农村地区土地流转的土地“双价值”保障机制探索 ——--基于长沙市新农村建设示范区的调查.doc

农村地区土地流转的土地“双价值”保障机制探索 -基于长沙市新农村建设示范区的调查调查目标：研究土地的市场价值和社会价值，提炼出适合当前农村土地流转的土地“双价值”保障机制，进而助推农村土地流转的顺利进行，提高土地利用效率，促进新农村发展，促进城乡统筹，维护人民群众的利益。调查时间：2010年7月12日2010年7月25日调查对象：岳麓区莲花镇立马村、白箬铺镇光明村以及长沙县北山镇等政府及村民调查方式：访谈法、问卷调查法、个案研究法、定量分析与定性分析相结合法、对比分析法、文献研究法一、新农村建设示范区农地流转的土地“双价值”现状土地流转的土地价值主要体现在社会价值和市场价值两个方面，据目前我们收集的资料显示，示范区内土地的市场价值正在逐步提升，但是相应的浮动补偿机制并不完善；与此同时土地的社会价值正在逐步弱化，但是相应的补位措施实施不到位。1.市场价值现状（1）对土地使用权性质认识不清 土地作为一种具有比较优势和竞争力的资源要素，应该在充分发挥市场机制的作用下，促进其向资本要素转变即将土地的使用权作为一种生产要素进入市场进行流通，从而更好的实现土地的市场价值。通过对示范区的调研，我们解到当前农地流转中农民并没有意识到土地使用权可以作为一种独特的生产要素进入市场流通，从而获得更好的效益。此外，农民对于“土地入股”这一将土地使用权“资本化”的形式缺乏了解，对于将土地使用权“资本化”这一获得收益的方法认识不清。（2）土地流转交易机制不完善 土地流转作为一种市场参与的交易行为应该通过相关的交易机构进行。当前虽然示范区内先后成立了以合作社为具体形式的土地流转交易机构，但是据收集到的资料显示，合作社的发展还处于起步阶段，在服务程序与服务内容等方面还存在欠缺，当地农民对合作社的工作满意度不高（见表1-1）。一方面，服务程序不规范。在岳麓区莲花镇立马村、白箬铺镇光明村以及长沙县北山镇这三个示范区内100%都是村民与村集体签订合同，虽然当地存在合作社这一交易机构，但并没有通过其进行运作；另一方面，服务内容不全面。当前，当地合作社提供的土地流转信息不丰富、政策法律咨询不充足、开展的农地融资、招商活动较少，尤其是合同管理不完善，农户手中持有合同率不高，土地承包经营权流转合同落实不到位。 表1-1 对土地流转中介组织（合作社）工作情况的评价频数频率累计频率满意1818%18%较满意1313%31%不满意2828%59%非常不满意000不了解4141%100%总计100100%100%（3）土地流转收益分配不合理 土地现实交易价格差异较大，缺乏参照标准。据调查了解，莲花镇立马村、北山镇和白箬铺镇光明村这三个地区的土地出让价格差异较大，分别为600元亩年、650元亩年及945元亩年（见图1-2）。从这三者的比较可知，由于地区之间存在区位、市场以及承包主体等方面的差异，同时缺乏土地流转交易价格的参照标准，以致地区之间交易价格差异较大，农民作为交易价格的接收方只能处于被动地位，难以保障自己的权益。而地区之间的价格差异也从局部反映了当前的土地流转市场的公平性有待加强。图1-1 各调研地的土地出让价格土地潜在交易价值没有得到重视。土地的潜在交易价值是在进行土地流转之后，由于土地资源的稀缺性以及转变为规模经营后所带来的升值空间。对于农民而言，土地的潜在交易价值主要体现在租金变化上。在示范区的调研过程中发现，只有立马村的土地流转合同中涉及到了租金的变更，而北山镇和光明村的租金则是处于一成不变的状态。这明显的反映了当前土地的潜在交易价值没有得到重视，大部分人们仅看到了现实交易价值。（4）农地市场管理存在缺位和越位现象 政府作为土地流转过程中的引导者和监督者应该在农地市场管理中尽到为人民服务的职责，但是在调研中农民反映政府部门对土地受让方部分撂荒土地的监管处于缺位状态。与此同时，根据调研收集到的资料显示，当前示范区内的土地流转并没有完全遵循中央“依法、自愿、有偿”的精神，出现了村组织强制或干预农民进行土地流转的“越位”行为，侵害了农民的自主经营权，损害了农民的利益。（见图1-2）图1-2 土地流转中农民的自愿程度2、社会价值现状（1）土地的生存保障功能正在逐步弱化 对于文化程度不高和非农劳动技能不高的广大农民，土地是其基本生活的最重要保障。在我们的访谈和问卷调查中，了解到土地在保障农民基本生活方面的功能却大大降低（见图13）图1-3土地流转前后土地对农民的基本生活保障情况从上图的对比中得出：土地流转前有73%的农民认为其土地可以保障其基本生活，而在土地流转之后，这一比例骤缩至28%。同时在访谈中也发现72%的村民认为土地出让补贴的钱不能保障其基本生活。换而言之，土地流转后土地的基本生活保障功能降低了。天然的就业保障与养老保障不复存在。据我们调查，失地农民中是自谋出路再就业的比例高达90%（见图14），再就业工作稳定的农民只是少部分（见图15），农民养老问题令人担忧。在现有并不完善的农村养老保障制度下，当前实现了再就业而可能面临失业的农民没有了土地，失去的可靠的养老保障。 图14：土地流转后劳动力的再就业途径图15 土地流转后劳动力的就业情况（2）农民依托心理落空 土地与农民的关系就像水与鱼之间的关系，土地给予农民的，不只是可以果腹的食物，还有劳作的满足、丰收的喜悦，土地是农民的精神寄托。经调查收集的数据显示，在土地流转后仅有14%的农民觉得很轻松，而有46%的农民觉得没着落，处于担心的心理状态（见表12）。这表明，由于土地流转后，农民在流转期限内不再拥有土地的使用权，使得农民的精神寄托心理在一定程度上有所落空。 表12：土地流转后农民的心理感受频率无所谓30%有点担心29%很担心17%很轻松24%总计100%（3）在维持社会稳定层面上存在一定隐患 土地对于农民如此重要，若土地流转过程中伤害农民的利益将会在社会稳定方面上埋下隐患。据调查收集的资料显示，有45%的农民是在不自愿的情况下进行土地流转的，这将近一半的比例应该使政府部门意识到：在土地流转过程中要加强对农民意愿的关注。同时，土地流转中土地的出让价格也不甚让农民满意（见图16）。图16：农民心中土地出让价格的合理度图中数据显示，有高达59%的农民对土地出让价格不满意，他们都认为其不合理，这反映了土地流转的不规范，损害农民利益较大，长此以往，必然对社会稳定不利。二、基于土地流转双价值现状的思考（一）长沙市农村土地流转政策出台及其实施的基本情况长沙市近年来对土地制度的完善进行了积极探索和试点，相关政策法规不断完善。2008年以来，长沙市在集体建设用地使用权流转管理、确定土地所有权和使用权、农村土地综合整治等方面一直进行着积极的探索。农地流转方面，出台了长沙市农村土地流转交易暂行办法（2010年4月），政策实施之后，规范了土地流转程序，向农村地区土地流转操作规范、管理科学和机制完善的方向迈出了坚实的步伐。相关政策的出台产生了积极的影响，但同时也存在一些盲区。（二）基于土地流转双价值现状的思考从整体来看，长沙市农村土地流转取得了一些经验。土地流转之所以能够突破封闭、凝滞的局面是由于各地坚持“政府引导、农民参与、市场运作”的原则，围绕这条贯穿于农村土地流转始终的宝贵经验开展工作。莲花镇有效规避风险的经验是土地流转政策设计主要考虑的基本点;光明村的经验是“政府或基层组织的积极引导”， 土地流转中各主体角色定位明确和科学是保障;圣毅园现代农庄走出的农民利益补偿路子是“农民参与”的基础，土地流转中合理的利益补偿机制建设是前提；而真人桥村的实践则是“市场运作”的范式，土地流转中市场机制的有效运作是关键。但总体上仍处于摸索阶段，在调研中我们发现在土地流转过程中存在市场价值缺乏保障及社会价值弱化等问题。基于长沙市农村土地流转双价值现状，我们作出如下思考。1、保证土地流转的经济效益 进行土地流转时，必须让农民得到实惠，否则，农民不愿意进行土地流转。现阶段土地流转的价格差异大，潜在市场价值未能体现，究此现象的成因，在于缺乏保证土地流站效益的制度安排。农民也是“经济人”，得不到实惠的事情，他们是不愿意干的。现在，农业税已经取消，种田的还有补贴。如果土地流转不能体现这些增值利益，农民就更不愿意进行土地流转了。基于目前的现状，土地流转的利益分配机制应该大幅度向农民倾斜。土地经营权交易的定价应根据马克思地租理论，理清交易双方的经济关系，土地流转租金应包括绝对地租和级差地租。此外，流转价格的社会保障系数修正也应是不可或缺的考量。2、把握土地流转的条件 农村土地流转需要具备一些前提条件，如农村经济中的非农活动收入在75以上，农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50。莲花镇的经验表明，把握好这一前提是进行流转的应有之义。为此，就必须为农民创造更多的非农就业机会，提高非农就业率。通过扩大吸纳农村剩余劳动力的空间和发展农民劳务输出业，减少直接从事农业的农民数量，增加农民的收入，促进土地流转。3、健全土地流转的平台 调研发现现阶段的土地流转交易机构有待完善。在农村土地流转的制约因素中，缺乏良好的有形“平台”支撑是重要的一个方面。由于势单力薄，农民单个从事土地流转，往往花费的成本较高，议价能力较弱，且效益低。因此，应进一步完善相应的中介组织，如村经济合作社、村服务中心，直至乡、县一级的相应机构等， 来帮助土地流转的参与主体获取或发布相关信息，增加农民参与利益博弈的砝码，推动土地流转。由中介组织开展发布信息、协调利益、招商引资和监测管理等工作，规范服务程序和内容，保证出让方与接收方的双方利益得到实现。4、夯实土地流转的基础 通过调研发现，长沙市农地流转中土地的生存保障功能弱化，流转后农民的基本生活、就业和心理都会受到影响，如不加以重视，甚至会影响到社会的稳定。改革开放以来，我国经济体制的改革和社会结构的转型不断深化，农民土地的社会保障功能随之日益凸显，逐渐由单一的生存保障变为生存和发展保障。因此，社会保障和社会化服务体系是促使农民离开土地的基础条件。有了完善的社会保障制度，农民离乡离土也不怕，从而真正把农民从土地的束缚上解脱出来。通过加强农民就业培训、看病就医报销、养老保障等工作，让农民能放心地离开土地。同时要完善农村社会化服务体系，强化农村合作经济组织的服务功能，为农村土地流转创造良好的外部环境。5、完善土地流转的机制 从我们调研的情况看，政府在市场管理中存在缺位和越位的现象。在农村土地流转中，主要涉及到土地流入者、土地流出者、各级政府、中介组织和村集体组织等参与主体。作为土地流转的重要媒介和组织载体，政府的作用至关重要，在土地流转过程中政府应围绕完善土地流转机制清晰角色定位，坚持有所为有所不为。政府在土地流转中的角色应该是以下几个：一是农民权益的维护者。在土地流转中，农民的流转自主权、收益权应得到切实保障。土地流转主体是农民而不是干部，机制是市场而不土地，是否流转和以什么方式流转，都是由农民自己做主，政府或村集体不可强迫或者阻碍流转；因势利导，充分发挥市场的基础性作用，引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任；从人民群众的利益出发，设立土地流转风险基金，确保农民入股土地的安全和收益，当投资企业经营困难而亏损时，农民的上地财产权利依然可以得到保护。二是积极的引导者。鼓励农户之间进行农地转包、出租、互换转让等流转行为，引导流转农地向农村种养能手集中；建立农地流转的监督机制，使流转后的土地利用真正做到合理与高效；贯彻执行耕地保护制度，严禁农村土地在流转中变更用途。三是土地流转的服务者。首先做好监督、协调等服务工作，处理好各方面利益关系。其次，应逐步建立起有利于推动土地流转进行的社会化服务体系，如就业培训，推动农村社会保障的发展等。三、研究结论及思考（一）本文的研究结论如下:1、农村土地市场价值充分发挥将会成为新农村建设和发展的不竭动力。“双价值”之间的关系密不可分，在充分发挥土地市场价值的同时应该注重土地社会价值的回归，土地社会价值的保证是土地市场价值发挥的坚实后盾。2、马克思地租理论对于我国的土地流转实践有指导意义，可以作为土地市场价值发挥的重要参考，特别是级差地租理论将会为土地使用权交易和未来土地使用提供参考。3、农村土地流转中土地“双价值”势必越来越被人们所重视，但由于其中的市场价值较为抽象，市场机制和市场需求在当前的农村中不能得到最真实体现，因此农村土地“双价值”的实现将会遇到很多阻力。（二）综合全文联系土地流转实际情况有如下思考：1、土地流转运作缺乏相应的法律保障，土地流转中产生的矛盾和纠纷没有解决的依据。对当前土地流转参与主体的行为缺乏评判标准，难以界定行为的规范性与合法性。2、市场机制进入农村，与农村实际情况不协调，容易引发矛盾和冲突，因此市场价值的保障机制构建是一个持续渐进的过程。新农村建设引进市场机制还有很多工作要做。参考文献：1 温如春. 浙江省农村土地流转的经验对湖北省的启示. J .科技创业月刊,2010(1)2中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.人民网-人民日报.20083莲花镇关于推行土地流转加快发展现代农业的实施意见（试行）4 周珂 吴斐琼. 完善农村社会保障体系：促进土地流转新政下的农村土地集约利用5陈希勇. 农村土地社会保障功能:困境及其对策分析.J.农村经济,2008(8):866农村土地流转与农村社会保障体系的完善.J.江苏社