ，t h e d i r e c t i o n so fs u n e c tm a t t e ra n dr e f o r me x i s t e n c ea tf i r s t ；t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o na n dn e c e s s i t yo fa g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e mt h a ts e c o n d l yh a s b e e ni m p l e m e n t e dt ot h ec o n s t r u c t i o np r o j e c to fg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t ； t h et h i r di si n t r o d u c t i o nt ou s i n gt h ed e t a i l e ds y s t e mo fm a n a g e m e n t t h e o r yo fp r o j e c tu n d e ra g e n t - c o n s t r u c t i o ns y s t e mm o d e ，t h eg o v e r n m e n t i n v e s t si nt h ec o n s t r u c t i o no ft h eo r g a n i z a t i o nb u i l d i n gu pa n dc o n t e n t c o n t r o l l e di np r o j e c tm a n a g e m e n ti n v e s t m e n t ；f i n a l l y ，p o i n t e do u tt h a t o u rc o u n t r ya g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e me x i s t i n gp r o b l e ma n dp u tf o r w a r d t h ed i r e c t i o nd e v e l o p e da n d p e r f e c t e da tt h ep r e s e n ts t a g e k e vw o r d s ： a g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e m c o n s t r u c t i o np r o j e c to fg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t p u tt h ei n v e s t m e n tu n d e rc o n t r o l 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行调查和研究工作所取得的成果。学位论文中除正文对于直接引 用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本学位论文不包含他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为获得西南财经大学或 其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对本学位论文做出重要 贡献的单位、团体、企业和个人，均已在文中以明确方式表明。因本 学位论文引起的知识产权纠纷概由本人负责，并承担n t l j 【起的法律 后果。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此申明 学位论文作者签名 糊姓 2 0 0 6 年1 1 月2 8 曰 刖舌 长期以来，我国普遍实行项目使用管理单位自建自用的、非专业 的、高度分散的政府投资工程管理模式，在国际项目管理水平飞速发 展、我国建筑市场对外开放、投资多元化和管理现代化的今天，它远 远不能适应工程建设和市场经济发展的需要，改革现行的政府投资项 目管理方式势在必行。2 0 0 4 年7 月1 9 日，国务院印发了国务院关 于投资体制改革的决定，以此为标志，代建制一种新的政府投 资工程管理模式( 在试点运行几年后) 全面推行了。 在代建制模式下，代建单位是一种知识密集型并通过提供智力支 持和技术服务自负盈亏的企业法人，它通过与业主的契约关系获得了 对业主建设项目的建设管理权，并以此为主要的经营范围。代建单位 如何通过科学的、专业的项目管理理论和方法对项目的投资进行有效 的控制，是代建单位经营的目标，更是国家对政府投资建设项目管理 实行代建制的主要目的之一。也正是因为国家实施代建制，使政府投 资建设项目管理在体制上有了根本性的变革，从而为运用全过程控制 的理念来控制政府工程的投资提供了可能。 中国项目管理委员会( p m r c ) 对项目管理的定义是：以项目为对 象的系统管理方法，是通过一个临时性的专门的柔性组织，对项目进 行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管理 和项目目标的综合协调与优化。本文以项目管理定义为主旨和线索， 着重阐述了在代建制模式下如何对政府工程的投资进行有效的控制。 第1 章政府投资建设项目与代建制 1 1 政府投资建设项目 1 1 1 政府投资建设项目的概念及其特征 政府投资建设项目是在我国改革开放中出现的一个新概念毋。在 国外，一般叫做“政府工程”( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国；也 有的国家和地区叫“公共工程”( p u b l i cp r o j e c t ) ，如日本和我国 的香港地区等。在我国，政府投资建设项目是指使用财政性资金或政 府融资进行投资建设的工程项目，这些项目的建设主要是为了社会公 共利益，主要包括政府机关办公楼、学校、医院、城市道路、桥梁、 高速公路、港口、电厂、地铁、水利设施等。项目管理模式，是指工 程建设管理的机构组织，参与各阶段的主体之间的权利、义务、责任 分配，以及对各主体的激励和监督约束等的总称。 政府投资建设项目具有以下特征： 大多数政府投资建设项目是非盈利的公益性项目； 投资大、风险大、影响面大； 管理程序比一般项目更严格； 更容易受到社会各界舆论的关注。 1 1 2 传统政府投资建设项目管理模式和弊端 在我国已经初步建立社会主义市场经济的体制、经济成分多元化 的情况下，政府投资建设项目管理方式主要有以下四种： 一是项目法人型。这种模式适用于各种国有经济主体投资的经营 性项目，国家规定经营性建设项目必须组建项目法人，实施项目法人 制管理的有b o t 项目、三峡工程等。 二是工程指挥部型。工程指挥部般是临时从政府有关部门抽调 尹贻林，俐卓越等t 政府投资项目代建制理论。j 实务嬉l 版，8 “，无津天津人学出版礼2 0 0 6 。 2 人员组成，负责人往往为政府部门主管领导，工程完工后，该指挥部 即告解散。目前一些大型公共建筑、市政公共建筑等多采用这种模式。 三是基建处( 办) 型。各个行政部门以及一些工程项目较多的单 位均设有基建处( 办) ，在这种模式下，具体项目的实施一般由本部 门的基建处( 办) 进行直接具体的组织领导工作，基建处( 办) 代表 的是所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。 四是专业机构型。其方式是由政府的一个专门机构负责某一类或 几类政府投资工程项目的实施管理工作，具有一定的专业性。如“统 建办”。 在上述传统管理模式下，政府投资建设项目管理具有以下弊端： 一是机构重复设置，专业管理人员数量少，专业管理水平低下， 难以提高项目管理水平，以适应现代政府项目管理的要求。 二是管理者缺乏造价控制的动力，质量、工期、造价一再突破计 划而难以控制，“三超”( 概算超估算、预算超概算、决算超预算) 现 象严重。令人尴尬的是，对于如此严重的项目管理问题，在目前的政 府投资项目管理模式下却难以找到应当为这些问题承担管理责任的 当事人，究其原因，长期以来政府投资建设项目的投资、建设、管理、 使用职能不能科学界定，导致基于项目管理的责、权、利无法分清， 主要领导以行政职权、个人意志干预政府项目的决策、实施等过程是 主要原因。 三是权力寻租现象严重，政府官员腐败问题层出不穷。截至2 0 0 5 年3 月，全国共有1 7 位省市级交通厅局长因在政府投资的交通项目 建设过程中收受贿赂、以权谋私而被追究刑事责任。 1 2政府投资建设项目管理的新模式代建制 1 2 1 代建制的概念 代建制是指政府或政府授权单位通过招标等方式，选择社会专业 化项目管理单位( 代建单位) ，负责政府投资建设项目投资管理和建 设实施等工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，有关投 资、土地、环保、规划等部门按规定履行行政审批职责，但改由代建 单位申办各项行政审批手续。 代建制以市场为依托，以竞争为手段，以提高投资效益为目的， 实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，体现公 开竞争、市场在经济运行和资源配置中起主导作用。其操作办法是： 在使用单位提出项目建议书获批准后，由政府或政府授权单位招标选 择代建单位。代建单位受政府委托，依合约从事政府投资建设项目建 设的全过程组织管理工作。包括编制可行性研究报告、组织施工图设 计、组织工程招标、建设施工管理等。所有涉及重大投资变动事项由 代建单位报政府投资主管部门核准。使用单位不再参与项目实施的管 理，转为负责项目报批立项、参与项目建设方案审查和实施过程监督。 代建单位作为独立承担责任的法人，在项目通过政府验收前一切风险 自担，包括“三超”和工期延误引起的投资增加。代建单位的报酬通 过招标方式确定，其资金渠道_ 是概算确定的大部分建设管理费，二 是概算投资竣工决算节余奖励。 1 2 2 实行代建制管理的必要性和可行方式 1 2 2 1 实行代建制管理的必要性 我国现阶段政府投资项目产权“缺位”问题。 产权制度是指经济主体在财产归属、使用、运作及其控制的制度 安排及机制要求，它规定着财产所有者、建设者、经营者在一定条件 下的地位、相互关系及各自作用。清晰的产权可使经济主体产生从事 某种经济活动的内在动力，其行为又受制于产权责、权、利的边界约 束，经济主体追求收益目标客观上实现了资源优化配置，有什么样的 产权关系，就有什么样的投资决策结构和投资协调方式与之适用。 项目产权主体缺位与越位，在政府投资项目中，项目财产属于全 体公民，其产权委托链为：公民委托中央或地方人大中央或地方 政府中央或地方政府职能部门项目业主，在建设期内，最初 的委托人是全体公民，最终的委托人是项目业主；由于最初的委托人 无法行使委托权利，也没有委托行为，公民产权对政府投资活动不能 形成有效约束，导致投资活动利益关系不清，投资主体越位，形成人 人有责，又无人负责，业主只管花钱，不讲效益的格局。针对无人对 投资项目收益负责的状况，政府只有加强行政管制，却造成了对投资 建设活动的多方干预，导致政府职能越位。市场经济中，政府干预市 场的范围本应严格限制在市场失灵的范围，如提供公共品，存在外部 经济、垄断及自然垄断等领域，本应由市场自己调整与配置的问题， 也要通过烦琐的审批，这种干预随意眭大，透明度差，为建设项目寻 租活动提供了制度空间。 代理人激励约束机制弱化问题。 委托代理理论认为，产权所有者根据预先达成的条件将资产委托 给建设、经营者，形成所有权人与建设、经营者的委托代理关系。委 托人因拥有剩余索取权而具有监督代理人的积极性，代理人也因其报 酬与业绩挂钩而产生积极性。在公司治理结构中，依靠给予代理人部 分剩余索取权，刺激代理人在为自身的利益最大化努力的同时，也满 足了委托人的赢利目标，代理人的事实索取权是对初始委托人索取剩 余的一种改进。在我国一方面没有剩余索取权，也无投资责任的硬约 束，企业经济效益并不完全决定其报酬与政治地位的升迁，当对作为 政治人与经济人的业主政治激励不足时，业主必然转向寻求经济利益 最大化，在资金、土地、项目，招投标与承包人、供应商选择等投资 资源的获取与项目建设过程中，不可避免的发生了道德风险、逆向选 择、甚至共谋行为。 西方公司治理结构中，靠替代与推出机制来对代理人约束，若代 理人“欺骗”委托人，委托人可解雇代理人，反之代理人可退出委托 代理关系。在我国每一委托与代理层次上，委托人与代理人都是垄断 性的，上下级委托被行政关系锁定，委托与代理不存在替代与双向退 出机制，委托人是非人格化的主体，不拥有剩余索取权，因而缺乏有 效监督的内生积极性，同时在现行多头行政管理体制下，还存在希望 别的层次委托人去监管，自己搭便车的动机。代理人的违规行为，依 赖于上级的调查和监督，比市场机制的“退出约束机制”成本高得多。 监督效率因委托代理次数多，监督的内生性，其效率呈递减状态。 我国政府投资建设项目管理模式应从业主负责制向现代企业 制度逐步转化。 投资体制的核心要素是投资资源的产权关系，投资主体责、权、 利的边界不清，约束激励监督机制失效，是业主行为不规范的根本原 因。降低交易成本，提高投资效益成为我国正在和将要实施的宏大投 资计划所不可避免的问题。政府投资项目管理的组织模式应考虑基本 建设管理的特点，专业性强，涉及领域广泛、不仅有技术、经济、商 务、法律要求，还需要丰富的建设管理经验，客观上要求社会化的、 专业化的企业法人承担，不应再采取临时项目管理班子，而应按现代 企业制度原则，构建具备有效公司治理结构的专业项目管理公司 代建公司，依靠与出资人预先达成的代建管理合同，明确双方权利与 义务。在建设过程中，代建单位进行工期、质量与安全、投资全面控 制；组织项目完工验收、移交工作，也应有业主的质疑、申诉管理机 制。只有在项目业主的权、责、利边界清楚、激励与处罚措施落实到 人，项目业主利益才可能与出资人利益保持一致，约束激励机制才可 能生效，实现出资人的资本保值价值，要达到这一步，还需要相关配 套改革的支持，如多元化投资的主体，国有资产可切分、流通、转让 的机制，完善的市场法规体系支持，存在专业化、社会化、产权明晰、 有着约束激励机制的项目代建公司等。 1 2 2 2 实行代建制的可行方式 从目前各地代建制试点情况看，代建单位的产生和运作主要有表 1 所示的三种模式。 表1 ：代建制的三种模式 模式 运作方式 饼占 缺点 由政府组建或指定具 一、政 有较强经济技术实力政府意愿可以较好 府专业 的投资公司或项目管的通过代建单位实具有垄断性，“革命”不彻 代建公 理公司，对指定项目现，代建单位积极底。 司模式 实行代建。按企业管性高。 理 二、政 由政府成立具较强经政府便于监督与管 要新设机构，且政府机构 府专业 济、技术实力的代建理，以政府机构的 无法承担“三超”责任， 管理机 机构，按事业单位管身份出现，方便协非赢利型机构设计缺乏必 理，对所有政府投资调建设中的各种问要的竞争和激励机制，机 构模式 建设项目实行代建。题。 构管理效率低下。 政府设立准入条件， 三、项 核准若干具有较强经引入竞争，避免指 目管理济技术实力的、有良定做法的不科学 政府主管部门必须具有较 公司竞好建设管理业绩并能性，并可进一步降 强的专业技术能力，方可 争代建承担投资风险的项目低造价和进行有效 与代建公司进行谈判，避 模式 管理公司参与项目代的投资控制。 免代建公司的索赔增加。 建竞争。 从表1 分析看，模式三实际效果更好，机制设计更具科学性和先 进性，应予以提倡和推行。 4 周国栋，政府投资项目代建制改革研究，l l 弧，建筑绛济2 0 0 5 ( 4 ) 第2 章代建制下政府投资建设项目投资控制的 前期管理 2 1 代建项目管理组织机构 2 1 1 项目管理组织机构设置 项目管理组织机构设置分为两个层次：第一层是代建人、委托人 和使用人之间的项目管理组织机构，这层次的项目管理组织主要从宏 观上说明了合同各方的管理和监督关系；第二层次是代建人项目部组 织框架，它主要规定了组织实施的代建人项目部内部的分工和职责关 系。 以北京市政府投资建设项目代建制管理办法为例，代建人、 委托人之间的项目组织框架如图l 所示： ( 往二实线表示真接管理苯系：虚线表示监督监管关系) 。尹9 i f f 林、l 矧孝脱等政府投资项目代姥制理论j 实务第1 版，2 2 0 “，天津t 灭津人学 h 版 t - 2 0 0 6 8 由此可见，在第一层次的组织机构图中，代建人处于核心和枢纽 的地位，它对代建项目能否达到预定目标起者至关重要的作用。 2 1 2 代建人项目管理部组织架构 代建人项目管理部是负责代建项目实施的专门机构。代建人只有 组织配备人员合理的项目管理部，才能实现项目管理的专业性，保证 项目顺利完成。一般来说，一个大型项目，配备齐全的项目管理部的 人员配置可参照图2 所示。 图2 ：代建人项目管理部组织架构图 这是一个典型的直线制组织图，该组织的各专业工程师均按直线 排列，项目管理部经理直接进行单位垂直领导，人员相对稳定，接受 任务快，信息传递迅速，人事关系容易协调。缺点是横向联系困难。 2 1 3 代建人项目部岗位设置与职责 代建人项目部的岗位设置和职责分配是项目正常运行的基本保 证，只有做到职责明确，入尽其责，项目部才能运行，以项目管理部 经理、土建工程师、造价工程师为例，他们的职责分别是： 项目管理部经理职责：代表公司履行与招标人和使用人签订委 托代理合同；负责与公司、招标人和使用人及相关方的沟通与协调； 负责项目管理部各项工作的安排与落实；负责对外发文、对外合同的 审批；负责涉及工程费用、工期的设计变更洽商的审批；负责组织编 制项目管理规划、工作计划；参与项目管理中重大问题的处理、决策。 土建工程师职责是：参与初步设计、施工图会审，提出结构专业 的审查意见；负责结构专业的施工质量、进度管理；负责组织结构材 料及工程验收；负责结构工程设计变更洽商的审核；负责结构工程工 程量的审核；负责工程总体质量验收与质监站的协调。 造价工程师的职责是：负责编制项目投资总控制计划；主持对设 计概算和标底的审核；主持设计变更费用增减、索赔的审批；参与招 标文件中商务部分的审核，参与商务部分的评标；参与商务谈判，制 定谈判策略；负责月工程量和工程款的审批；主持工程结算的审核； 编制资金使用计划；负责对合同内容的审核、管理，建立合同台帐。 由此可见，在政府投资建设项目投资控制中，项目管理部经理和 造价工程师起着决定性的作用。 2 2 代建项目的前期管理 2 2 1 代建项目的项目融资 代建人在项目代建过程中，如果项目代建资金不能满足项目建设 的需要，委托人、使用人可能委托代建人进行融资设计，代建人通过 与潜在的投资人协商，由代建人提出项目融资结构设计方案，以保证 项目能够按期完成。 根据不同项目自身特点，融资渠道有以下两个方面： 一是盘活存量资产： 土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为 突破口。针对有偿转让和无偿划拨“双轨制”下，部分存量土地自发 入市，土地供应的口子较多，土地经营效益不佳等问题，必须建立土 地储备制度，成立国土储备中心，统收购，统一储备，统一供应土 地，调节城市土地的供给，确保政府高度垄断土地一级市场。在具体 运作中，要把握好土地供应总量，注重营造卖方市场；注重 “卖”“养”并举，优化土地开发环境；注重合理配置土地资源，搞 好土地的综合开发；大力推行竞价拍卖，以提高土地融资效益。灵活 运用拍卖、有偿使用、股权转让、租赁、抵押、授权经营、企业分立 等方式从国有企业改制中筹集建设资金。 二是搞活增量资产： 要深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试 各种现代融资方式，拓宽融资领域。 债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国 内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1 2 个百分 点，便可极大地增强企业债券融资的吸引力。 可转换债券。可转换债券是一种混合性的金融工具，具有9 0 以上的股票属性和i 0 0 的债券属性。正是由于它的这种双重属性， 不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些 缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。 项目融资。项目融资指的是对需要大规模建设资金的项目所采 取的金融活动，借款人原则上将项目本身所拥有的资金及其收益作为 还款的资金来源，并且将项目资产作为抵押条件来处理，而该项目事 业主体的一般信用能力则通常不被作为重要因素来考虑，从而实现所 谓的“无追索”或“有限追索”。常见的方式有b o t ( b u i i d o p e r a t e t r a n s f e r ，即建设一运营一移交) 、t o t ( t r a n s f e r o p e r a t e t r a n s f e r ，即移交一运营一移交) 、b t o ( b u i i d t r a n s f e r o p e r a t e ，建设一移交一运营) 等，这些方式大都使用在基础设施项 目。 民间融资。如p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p ，即公共部 门与私人企业伙伴关系) ，p f i ( p r i v a t e f i n a n c e i n i t i a t i v e ，即利 用私人资金进行公共项目的开发与运营) 。鼓励个体私营单位参与基 础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制。 采用广告补偿方式。以人行天桥建设为例，即由企业出资兴建 广告天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这 一投资方式还可拓展到公共汽车候车亭等地的建设。这种方式比较适 用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通 过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。 使用社会保障基金。可借鉴一些发展中国家对社会保障基金的 扶持政策，通过政府行政手段让社会保障基金优先进入重大基础设施 项目投资，既降低了基础设施项目的融资成本，又保证了社会保障基 金的本金安全。 需要指出的是，上述投资方式和融资工具并不是独立存在的，投 资主体也并非一成不变，必须根据国家法律、法规、政策以及经济环 境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，发挥最大的投资 效益。 2 2 2 代建项目的融资决策 在代建制模式下，委托人、使用人委托代建人进行融资结构设计， 所谓项目融资结构设计，就是指在项目所在的国家的法律、法规、会 计、税务等外在客观因素的制约条件下，寻求一种能够最大限度地实 现其投资控制目标的项目资产所有权结构，融资结构设计主要体现为 融资资金的结构和选择。工程项目融资模式被初步确定下来后，如何 安排和选择项目的资金构成和来源就成为项目融资结构整体设计工 作中的另一个关键环节。 设计融资方案应重视资金成本，资金成本是指为筹集和使用资金 所付出的代价，它包括资金筹集费用和资金占用费用两部分。资金成 本是评价项目可行性时的重要依据，代建单位作为自负盈亏的企业法 人必须考虑只有在投资收益率高于投资的资金成本时才可接受，否 则，该项目在经济上是不可行的。 为了便于比较分析，常把资金成本表示为相对数，即资金占用费 与实际筹集资金的比率。用公式表示如下： k = d ( p - f ) ，式中：k 资金成本率；卜资金占用费；p 一 筹资金额；f 资金筹集费。固 项目融资的资金构成有三部分：股本资金，准股本资金，债务资 金。虽然这三部分资金在一个项目中的构成及相互之间的比例关系在 很大程度上受制于项目的投资结构、融资模式和项目的信用保证结 构，但是也不能忽视资金结构安排和资金来源选择在项目融资中可能 起到的特殊作用。如果抓住这些特点，灵活巧妙地安排项目的资金构 成比例，选择适当的资金形式，就可以达到既减少政府自有资金的直 接投入，又能够提高代建项目综合经济效益的双重目的。 股本资金与债务资金比例是项目资金结构的一个主要考虑因素。 安排项目资金的一个基本原则是在不会因为借债过多而伤害项目经 济强度的前提下，尽可能地降低项目的资金成本。如果代建项目使用 的全部资金全部是债务资金，它的资金成本应该是最低的，但项目的 财务状况和抗风险能力则会由于承受如此高的债务而变得相对脆弱 起来；相反，如果代建项目使用的资金全部是股本资金( 即全部由政 府出资) ，则项目将会有一个非常稳固的财务基础，而且项目的抗风 险能力也会由于减少了金融成本而得到加强，但是这样一来大大提高 了资金使用的机会成本，使得综合资金成本变得十分昂贵。因而，绝 大多数的项目，实际的资金构成比例是在以上两个极端中加以选择 的。目前国际上大型工程项目的资金结构为：股本金债务资金 = 3 0 7 0 ，代建项目可参照这个比例。 在我国现阶段，代建项目最优资金结构的选择问题更多的归结为 对项目可行的筹资方案的选择，这时的选择标准就是使项目的资金成 本最小化。对于项目来说，筹资方案的资金来源可能多种多样，各类 。方芳等，丁程项目投资1 ，融资第i 版，1 0 1 贞，f ：海，一f ：海财绎大学h 版社2 0 0 3 。 方芳等t 程项日投资1 i 融资，第l 版，l 1 8 贞。l ：海，卜海财绛人学h i 版补，2 0 0 3 。 1 3 资金的资金成本并不相等，所以应当对资金成本进行分析，计算出不 同筹资方案的加权资金成本率，然后选择加权平均成本率最小的筹资 方案，这时的资金结构称为最佳资金结构。 2 2 3 代建项目可行性研究 项目可行性研究是项目决策的重要组成部分，从项目使用人提出 的项目建议书得到批准以后，委托人通过公开招标的方式选择代理 人，由代建人负责进行可行性研究，其提出的结论报告供决策者做最 后的决策。 项目可行性研究首先要编制投资估算。投资估算是在项目投资决 策过程中，依据现有的资料和特定的方法，对建设项目的投资数额进 行的估计，它是项目可行性研究报告的重要组成部分，也是研究、分 析、计算项目投资经济效果的重要条件。当可行性研究被批准后，其 投资估算额就作为设计任务书中下达的投资限额、设计概算的最高限 额，即作为建设项目投资的最高限额，不得随意突破。投资估算还可 以作为项目资金筹措、项目融资的依据。 针对政府投资建设项目，可行性研究报告要对下列内容进行评 价： 需求分析与建设规模。包括项目建设的必要性；建设规模方案 ( 包括结构形式、建筑面积、使用功能) 的比选；推荐建设规模方案。 场址选择。场址土地权属类别及占地面积；场址的地形、地貌、 地质条件，社会环境、交通、公共设施、规划限制条件等；场址条件 的比选及推荐场址方案。 建筑方案选择。建筑设计指导思想与原则；项目总体规划方案 如总平面布置和功能要求、规划设计主要参数；建筑方案如：建筑艺 术与风格、建筑特征与结构、建筑功能、建筑物与城市的协调、平面 布置和功能要求；主要技术经济指标。 投资估算。按照有关投资估算指标和估算方法对项目进行的投 余健i 州等，项目决策分析j 计价，第l 版，7 贝北京，中嗣十划m 版j ：，2 0 0 4 。 1 4 资估算，是项目的重要决策因素之一。当可行性研究被批准后，其投 资估算额就作为设计概算的最高限额，即作为建设项目投资的最高限 额。 财务评价。政府投资建设项目大都属于非盈利性项目，其财务 评价与盈利性项目有所不同，一般包括：单位功能( 或单位使用效益) 投资；单位功能运营成本；运营和服务收费价格；借款偿还期等。 研究结论与建议。推荐方案总体描述；推荐方案优缺点描述； 主要对比方案；结论与建议。 2 3 工程造价的形成和确定过程 工程造价的形成和确定，是在项目的决策阶段、设计阶段、招投 标阶段、施工阶段和竣工结算( 决算) 阶段反复调整、控制逐步形成 和确定的。工程造价控制的核心内容是以市场为中心对造价进行动态 控制和管理。建设项目的复杂性决定了其计价的多次性和全过程性， 与建设过程相对应的各阶段造价动态地反映了项目的总造价。如果说 决策阶段是造价控制的开端、设计阶段是造价控制的重点、招标阶段 ( 计划) 是造价控制的核心、施工阶段是造价控制的重要环节的话， 那么竣工结算阶段则是有效控制造价的关键( 最后一关) 。决策阶段 决定了项目建设的地址、规模、使用功能、建筑方案等内容，从宏观 上确定了工程造价( 即投资估算) ；设计阶段是在项目决策的框架下 的具体实施和细化，不同的结构形式、技术方案、材料设备选型、建 筑风格、平面布置、技术标准和规范有着截然不同的施工图预算；招 投标与合同阶段的主要任务是通过一种恰当的方式( 合理的招标和评 标方式) 选择恰当( 满足既定目标下的建设质量和建设工期，投资尽 量少) 的承包商，并且通过邀约邀请( 招标公告) 、邀约、承诺( 发 出中标通知书) 三个阶段的法律行为确定了以合同价为主要因素的法 律成果，招投标阶段是一个有法律约束力的谈判过程，它直接决定了 随后的合同签定的核心内容；施工阶段则是在施工合同的框架下具体 的实施合同所约定的建设质量、建设工期和建设投资；竣工结算是对 前面各个阶段所逐步形成的工程项目本身的价格形成一个结论。由此 可见，作为建设投资主要部分的工程造价并不是哪一部分、哪个阶段 孤立的形成的，它的形成是一个连续的、各个阶段互相制约和影响 的、需要全过程控制的工程价格。 如图3 所示，项目建设各个阶段对投资控制的影响。 费 用 图3 ：项目各阶段对投资的影响 从图3 可以看出，对项目投资的影响最重要的不是人们传统观念 里所认为的施工阶段，从项目可行性研究的决策结算开始到竣工运行 ( 投入使用) 的各个阶段，越在前面的阶段，对投资的控制显得尤为 重要。由此可见，事前控制对工程项目的投资控制至关重要。 ：柯洪，严玲等，工程造价的确定。，掎! 制，第4 版，6 6 贞，北京，中困计划j i ；版f t 2 0 0 6 1 6 第3 章代建制下政府投资建设项目设计与招投标阶 段的投资控制 工程设计是具体实现技术与经济对立统一的过程。一个优秀的设 计，不但外观美，结构安全、布局合理、功能齐全、质量高，而且还 有一项重要指标就是投资合理。初步设计基本上决定了工程建设的规 模、结构形式和建筑标准和使用功能，形成了设计概算，确定出工程 投资的最高限额。设计费用虽然只占工程总投资的1 左右，但在决 策正确的条件下，设计影响项目投资的可能性为3 0 一7 0 。由此可 见，工程设计是影响和控制项目投资的关键环节，它对降低工程造价 起者决定性的作用。 3 1 项目设计投资控制的途径 3 1 1 推行限额设计 推行限额设计，即按批准的设计任务书和投资估算、设计概算， 控制施工图设计，同时在保证功能的前提下，将投资额分配到各专业， 按分配的投资额控制设计，严格控制不合理的变更，保证投资额不被 突破。限额设计并非一味地考虑节约投资，而是体现设计标准、规模、 原则的合理确定，从我国国情出发，体现“中等、适用，在适当的条 件下注意美观”的原则，为保证限额设计，代建人必须通过合同措施、 经济措施促使设计部f 1 2 d 强内部管理，合理使用人力、物力、财力， 努力提高投资效益。 在我国，限额设计基本没有施行，原因有二：一是设计人员片面 追求工程数量和经济效益，淡化了设计的精品意识，设计时从简、从 速，甚至直接套用结构工程计算软件，在规范许可的范围内增大结构 的保险系数，过分注重建筑物的结构安全，导致结构设计非常保守， 建筑物中的“超筋、肥梁、胖柱、厚板、深基础”比比皆是，这样相 当大的提高了工程造价；二是设计费用的计算往往是以投资额为基数 的，投资额越高，设计费用越高，这对设计院是有相当好处的。因此， 在代建制模式下，积极推行限额设计，对控制建设投资有很大的潜力。 3 1 1 1 限额设计的纵向控制 初步设计要重视方案选择，其投资要限制在设计任务书批准的 投资限额内。如果发现设计方案或某项费用指标超出任务书的投资限 额，应及时反映，并提出解决的方法，不能等到概算编出后，发觉超 投资再压造价或减项目的设备，以至影响设计迸度，造成设计上的不 合理，给施工图设计埋下超投资的隐患。 把施工图预算严格控制在批准的概算以内。设计单位的最终产 品是施工图设计，设计部门要掌握设计造价变化情况，使造价严格控 制在批准的概算范围内。这一阶段限额设计的重点应放在工程量的控 制上。控制工程量采用审定的初步设计工程量，控制工程量一经审定， 即作为施工图设计工程量的最高限额，不得突破。 加强设计变更管理，实行限额动态控制。一般来说，设计变更 是不可避免的，但不同阶段的变更，其损失费用也不相同。变更发生 越早，损失越小，反之，损失就越大。如果在设计阶段变更，则只需 修改图纸，其它费用尚未发生，损失有限；如果在采购阶段变更，不 仅需要修改图纸，而且设备、材料还须重新采购；若发生施工阶段变 更，除上述费用外，已施工的工程必须拆除，势必造成重大变更损失。 为此，必须加强设计变更管理，尽可能把设计变更控制在设计阶段初 期，尤其是对影响工程造价的重大设计变更，更要用先算帐后变更的 办法解决，使工程造价得到有效控制。同时，在市场经济条件下，要 改变过去造价估算，概算编制习惯于套定额、乘费率、算死帐的静态 管理做法。要考虑涉及时间变化的因素，如价格、汇率、利率、税率 等的影响，变静态控制为动态控制，保证限额设计的有效实施。 3 1 1 2 限额设计的横向控制 限额设计的横向控制的重要工作就是健全和加强设计单位对建 设单位以及设计单位内部经济责任制，而经济责任制的核心则是正确 处理责、权、利之间的有机关系，在三者关系中，责任是核心，必须 明确设计单位以及单位内部各专业科室对限额设计所负的责任。为 此，要建立设计部门内各专业投资分配考核制，分段考核，落实到人。 同时要赋予设计单位内部各科室、工种、设计人员对所承担设计相应 的决定权，所赋予的权利要与责任者履行的责任相一致。建立在考核 各专业完成设计任务书质量和实现限额指标的好坏的基础上，实行奖 惩制度。 3 1 2 价值工程的应用 价值工程是用来分析产品功能和成本关系的，使之以较低的总成 本，可靠的实现产品的必要功能，从而提高产品价值的技术经济分析 方法。对于建筑工程项目来说，在应用价值工程方法进行分析时，这 里的成本是指工程的造价，功能是建筑工程需要实现的各种特性。从 价值工程分析出发，在预定的功能下，应尽可能的节约成本，即造价， 以求得到最大的功能价值比。同一个工程项目，可以有不同的设计方 案，这就会有不同的造价，可用价值工程进行方案的选择。在设计阶 段运用价值工程控制投资，并不是片面地认为造价越低越好，而是应 该把工程的功能和造价两方面综合分析研究。只有价值系数最大，即 满足必要功能的费用，消除不必要功能的费用，才是价值功能要求的， 实际上也是投资控制本身的要求。 价值工程实际上是一种功能价值比，一般用下面的公式来表示： v = f c ，v 表示功能价值比，即每开支单位成本所能够实现的功 能；f 表示产品的功能；c 表示造价或投资。根据上面的公式可知， 提高产品价值有五种途径，一是提高功能，降低造价，这是最理想的 途径；二是功能不变，降低造价；三是造价不变，提高功能；四是功 能略有下降，但带来造价大幅度降低；五是造价略有上涨，但带来功 能大幅度提高。见表2 。 表2 ：提高产品价值的五种途径 v f v v = f c c vvvv 3 1 3 认真进行图纸会审 在施工前，应组织设计单位、施工单位、监理单位和代建单位及 有关部门对施工图进行认真会审，对图纸技术上的合理性、施工上的 可行性、工程造价上的经济性进行全面的审核，及时纠正设计的缺陷 和失误，力求将工程变更的发生控制在施工之前。会审工作一定不能 走过场，流于形式，而使问题得不到尽早解决，集中到施工过程中才 发现，如此不仅影响工程质量，造成浪费，同时也会引起工程造价的 失控。 3 2 招投标管理 3 2 1 招标文件的重要作用 在代建制模式下，招投标阶段是代建单位控制建设投资又一关键 阶段。主要体现在：一是招投标决定了施工承包合同的主要条款，特 别是合同价款( 并约定了合同价款的调整方式) ；二是招投标决定了 能否选择适合项目本身的承包商，业绩好、信誉佳、内部管理完善的 承包商能够使代建单位用较少的投资完成预定的建设目标。 作为代建单位，要搞好招投标的首要和关键的环节是编制好招标 文件。招标文件的编制是招标准备工作中最重要的环节，其对合同价 款的控制的重要性体现在： 招标文件是提供给投标人的投标依据。施工招标文件中应明白 无误的向投标人介绍实施工程项目的有关内容和要求，以便投标人据 2 0 以编制投标书。 招标文件的主要内容是签定合同的基础。招标文件中大部分内 容都将构成今后合同文件的有效组成部分，并且将自动成为合同文件 的附件。它不仅决定了发包人能否选择一个优秀的承包人，而且关系 到工程施工能否顺利实旌。编制一个好的招标文件可以减少合同履行 过程中的变更和索赔，意味着工程管理和合同管理已成功了一半。 招标人应当明确招标文件中规定实质性的要求和条件，并以醒 目的方式标明；招标文件应当明确规定评标时除价格以外的所有评标 因素，以及如何将这些因素量化或者据以评估。 招标文件发售给投标人后，在投标截止日期前的任何时候招标人 均可以对其中的任何内容或部分加以补充或修改。 对投标人书面质疑的解答。投标人研究招标文件和进行现场考 察后会对招标文件中的某些问题提出书面质疑，招标人应对其问题给 予书面解答，就此问题的解答的同时送达每一个投标人，但送非其他 人的解答不涉及问题的来源以保证公平竞争。 标前会议的解答。标前会议对投标人书面和即席提出的问题的 解答，在会后应以会议纪要的形式发给每一个投标人。 补充文件的法律效力。前面提到的两种书面解答均构成招标文 件的有效组成部分，与原发出的招标文件不一致之处，以各文件的发 送时间靠后者为准。 补充文件的发送对投标截止日期的影响。补充文件的发送应给 投标人以合理时间在编制投标书时予以考虑。按照招投标法规定， 澄清或修改的文件应在投标截止日期1 5 天以前送达每一个投标人。 因此若迟于上述时间时投标截止日期应相应顺延。 3 2 2 招标文件的编制 既然招标文件如此重要，作为代建单位，它拥有传统政府项目管 理方式所不具备的优势拥有丰富实践经验的专业技术力量，它完 全有能力而且应该编制好一份优秀的招标文件，以有利于控制好投资 目标和其它目标。具体说来，要编制好招标文件，应做好以下几点： 招标人应根据招标项目的特点和需要编制招标文件。政府投资 建设项目多种多样，不同的项目各有自身的特点，因此，招标文件的 编制必须以项目为依托，不符合项目特点和需要的内容不应纳入招标 文件中。 招标文件的内容要齐全完整。有示范文本的，应使用示范文本， 没有示范文本的，招标文件一般应至少包括下列内容：招标人名称和 项目名称及其简介；招标项目的数量、规模和主要技术要求；项目的 完成期限、提供服务的时间；对投标人的资格要求；投标文件编制要 求；提交投标文