（行政管理专业论文）我国责任政府建设的制度设计.pdf

中文摘要中又捅芰 作为民主政治的产物 责任政府目前已成为现代世界各国政府治 理的普遍理念 建设责任政府是机构改革与政体改革的桥梁 建立一 个真正负责任的政府应该成为政府管理体制与行政改革的根本目标 一个负责任的政府自然是一个有限的 高效的 法治的 服务的政府 这也必然会推动我国民主现代化的进程 本文首先阐释了责任政府和政府责任的涵义以及责任政府的理 论基础 系统分析了我国责任政府建设已取得的成果 存在的问题以 及继续实行存在的障碍 而后通过对西方政府责任模式演变的分析 即传统公共行政 新公共行政和新公共管理的政府责任模式三个阶 段 总结出可供我国责任政府建设借鉴的经验 在此基础上 提出具有针对性的对策和建议 着重从制度角度出 发完善与建构责任政府 包括行政问责制度 政府决策责任制度 行 政执法责任制度 行政权力监督制度 绩效考评制度等 这些制度都 是建设责任政府不可或缺的重要环节 从法律体系 政府管理 公民 意识以及政府与公民的互动中加快我国责任政府建设 塑造以民为 本 责任为先 健康有序的政府新形象 关键词 责任政府政府责任责任模式制度设计 a b s t r a c t a sap r o d u c to fd e m o c r a c y t h ea c c o u n t a b i l i t yg o v e r n m e n th a sn o w b e c o m et h eg e n e r a lc o n c e p to fm o d e m g o v e r n a n c ea r o u n dt h ew o r l d t h e c o n s t r u c t i o no ft h e a c c o u n t a b i l i t y g o v e r n m e n ti st h e b r i d g e o f i n s t i t u t i o n a lr e f 0 1 t na n dt h ep o l i t i c a ls y s t e mr e f o r n 1 t h ee s t a b l i s h m e n to f at r u l yr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ts h o u l db et h ef u n d a m e n t a lo b j e c t i v eo f g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v er e f o r n l a r e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t n a t u r a l l y i sal i m i t e d e f f i c i e n tg o v e r n m e n t g i v i n gs e r v i c e t os e r v et h ep e o p l eu n d e rt h er u l eo fl a w w h i c hw i l lc e r t a i n l yp r o m o t e o u rd e m o c r a t i cp r o c e s so fm o d e m i z a t i o n t h i sp a p e rf i r s te x p l a i n st h em e a n i n g so ft h ea c c o u n t a b i l i t yg o v e r n m e n t a n dt h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t i e sa sw e l la st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n t h e nt h ep a p e ra n a l y s i st h ea c h i e v e m e n t s t h ep r o b l e m sa n dt h eo b s t a c l e s i nt h ep r o c e s so ft h ea c c o u n t a b i l i t yg o v e r n m e n tb u i l d i n g t h r o u g ht h e s t a t e m e n to ft h ew e s t e r nm o d e l so ft h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t i e s w h i c ha r eu n d e rt h es t a g e so ft h et r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t t h ep a p e rs u m su p s o m ee x p e r i e n c ef o ro u r a c c o u n t a b i l i t y g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n o nt h e s eb a s e s t h e p a p e rp r o p o s e ss o m et a r g e t e dm e a s u r e s a n d s u g g e s t i o n sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi m p r o v i n gt h es y s t e mt oc o n s t r u c ta r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t i n c l u d i n gt h ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e m t h e d e c i s i o n m a k i n gr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m f o r a d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m t h ep o w e rs y s t e m t h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m w h i c ha r ea ni n d i s p e n s a b l ep a r to ft h eg o v e m m e n t b u i l d i n g t h r o u g ht h ei m p r o v e m e n to ft h el e g a ls y s t e m g o v e r n m e n t m a n a g e m e n t c i v i ca w a r e n e s s a sw e l la st h ei n t e r a c t i v eb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e n s w ec a ns p e e du pc h i n a sa c c o u n t a b ili t y g o v e r n m e n tb u i l d i n ga n ds h a p ean e wg o v e r n m e n tw i t hah e a l t h ya n d o r d e r l yi m a g e t os e r v et h ec o m m u n i t yw i t hr e s p o n s i b i l i t yf i r s t k e yw o r d s a c c o u n t a b i l i t yg o v e r n m e n t g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t i e s r e s p o n s i b i l i t ym o d e l s y s t e md e s i g n 学位论文独创性声明 本人郑重声明 1 坚持以 求实 创新一的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 本论文中除引文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致谢的内容外 不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名 e 1 期 卫生旦孕 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名 j 上 一 月i j罱 一 选题缘由及意义 责任政府最早产生于英国 源于1 6 世纪英国出现的议会弹劾程序 最初是 通过议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣 后来出现内阁首相因得不到议会多数信任而被迫辞职的事件 成为政府向议会承 担政治责任的先例 从而逐渐发展成为内阁对议会负政治责任的制度 其特点是 政府向议会负责 即政府的组成需经议会同意 政府的重大政策需由议会通过 政府成员施政不当及违法行为需承担责任 包括政府的部分阁员甚至全部阁员在 无法得到议会信任时辞职 美国总统制开启了现代意义上的责任政府制度 在三权分立的政治框架下 立法机关和行政机关各自直接对选民负责 选民采用选举方式 表达对政府的信 任和支持 总统或议员受选民委托 代表选民行使国家权力 并且向选民报告行 使权力的情况 服从选民裁决 其权力运行必须承担各种政治责任和法律责任 按照分权与制衡原则 政治官员虽在任命时需经议会批准 但其施政过程只对总 统负责 而无须对国会负责 这一制度体现出行政权必须对人民主权负责 行政 首长必须对选民负责的特点 从而形成不同类型责任政府普遍具有的执行机关对 选民负责的共性特征 从中国的情况来看 在由传统的计划经济向现代市场经济转变的过程中 我 国政府的责任与权力出现了严重的分离 公共权力滥用的现象严重 政府机关的 官僚主义作风盛行 行政效率低下 一个深层次的原因就是政府责任的缺失 这 主要表现在以下两种形态 一是权力对责任的侵犯 如以权谋利 权钱交易 越 权施政等权力腐败现象 一些政府官员为了自身的利益利用手中的行政权力对社 会其他领域进行不正当的干预 表面上是对社会和市场进行必要的调控 实质上 是利用公共权力谋取私利 二是权力对责任的回避 如推诿 扯皮 踢皮球 等 现象 一些行政官员把本应由政府承担的责任和义务推给社会 表面上是向社会 放权 实质上还是把行政权力掌握在自己手里 而把必要的责任和义务推给社会 制度体系 这就是我们常说的官僚主义现象 不管是公共权力对责任的侵犯 还 是公共权力对责任的回避 都是政府责任的缺失 在如今这个全球化和市场化 高复杂性和高风险性的社会中 新的挑战和新 的问题给予政府新的压力和新的期待 而从 全能政府 到 责任政府 强化 政府与其宗旨和职权相对应的责任意识 实施民主行政 正是当前中国政府顺应 时代潮流 对这些挑战和问题所做出的积极回应 构建现代意义上的责任政府 是解决传统体制下的政府责任缺位的困境 纠正政府责权关系的不对称 满足纳 税人不断增强的服务要求以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求 更是政府创 新的必由之路 二 国内外关于该课题的研究现状 作为民主政治的产物 责任政府目前已成为现代世界各国政府治理的普遍理 念 近年来 全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮 其中一个重要趋势 就是改革传统文官制度 强化官员的政治责任 以联合国为例 在其 千年宣言 中明确提出 公共部门要向公众负责 公共部门的人员应满足公众发言权和加强 问责制的要求 要提高政府和官员的公共行政能力和责任 这种问责制要求有效 地管理其有限的资源 而且管理方式要明智 注重关键目标 符合民主要求 由 此可见 加强政府官员责任 强调建立责任政府 推行问责制度 已经成为创新 政府体制的全球化潮流 布莱克维尔政治百科全书 中认为责任政府是指一种需要通过其赖以存在 的立法机构向全体选民负责 行使行政权力 证明自己的行为是合法 合理的 并且对自己的错误行为负责的行政机构 为了应对全球性的政府责任问题 1 9 9 9 年7 月1 2 一1 5 日 国际行政学会在 英国举办了第一次专门国际会议 会议的主题是 公共行政责任 协调民主 效率和道德 会议研讨的主要内容有 1 如何理解公共行政责任的问题 2 为什么要进一步研究公共行政责任问题 3 如何解决当今公共行政责任问题 可见 责任 是这次主题会议的一个重要词语 这次国际行政学会的专门会议 使政府责任问题在经济全球化 信息网络化 权力社会化的大背景下 重新成为 学术研究的理论前沿和各国人民与政府共同关注的现实问题圆 从国内来看 我国关于责任政府的研究主要分为三个阶段固 第一阶段 责 任政府研究的政府责任论阶段 1 9 8 9 年一1 9 9 4 年 由于政府改革背后的复杂性 与沉重性 1 9 8 9 年之后 政府改革的视角不再强调权力的分割 而关注政府权 力的运用 许多文章也不同程度地涉及了责任政府和政府责任的问题 尤其在改 革开放之初 大量的生产安全事故的频发促使许多人敦促政府关注自身的责任 但是严格来说 这并不是责任政府的主要内容 而是提出了政府在社会转型期间 必须承担的社会职能 但是这些文章也确实提出了责任政府研究的现实背景 第二阶段 责任政府与政府责任研究混合阶段 1 9 9 4 年一2 0 0 0 年 陈庆云 教授的 小政府 与 责任政府 中国行政管理 1 9 9 4 年第1 2 期 是较 早比较系统地论述责任政府的理论文章 陈教授阐述了在走向市场经济的中国政 邓正来译 布莱克维尔政治百科全书 m 中国政法大学 j 版社1 9 9 2 年版 第6 5 2 页 圆刘祖云 责任政府 及其实现途径 当代中国公共行政责任理论研究反思 j 江苏社会科学2 0 0 5 年 第l 期 第9 5 页 姚尚建 国内责任政府研究的历史与现状忉 学术交流2 0 0 6 年第4 期 第3 l 页 2 府应当具备的四个特征 即 坚 硬 小 廉 认为具备这样特征的政 府即可以称为 责任政府 由于市场经济体制的逐步确立 复杂的社会要求政 府承担更多的责任 这一时期的政府责任研究在一定程度上和政府职能研究没有 区分开来 大量文章仍然停留在把政府责任和政府职能混同 或把价值取向与制 度建设混同 另外一本比较重要的著作是王成栋的 政府责任论 在这本书中 王成栋分析了责任政府的内涵 他认为责任政府 无论是何种形式的政府 均 承担着各种责任 政治的 道义的 宪法的 其他法律的责任 显然 作者对责 任政府与政府责任没有做出迸一步的区分 第三阶段 责任政府研究阶段 2 0 0 0 年至今 从2 0 0 0 年开始 我国学界对 于责任政府研究的文章开始大量出现 责任政府的概念也逐渐清晰 这些文章围 绕责任政府的内涵 实现途径 保障措施等进行比较全面的研究 比较有代表性的专著类学术成果就是 责任政府新论 一书 蒋劲松著 社 会科学文献出版社 2 0 0 5 该书从宪政制度角度出发 通过对英国政体的熔权 制 美国政体的分权制和法国政体的监督一仲裁 保障制三种不同政体的比较 分析了责任政府的六大要素 即责任主体 责任受体 责任构成 责任方式 责 任程序和责任政党 并且总结和提出了建设中国特色责任政府的建议 比较有代表性的论文类学术成果有 l 责任政府论 张成福 中国人民大学学报 2 0 0 0 年第2 期 该文从 广义的角度把政府责任界定为政府社会回应力 政府的义务和法律责任 而责任 政府既是现代民主政治的一种基本理念 又是一种对政府公共行政进行民主控制 的制度安排 并把政府责任分为道德责任 政治责任 行政责任 诉讼责任和侵 权赔偿责任 2 责任政府与政府改革 扶松茂 学术论坛 2 0 0 2 年第1 期 该文通 过对政府责任 责任政府的概念进行分析 说明责任政府是与民主制度 法治和 公民自由相联系的政治理念 并且阐明只有在责任政府的构架内才有真正意义上 的政府责任 政府才能对其行为负责任 责任政府从责任形式上可分为角色责任 和义务责任 从责任机制上可分为行政 政治 道德 法律等方面 在此基础上 分析了我国存在构建责任政府的制度环境和政治保障 探讨了责任政府理论对我 国政府改革的启示 3 论责任政府及其重建机制 张定淮 涂春光 中国行政管理 2 0 0 3 年第1 2 期 该文认为传统责任政府理念是基于政府法权基础上的责任履行 它 往往导致形式主义和对程序合法性以及效率性的极端追求 该文把责任政府理解 为制度责任和伦理责任的统一 视之为制度规范和道德内化的综合体现 认为政 府应从 全能政府 转向 有限政府 要确立 成本一收益 的新价值取向 提出了当代重建责任政府的若干行动机制 尤其是官员问责制 不仅是对应然状 3 态责任政府的补足 更是其现实化的重要步骤 应该看到 这些文章对责任政府的梳理是比较严密的 也揭示了责任政府的 基本内容 但随着对这一问题的深入研究 我们不难发现大部分的文章主要研究 的还是问责制和政府责任 即使对责任政府提出了一些观点 但是总体上缺乏系 统性 尤其是对责任政府的制度建设研究还比较薄弱 有待进一步的深入 三 论文框架结构 重点 难点及创新之处 改革开放以来 学者们提出了很多关于重塑政府的理论 我国政府在机构改 革方面也做了很多实践 可以说建设责任政府是机构改革与政体改革的桥梁 建 立一个真正负责任的政府应该成为政府管理体制与行政改革的根本目标 一个负 责任的政府自然是一个有限的 高效的 法治的 服务的政府 这也必然会推动 我国民主现代化的进程 因此 本文分为四部分论述 第一部分 关于责任政府概念界定与理论分析 主要阐述责任政府的内涵 理论基础及其意义 第二部分 我国构建责任政府的 现状分析 主要是在理论的基础上 总结我国责任政府建设中存在的问题 第三 部分 西方国家责任政府建设的借鉴意义 介绍一些西方国家建设责任政府有益 的实践 从中归纳可供我国借鉴之处 第四部分 我国责任政府建设的制度设计 着重从制度角度提出相应的对策和建议 其中第四部分是全文的关键所在 是重 点也是难点 不但要针对第二部分中提到的现实问题提出相应的对策 还必须注 意所提建议的可行性和创新性 本文创新之处主要在于 通过西方政府责任模式演变 即传统公共行政 新 公共行政和新公共管理的政府责任模式三个阶段 其成功经验可供我国政府责任 模式的建构借鉴 在此基础上 分析目前存在的缺陷 着重从制度角度提出完善 与建构责任政府的对策 包括行政问责制度 政府决策责任制度 行政执法责任 制度 行政权力监督制度 绩效考评制度 这些制度都是建设责任政府不可或缺 的重要环节 只有在完善的制度环境下 才能环环相扣 充分发挥各方面的优势 力图从法律体系 政府管理 公民意识以及政府与公民的互动中加快我国责任政 府建设 塑造以民为本 责任为先 健康有序的政府新形象 四 论文采用的研究方法 一 实证研究方法 本文是建立在阅读大量相关文献的基础上 吸收其中 的精华 融入笔者的思想 结合我国各地区建设责任政府的实践 总结出主要存 在的问题 并根据这些情况提出相应的对策和建议 二 文献研究方法 在理论分析方面 主要以大量有关公共行政 管理学 经济学的书籍和论文为主 在论述西方国家的责任政府建设实践时 准备列举典 4 型案例加以证明 力图使理论与实际紧密结合 三 比较研究方法 理论总在不断发展中完善 在介绍责任政府的内涵时 与政府责任的内涵进行对比 在比较中才能更好地理解责任政府的概念 为文章 后面的论述奠定基础 5 第一章责任政府概念界定与理论分析 责任政府是近代民主政治的发展的产物 产生于英国 发展于美国 目前已 成为世界各国现代政府治理的普遍理念和制度 近年来 全球范围内掀起的持续 性公共改革浪潮中的一个重要趋势就是在改革传统文官制度的同时 建立和健全 责任政府制度 强化政府官员的责任意识 责任政府 最初是作为应对公共危机的应急措施步入我国政治生活的 随 着我国政治文明的不断向前发展 责任政府建设正逐步成为政治体制改革的一 部分 从政府管理中的一种应急措施变成政治现代化中的现代政府管理手段 高 效的责任政府不仅能创造和维护有效的市场机制 而且能够提供良好的公共环 境 实现建设责任政府的目标 对于更好地发挥政府的职能 提高行政效能 在 人民大众面前展示良好的政府形象 促进政府所辖区域社会经济的快速发展是 至关重要的 一 责任政府与政府责任的内涵 一 责任政府的内涵 一般而言 责任 一词有三重涵义 首先 责任 是指分内之事 即有义 务作为或不作为 其次 是指一定的行为主体须对自身行为负责 即承担行为责 任 其三 是指违背义务的行为要受到相应的追究和制裁 责任政府是与 主权为民 思想和代议民主制的产生相联系的 西方学者认 为 责任政府通常用来指一种政府体制 在这种政府体制中 政府必须对其公共 政策和国家行为负责 当议会对政府投不信任票或政府提出的大政方针不能令人 满意或重要改革遭到失败时 政府就必须辞职 不同于西方契约式的责任关系 我国政府与人民是在中国共产党领导下通过 选举构成的一种服务型责任关系 政府是社会和入民群众的服务机构 人民处于 主导地位 政府官员是人民的公仆 中国学术界对责任政府这一概念有自己的观 点 责任政府既是现代民主政治的一种基本理念 又是一种对政府公共行政进行 控制的制度安排 作为一种价值理念 它要求政府必须回应社会和民众的基本要 求并采取积极行动 必须积极地履行其社会义务和职责 必须承担道义上的 政 治上的 法律上的责任 作为一种制度安排 责任政府意味着保证政府责任实现 的责任控制机制 包括内部的政府责任机制或形式和外部的政府责任机制或形 式 近年来国内谈论的责任政府 问责制政府 其实属于行政制度意义上的责任 政府 行政制度意义上的责任政府的第一个要点是行政机关内部决策权的配置 6 即实行首长负责制还是合议制 首长负责制指行政首长独自行使决策权 合议制 指由行政领导集体行使决策权 比如由行政领导集体表决 少数服从多数 行政 制度意义上的责任政府的第二个要点是权责一致 比如 首长负责制下 一旦决 策失误 即由行政首长负个人责任 行政制度意义上的责任政府的第三个要点是 问责制 即行政官员一旦出现重大错误 必须依法追究其责任 学者们谈论的另外一种责任政府就是宪政制度意义上的责任政府 这种意义 上的责任政府主要是从宪法学的角度出发分析责任政府的责任主体 责任内容 责任受体和责任机制 政府责任既指政府的义务和职能 又包括政府需要承担的 宪法上的不利后果 宪法制裁是责任政府的最高境界 政府采用申请执行权 行 使执政权 承担宪法责任 接受宪法制裁四个环节构成的完整的责任机制而完成 和承担责任 就权责一致和问责制而言 行政制度意义上的责任政府与宪法制度意义上的 责任政府是相通的 二者都奉行有权必有责 有错必追究的法理 但是 两种意义上的责任政府又有着本质的不同 宪法制度意义上的责任政 府的实质是政府对选民负责 为选民服务 它以维护政府的民主性质为根本 行 政制度意义上的责任政府可以服务于民主 但不一定如此 行政制度意义上的责 任政府所要解决的问题是行政机关内部的权责关系 其主要价值目标是提高行政 效率和惩戒官员的渎职等错误 行政制度意义上责任政府需要安置在宪法制度意义上的责任政府下 使其朝 着民主目标运转 宪法制度意义上的责任政府需要有行政制度意义上的责任政府 配套 才能将政府对选民负责 为选民服务的精神贯彻到行政工作的各个层次和 环节 本文着重讨论行政制度意义上的责任政府 二 政府责任的内涵 不管是中西方体制中责任政府 还是宪法制度或者行政制度意义上的责任政 府 都无一例外地都强调政府责任 因为政府责任是责任政府的本质体现 只有 加强政府责任规范机制 才能更好地建立责任政府 因此 在谈及责任政府的时 候不得不提到政府责任 也就是通常所说的行政责任 但是不能将责任政府狭义 地理解为政府责任 行政学者费斯勒和凯特认为 行政责任具有两个方面 其一是负责 a c c o u n t a b i l i t y 表现为忠实地遵守法律 遵守上级的命令和经济与效率的标准 其二是道德的行为 e t h i c a lb e h a v i o r 即坚守道德的标准 避免出现不符合伦理道 德的行为 公共伦理学家库伯将行政责任分为主观责任和客观责任 主观责任 s u b j e c t i v er e s p o n s i b i l i t y 指忠诚 良心以及认同 来自公共管理者对责任的感受 和信赖 客观责任 o b j e c t i v er e s p o n s i b i l i t y 指法律以及上级交付的客观应尽的义务 蒋劲松 责任政府新论 m l 社会科学文献出版社2 0 0 5 年版 第3 7 页 7 责任 公共管理学者斯塔林认为 行政责任的内涵有以下几个方面 回应 r e s p o n s i v e n e s s 弹性 f l e x i b i l i t y 胜任能力 c o m p e t e n c e 正当法律程序 d u e p r o c e s s 负责 a c c o u n t a b i l i t y 廉 m 士 h o n e s t y 张成福教授细分行政责任为道德 责任 政治责任 行政责任 诉讼责任和侵权赔偿责任 总结一下 我国责任政府应该承担以下几方面的政府责任 l 宪法责任 它可分为积极的宪法责任和消极的宪法责任 积极的宪法责 任是指政府及其工作人员维护宪法尊严 履行宪法义务 保证宪法实施的职责 消极的宪法责任即违宪责任 违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责 任 作为政府及其工作入员的违宪责任是指其行为或言论违背宪法的原则 精神 和具体内容而应该承担的责任 2 政治责任 它有两层涵义 一方面是指政府机关及其工作人员的所作所 为 必须合乎目的性 其决策必须合乎人民的意志和利益 如果政府决策失误或 行为有损国家和人民利益 虽不受法律追究 却要承担政治责任 另一方面是指 行政机关的首长要负责使决策得到有效的贯彻执行 如果行政首长对其所管辖的 部门用人不当 管理不力 工作失察 或在发现问题后没有采取补救措施 从而 造成重大损失 那就是失职 就要承担政治责任 3 行政责任即行政法律责任 这是指当代政府及其构成主体行政官员 公 务员 因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任 根据责任主体的不同 行政责任可以分为行政机关的法律责任和行政公务人员的 法律责任 国家行政机关是国家行政职能的组织载体 享有广泛的行政职权 如 果行政机关违法行使行政职权或者不依法履行行政职责 就必须对由此而产生的 法律后果承担责任 国家公务员在执行公务的过程中 必须严格依法行政 国家 公务员滥用职权和违反职责的行为 表明他们的行为己超出了法定的权限 为此 必须承担个人责任 4 道德责任 这是指政府及其公务员依法行使公共权力 从事公共事务管 理时必须承担道义上的责任 所谓道义上的责任 也就是指政府及其公务员虽然 不违宪也不违法 但如果其行为明显与社会公德相悖 就应承担的道德责任 与 其他责任形式不同的是 道德责任的特点是自觉性和主动性 表现为行政主体对 责任的自觉认识和行为上的自愿选择 5 侵权赔偿责任 是指行政主体及公务人员在行使职权过程中 违法侵犯 公民 法人 其他组织的合法权益造成损害时 采取一定的措施补救对受害人所 造成的精神上的伤害的补救责任 以及通过一定的行为弥补受害人的物质利益损 失的补救责任等 行政诉讼法 规定 公民 法人或者其他组织的合法权益受 到行政机关做出的具体行政行为侵犯造成损害的 有权请求赔偿 赔偿形式主 d 张成福 党秀云 公共管理学 m 中国人民大学出版社2 0 0 1 年版 第3 2 4 页 3 要有 向受害人赔礼道歉 承认错误 对受害人进行精神抚慰 为受害人恢复名 誉 消除影响 返还财产 恢复原状 停止违法行为 撤销违法决定 进行行政 赔偿或行政补偿等 不难看出 制度层面的政府责任具有广阔的社会内容和意义 其内涵包括 1 政府责任是一种义务 权力和义务永远是对等的 政府承担行政责任的过程 就是一个承担为国民尽义务的过程 这一过程带着明显的法律规定性特征 各级 行政官员所承担的义务 表现为法律加以固定的规范 其内容由国家 政府和行 政机构的性质 任务 政策 法规以及行政道德原则所确定 2 承担政府责任 是一个监督 控制和制裁的过程 从某种意义上说 政府责任以外在的约束力为 支撑力 在民主政体中 行政部门是为主权所有者服务的 它必须根据国民的一 般意志 通过一定的方式来控制行政机关及其活动 防止其肆意追求特殊利益 并对失职行为作出相应的制裁 这种制裁是政府责任的本质所要求的 如果离开 这种制裁行为 政府责任在很大程度上就失去其权威和对行政过程有效的保障约 束作用 二 责任政府的理论基础 一 社会契约论 社会契约论的代表人物卢梭认为 政府权力是以自然人与自然人 公民与政 府的两次契约程序为基础的 首先 自然人之间通过相互签订契约以结成社会共 同体 社会共同体的意志就是 公意 公意 是自然人与自然人签订契约的结 果 为了使 公意 得以进入实施状态 需要有一个执行公意的组织机构 于是 人们又同政府签订了契约 由政府来掌握管理社会的职权 第一次契约是主权者 之间的行为 是主权的最高体现 第二次契约是主权者与治权者之间的行为 它 是以政府履行保护公民的政治自由和对公民生命财产负责为条件的 社会契约论 就是把政府权力的正当性建立在公民与公民 或公民与政府之 间签订政治契约的基础上 并以契约的内容来约束政府行为的学说 政府应保护 全体公民的公共利益 维护和平的社会秩序 如果政府不能履行或不能正当履行 契约规定的内容 人民就可以对政府及其行政人员进行问责 追究其责任 使其 承担否定性后果 公民甚至有权收回委托之权力 选举出新的政府 二 人民主权论 人民主权论是近代启蒙家们顺应市民阶级反对专制求取民主的时代诉愿 是 基于天赋人权和社会契约论而推导出来的民主政治理念 政治国家是全体人民通 d 刘祖云 论公共行政责任存在的逻辑前提 j 南京农业大学学报2 0 0 4 年第1 期 第4 8 页 9 过契约建立起来的共同体 主权属于人民全体 而非任何个人 国家权力来源于 人民 控制于人民并服务于人民 入民主权具有对内最高性和对外独立性 政府 由人民选举产生 其行政权力源自于人民授予 对人民负责 受人民监督 承担 社会与国家公共管理职能的一切组织的合法性在于尊重人民的意志与利益 它应 在法律规制下切实履行职责 保障和促进社会公益 国家主权始终是属于全体人民的 政府的权力合法性 则是来源于表现全体 人民共同意志的法律 在一个民主社会 只有人民同意授权 政府才有治理社会 的权力 在人民主权的前提下 政府必须对民众负责 责任是授权的结果 责任 的充分实现意味着政府能忠实地履行入民交付的任务 既不能推卸责任 也不能 使责任 缩水 人民主权论 是民主社会中政府责任存在的政治学基础 三 责任伦理观 责任伦理是马克斯 韦伯在谈到清教对资本主义发展的作用时提出来的 在 资本主义的发展过程中 价值理性逐渐消退 工具理性告诉我们 在确定了某一 具体目标之后 达到这一目标的手段和策略 在它的视野里存在的只是物 事实 和工具 除了满足人们的工具性目的 世界不具有任何目的 价值因素由于不具 有工具的意义 因而是完全非理性和无意义的 在这种情况下 人们必须勇于对 自己的所作所为负起责任 在行为中遵循责任伦理 就是指人们在缺乏价值理 性 信仰伦理逐渐消退的情况下 必须根据自己在社会中所处的地位 按照法律 惯例对自己所作出的要求以及自己按照对社会和对他入所应履行的义务来行事 它是区别于信仰伦理而言的 在政府的行政过程中 政府的工作归根结底是由 人 来完成的 官员的伦 理状况决定着整个政府的施政方式 在官僚制产生以前的政府组织形态罩 官员 信奉的是信仰伦理 因此整个政府的行政过程也是以信仰伦理观为依托 自从官 僚制诞生以来 政府则须以责任伦理观为其行政的依据 责任伦理观与理性官僚 制相伴而生 随着资本主义的向前推进 无论政府的形式发生怎样的变化 信仰 衰退的趋势是不可逆转的 作为政府行为具体承担者的公务员在他们的行政过程 中再也不存在 天理 神灵 与此同时 责任伦理是他们履行自己职责的依 据 责任伦理观虽然是针对资本主义条件下个人的行为而提出的 但是它同样是 近代以来资本主义国家政府责任存在的前提 四 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代以来 新公共管理兴起 它从各个方面对传统的公共行政进 行了变革 传统的公共行政模式是在工业发展的特殊时期应运而生的 其体系和 特征都与早期的工业社会相吻合 严密的等级制以及政治与行政的分离是其突出 回于飞 论责任政府的理论基础 j 哈尔滨市委党校学报2 0 0 6 年1 1 月第6 期 第6 l 页 1 0 的特征 也反映着传统公共行政模式下的责任机制 然而 这种传统模式逐渐 表现出僵化 低效率 使其不能再有效地发挥作用 为了突出行政系统与公众问 的直接责任和服务关系 新公共管理强调以 顾客为导向 即把公众喻为 顾 客 并提出政府在公共管理中要做到 以顾客为中心 在这里 政府与公民的 关系变成了 客户关系 从而构成了责任政府的又一理论基础 新公共管理范式是对传统公共行政范式的重大突破与创新 它强调政府对公 民的直接责任机制 使行政部门像企业关注顾客那样关心公众需求 有针对性地 为公众群体提供快捷的服务 以满足社会的多元需求 在原有的模式下 政治领 导者是实现责任机制仅有的渠道 现在 责任机制与公众之间有了直接的联系 这种联系或许是为公众提供咨询 或许是通过利益集团 或仅是因为行政机构认 识到需要获得公众的认可而改进了其与顾客的关系 公共管理者正尝试将其与顾 客的关系作为日常职责的一部分进行管理 试图发现直接的责任渠道 可以说 新公共管理运动的蓬勃发展使其成为责任政府的又一理论基础 依 照它的要求 公务员与公民之间应当建立起直接和互动的责任关系 以此改变公 民的被动服从地位 使他们的需求直接成为政府部门提供公共服务的动力和压 力 行政部门必须以积极的态度回应公众 共同努力以创建更好的经济社会环境 三 构建责任政府的必要性及意义 一 构建责任政府是时代发展的必然要求 l 建立责任政府是社会主义市场经济发展的要求 我们经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制 决定了必须建立与 之相适应的政治体制 以保证经济的快速 稳定增长 在计划经济体制下 政府 是全能型的 从宏观上看 政府配置资源 企事业单位隶属于政府行政系统 从 微观上看 企业的生产经营活动被纳入政府行政规划和指令中 企业没有经营自 主权 政府可以随意干预企业 政府既是管理者 又是经营者 政企不分 全能 型的政府在建国初期发挥了重大的作用 它能够集中力量办大事 但这种 职能 错位 的政府是不适合市场经济发展的要求的 市场经济要求市场在资源配置的 过程中起基础性的作用 政府做好相应的宏观调控 很显然 全能型政府与市场 经济的本质精神相悖 市场经济客观要求的政府是法治的 责任的 高效的 服 务的政府 一方面政府要退出不该管的领域 另一方面管好该管的领域 另外 w t o 的2 3 个协议 4 9 项内容中只有2 个条款提及企业 其它所有条款则都是规 范政府行为的要求 这对我国政府提出了新的要求 转变政府角色势在必行 建 立责任政府正是顺应了这种要求 李东云 从政府责任机制转变看新公共管理模式 j 云南行政学院学报2 0 0 3 年第6 期 第5 6 页 1 l 2 建立责任政府是民主政治发展的要求 公民政治力量弱小的国家不可能有真正的民主政治 也就不可能有对人民负 责任的政府 随着我国经济的发展和物质文化水平的提高 人民的民主意识逐步 增强 越来越看重自己手中的权利 政治参与热情高涨 对政府的要求越来越高 这是社会走向文明 社会进步发展的标志 也是与世界民主政治发展的潮流相一 致的 当人民知道政府行为能对他们的切身利益产生重大的影响 而政府的权力 正是来自他们的赋予时 他们就必然关注政府的行为 所以 政府如何满足公众 的需求 如何提供更好的公共产品 是摆在我国政府面前的一项艰巨的任务 政 府必须以对人民负责任的态度和行动来行使公共权力 规范自己的行为 接受人 民的监督 如果忽视民意 滥用公共权力 那就会出现合法性危机 甚至会有丧 失政权的危险 最终被人民所抛弃 从这一点上看 建立责任政府也是必须的 3 建立责任政府是顺应世界行政改革潮流的必然选择 最近十多年来 世界行政改革的主流趋势是追求政府的责任行政 美国政府 要求官员对自己的行为高度负责 并采取措施保证官员的公共责任 确保责任的 制度设计是各个层次的政府部门和立法机构的听证 依靠非政府组织监督官员活 动以确保他们更加对公民负责 英国政府也在行政改革过程中公布了 公民宪章 和 政府现代化白皮书 提出了 官员责任应该符合专业性质 打破以前官员的 防御系统 承认对公共责任的合法要求 加拿大政府在2 0 0 0 年开始就采用了一 种新的管理架构 要求官员对提供服务中的行为负责 强调公共服务的结果 促 进公共资金的慎重利用 还采用现代的控制方法和以结果为基础的管理 加强对 责任人的评估和审计 从而提供高质量的服务 在全球化的背景下 世界经济和政治一体化进程加快 我国责任政府的构建 不可避免会受到世界行政改革潮流的影响 因此建设现代化的责任政府也是为了 顺应这种全球化的行政改革的潮流而作出的选择 二 构建责任政府的现实意义 l 构建责任政府是建设现代政治文明的必要条件 只有物质文明 政治文明和精神文明协调发展才是真正的社会主义 也才能 更加显示出社会主义的优越性 社会主义生产力先进与否要以是否符合最广大人 民群众的根本利益为最高衡量标准 因此 在社会主义民主政治发展进程中 必 须是高度负责任的政府才能保证最广大人民群众的利益的实现 政府要实现责任 行政 公共权力的行使必须有对应的责任规定与控制 政府及其行政人员拥有权 力 就应该承担相应的责任 行政权力与其责任的统一和对等是公共行政的基本 逻辑 在实现社会主义政治文明方面 责任政府具有其重要的政治价值 先进的 政治文明离不开政府负责任的行政管理行为 否则实现政治文明就是空谈 o 孙彩红 责任政府 当代中国政府改革的目标选择 j 中国行政管理2 0 0 4 年第1 1 期 第8 1 页 1 2 2 构建责任政府是制约公共权力滥用的有效手段 由于政府是公共权力的直接行使者 是各类重要社会资源的实际拥有者 因 而使得公共权力具有强制性 排他性 同时也不可避免地会导致公共权力具有扩 张性 侵犯性 而作为授权者一方的公民 却大都处于孤立无援的分散状态 他们 在与政府的契约关系中往往处于相对弱小的被动地位 在我国传统行政模式及当 前体制转轨过程中 公共权力滥用的现象屡禁不止 权钱交易 越权施政等是权 力对责任的侵犯 推诿 扯皮 踢皮球 等现象是权力对责任的回避 此外 普遍存在的行政权力对公民社会 市场和企业的过分干预 全能政府 承担起 无限责任 实际上是不负责任 这是权力对责任的偏离 而我们构建的责任政府就是要求政府及其工作人员的行政活动承担起相应 的责任 这不仅包括在应该负责的领域合法行使行政权力 也包括在责任侵犯 责任回避或责任偏离时所要承担的否定性后果 这种否定性后果就是法律的制 裁 如给其工作人员以行政处分 责令该行政主体承担行政赔偿责任 追究主管 人员及其直接责任人的行政刑事责任等 因此 构建责任政府是制约公共权力滥 用的有效手段 也是提高行政效率 保证行政体制改革顺利进行的有效措施 3 构建责任政府是实现科学行政的根本保证 我国的政府组织规模庞大 部门横生 职能多样 人员众多 各部门间关系 复杂 要保证行政行为的合法性 规范性与有效性 必须要在行政组织内部制定相 应的责任制度 明确清晰的责任体系是行政机关开展工作的基本前提 机关内部 缺乏责任或责任不清 势必导致具体行政工作效率的低下 我们构建的责任政府要求组织内部各级公职人员都处于高度负责状态 而这 种状态是以职责明确 权责一致为基础的 职责的范围具体到每个人 权力越大 责任也就越大 这就有利于避免工作中的推诿 扯皮等不负责任的现象 有利于 行政效率的提高 组织成员问具有明确的职责及分工合作关系 有利于个人积极 性的充分发挥 也增强组织成员间的团结意识 从而为实现科学的行政奠定了良 好的组织基础 与此同时 责任政府要求公共行政要考虑公众的意志与要求 从 而保证了公共行政的民主方向 自然也就能实现公共行政的基本价值 其方向性 得到保障 进而推动科学行政的实现 4 构建责任政府是解决政府信用危机的关键措施 据相关报道 2 0 世纪6 0 年代以来 美国公众对政府及其领导人的信任程度 急剧下降 后文官制度批判 解构现代文官制度的思潮也随之在美国兴起 8 0 年代走向兴盛 至今仍未衰 以沃尔多为代表的新公共行政学派的崛起 从某种 意义上讲 也是政府信用危机的结果 克林顿发起重塑政府运动时 解决信用危 机仍是其主要目标之一 而据研究表明 早些年东南亚及东亚金融危机与其说是 1 3 一场巨大的金融灾难 还不如说是金融危机前公众对政府的不信任 民主国家政府产生的基础在于公民 即委托入 对政府公职人员 即代理入 能力的认同及能为公民提供服务的信任 因此从某种意义上讲 民主国家的政府 从产生起就受到信用问题的考验 政府信用就成为决定这种委托 代理关系存在 与发展的最重要因素 如果政府无法回应公众的期待和信任 政府就会出现信任 危机 公众的需求是多种多样 千变万化的 且很多公众又是善于挑剔的 因而 对政府提供的公共服务很难感到真正的满意 这将导致公众对政府的抨击与愤怒 以及对政府的疏离与冷漠 对政府信用构成极大的威胁 从而影响政府的形象 由此可见 政府信用危机在各国都存在 我国正处在体制转轨时期 政府信任 危机在一定范围内存在 构建责任政府 为我们解决这一难题提供了很好的线索 责任政府要求