（行政管理专业论文）西方公共服务市场化的启示与反思.pdf

论文摘要 摘要 2 0 世纪8 0 年代以来 西方发达国家掀起了一场以治道变革为特征的行政 改革汹涌浪潮 而公共服务市场化 地方政府分权化和执行机构自主化是这场行政 改革的 大丰题 其中最核心的主题就足公共服务市场化 纵剃这场改革 公芪服 务市场化既有效改善和提升了各国公共服务 也对全世界形成了广泛的 持续性影 响 就我因而言 分析和评价西方公共服务市场化方案 借鉴其经验和反思其教训 对于探索适合我国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义 毋庸簧疑的是 作为一种改革公共服务的有效制度安排 西方公共服务市场化 改革存有效改善公共服务的同时 也为世界各国政府的治道变革提供了新的视野 论文透过西方公共服务市场化的视野 着力探讨西方公共服务r 汀场化改革及其对中 国公共服务改革的启示与反思 一方面强调在市场化改革浪潮的大背景下 我国公 共服务改革要注意吸收和借鉴西方公共服务市场化改革的成功经验 另一方面 指 出鉴j 二 f 订场化改革的负面影响及具体国情的不同 我们在借鉴吸收西方公共服务市 场化改革的同时要注意做好反思 从而推进有中国特色的公共服务市场化改革 关键词 公共物品与公共服务公共服务市场化启示与反思 a b s t r a c t s i n c et h ee i g h t i e so fl h e2 0 t hc e n t u r y t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yi i f l e da a d m i n i s t r a t i o ng o v e r n a n c er e n o v a t i o na sc h a r a c t e r i s t i ca n dr e f o r m e dt h et u r b u l e a tt i d e a n dp u b l i cs e r v i c ep r i v a t i z a t i o n 1 0 c a lg o v e m m e n td i s c e n t r a l i z a t i o na n da g e n c i f i c a t i o n i tt a k e st ob et h ea d m i n i s t r a t i v et h et h r e et h e m e so fr e f o r mi n d e p e n d e n t l y a m o n g t h e mt h em o s tc e n t r a lt h e m ei st h ep u b l i cs e r v i c ep r i v a t i z a t i o n m a k eag e n e r a ls u r v e y o ft h i sr e f o r m p u b l i cs e r v i c ep r i v a t i z a t i o n w h i l ei m p r o v i n ga n dp r o m o t i n gv a r i o u s c o u n t r i e s p u b l i es e r v i c ee r i e c t i v e l y h a v ef o r m e de x t e n s i v e c o n s t a n ti n f l u e n c eo nt h e w h o l ew o r l dt o o a sr e g a r d so u rc o u l l t t y a n a l y s ea n da p p r a i s et l l em a r k e t b a s e d s c h e m eo ft h ew e s t e mp u b l i cs e r v i c e u s ei t se x p e d e n c ef o rr e f e r e n c ea n dr e v i e wi t s l e s s o n f o re x p l o r i n gt h er e f o r mo fp u b l i cs e r v i c et a k i n gm a r k e ta sd i r e c t i o no fs u i t i n g o u rc o u n t r y sn a t i o n a lc o n d i t i o n si st i n d o u b t e d l ys i g n i f i c a n t a nu n q u e s t i o n a b l eo n ei st h i sr e f o r mh a so f f e r e dt h en e wv i s i o nf o rm a n a g i n g o n et oi m p r o v eo fg o v e r n m e n ta l la r o u n dt h ew o r l dt o ow h i l ei m p r o v i n gp u b l i c s e r v i c ee f f e c t i v e l y t h e s i st h r o u 曲t h ew e s tp u b i cs e r v i c em a r k e t b a s e dv i s i o n j si t p r o b ei n t ow e s t e r np u b l i es e r v i c em a r k e t b a s e dr e f o r ma n dt oc h i n ap u b l i cs e r v i c e e n l i 曲t e n m e n ta n di n t r o s p e c t i o no fr e f o 皿t op u tf o r t he f f o r t i si tr e f o r mg r e a t b a c k g r o u n do ft i d e i np r i v a t i z a t i o nt op u te m p h a s i so no no n eh a n d o fo u rc o u n t r y p u b l i cs e r v i c er e f o r i t l i si ta b s o r ba n du s ew e s t e r np u b l i cs e r v i c em a r k e t b a s e d s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fr e f o r mf o rr e f e r e n c et os h o u l dp a ya a e n t i o nt o o nt h eo t h e r h a n d p o i n to u ts e e i n gt h a tm a r k e t b a s b dn e g a t i v ec f f e c ta n dc o n c r e t ed i f f e r e n c eo f n a t i o n a lc o n d i t i o n so fr e f o r l t t w es h o u l dp a ya t t e n t i o nt od o i n gw e l la n dr e v i e w i n g w h i l ed r a w i n gl e s s o n sf r o ma n da b s o r b i n gm a r k e t b a s e dr e f o f i no fp u b l i cs e r v i c e t h u sa d v a n c et h em a r k e t b a s e dr e f o r mo f p u b l i cs e r v i c ew i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s k e yw o r d s p u b l i cg o o d sa n dp u b l i cs e r v i c e p u b l i c s e r v i c ep r i v a t i z a t i o n e n l i g h t e n m e n ta n di n t r o s p e c t i o n p o s t g r a d u a t e h a n y i d i r e c t e db yp r o f c h e n g y a n g g u o 附件一 独创性声明 v 7 8 3 s 7 0 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果 据我所 知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得壹量叁鲎或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 聊 签字日期 珂年 z 月f4 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌史学 有关保留 使用学位论文的规定 有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阂 本人授权南昌土学可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段 保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 聊乞 签字日期 少r 巧年占月f 争日 学位论文作者毕业后去向 工作单位q 匆易高哆 了欧节嵫争 通讯蚍印聊瓣孑路班芗 导渖繇彬秒 签字日期 辨年 月 牛日 电话 9j 略j 俨 邮编 孑肿中7 引言 公共服务是现代政府职能的重要组成部分 随着经济和社会的发展 政府公 共服务与社会管理职能越来越突出 为公众提供高效 优质 满意的服务是政府 公共部门的责任 这显然是与中困行政改革的目标是一一致的 党的 十 六大报告提 出 要把政府职能切实转到经济调节 市场监管 社会管理和公共服务上来 十六屈i 中全会中也提出 完善政府社会管理和公共服务职能 为全面建设小 康社会提供强有力的体制保障 实践证明 惟有增强政府责任和政府效能 提 高公共服务的水平 才能有效提高政府治理的质量 当前 美因 英国 澳大利 等发达国家都在努力建设更加透明和负责任的公共服务型政府 服务型政府f 1 渐成为一股潮流 而在这种潮流的背景下 如何提升政府公共服务的能力 增强 政府责任 构建新的适合我国国情的公共服务型政府已成为当务之急 在建设公共服务型政府的过程中 各国政府都把公共服务市场化作为 r i 有 效改善和提高公共服务能力的重要举措 2 0 世纪8 0 年代以来 两方发达国家掀 起了一场以治道变革为特征的行政改革汹涌浪潮 而公共服务市场化 地方政府 分权化和执行枫构自主化是这场行政改革的三大主题 其中最核心的主题就是公 共服务市场化 纵观这场改革 公共服务市场化在有效改善和提升各罔公共服务 的同时 也对全世界形成了广泛的 持续性影响 就我国而言 分析和评价西方 公其服务市场化方案 借鉴其经验和反思其教训 对于探索适合我国国情的以市 场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义 本论文旨在阐述西方公共服务市场化对中国公共服务改革的借鉴意义 沦义 共包括四个部分 第一部分首先分析了公共服务市场化的内涵与特征 第 二部分 透析了西方公共服务市场化实践背后的理论基础 在第三部分论文分析了西方公 共服务市场化的实践做法及从 f 反两方面对其市场化改革进行评价 第四部分则 分析了西方公共服务市场化对中国公共服务改革的启示与反思 提出我陶公共服 务改革可以适度借鉴国外发达国家在社会管理和公共服务方面已经取得的成功 经验和共同做法 要认真研究 汲取近年来西方发达国家在 政府再造 新公 菇管理运动 新公共服务 方面所取得的理论创新与制度创新的新成果 把市 场竞争机制引入政府的公共管理和公共服务领域 以有效改善提高公共服务和公 共管理 但在借鉴西方市场化改革经验的同时 要注意反思 从根本上说 我国 公共服务改革要在立足中国国情的基础上 寻求有效提升公共服务能力的解决之 道 西方公共服务市场化的启示与反思 2 0 世纪8 0 年代以来 西方发达国家掀起了一场以治道变革为特征的行政改 革汹涌浪潮 而公共服务市场化 地方政府分权化和执行机构自二i i 化是这场行政 改革的i 大主题 其中最核心的主题就是公共服务市场化 所谓政府公共服务市 场化就是要在公共服务中引入市场机制 用市场机制来改善政府的公其服务 以 降低公共服务成本 提高公共服务的质量和效率 因此 在这场改革当中 改革 传统的公共服务供给垄断模式 实施公共服务市场化成为各国的普遍选择 可以 说 西方国家政府从无限政府走向有限政府之治道变革的重要内涵就是公共服务 市场化 纵观这场改革 公共服务市场化在有效改善和提升各国公共服务的同时 也对全世界形成了广泛的 持续性影响 就我国而言 分析和评价西方公共服务 市场化方案 借鉴其经验和反思其教训 对于探索适合我囤国情的以市场为导向 的公共服务改革无疑具有重要意义 一 公共服务市场化方案的内涵与特征 公共服务市场化的内涵 关于公共服务市场化的内涵 学术界有不同的表述 如民营化 p r i v a t i z a t i o n 萨瓦斯s a v a s 代理政府 g o v e r n m e n tb yt h ep r o x y 凯特勒k e t t l 国家的市 场化 t h em a r k e t i z a t i o no f t h es t a t e 皮埃尔p i e r r e 国家中空化 h o l l o w i n gs t a t e 雷纳r a i n e y 市场治理 g o v e r n m e n t b y t h e m a r k e t 彼得塞尔夫p e t e r s e l f 等 学者e s 萨瓦斯 e s s a v a s 把民营化界定为更多依靠民间机构 更少依 赖政府来满足公众的需求 学者皮埃尔 j o np i e r r e 把公共服务市场化内涵归 纳为 第一 利用市场机制配置公共资源 并利用市场标准评估公共服务生产者 与供给者的效率 第二 是新公共管理的内容 强调私营部门管理方式的引入 以结果为本t 第三 个体能在不同的服务提供者之阔进行选择 因内学者一般 认为 公共服务市场化的三层含义为 1 将决策和执行分丌 即政府更多的是 掌舵 决策 丽不是 划桨 执行 这是一种高层次的管理境界 2 公 共服务的供给者多元并存 打破垄断 竞争发展 3 公共服务的消费者有在多 元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源 尽管在公共服务市场化内涵上各有千秋 但是其基本思路是 在公共服务领 域打破政府垄断 引入市场竞争机制 在政府部门不放弃公共政策制定责任的前 提下 将原有由政府承担的部分公共职能推向市场 通过充分发挥市场优化资源 r 炎le s 萨6 c 斯t 民f f 化 i 公私部门的伙伴关系 刷一占忍等详t 中田人民人学 l 版钆 2 0 0 2 年 4 血 j o np i e r r e t h em a r k e t i z a t i o no f t h es l a t e c i t i z e n s u o n s u r f t e r s a n dt h ee m e r g e n c eo f p u b l i cm a r k e t g u y p e t e r s a n d d o n a l d s a v t i e f 翻 g w e m a n c e m 8 c h a a g i n g e n v i r o n m e n t m c g i q n e e n s 1 9 9 4 p p5 5 采小蚰 t 业化囝永公共擞雏市场化对中闻行政改苹 6 勺船爪 政抬学研究 2 0 0 9 年托2 婀 们衄 配置的作用而达到有效改善与提升公共服务的目的 本质上看 公共服务市场化 的实质是政府职能的市场化 它反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场 价值的回归 从实践上看 公共服务市场化是可看作是为谋求公共服务适当提供 的有效制度安排 它通过将市场竞争机制引入公共部门管理 发挥市场机制与公 共机制的各自比较功能优势 做到将政府权威制度与市场交换制度进行有机融 合 因此 笔者曾在发表的一篇论文中把公共服务市场化的内涵概括为决策与执 行分丌 以市场竞争打破政府垄断 市场检验和顾客导向 公共机制i j 市场机制 的有机融合四个方面 具体概括 展丌而束 公共服务市场化的内涵应包括 1 竞争机制的引入 以市场竞争打破政府垄断 垄断机构具有效率不高的 天然倾向 在缺乏有效市场竞争机制的情况下 公共服务只能由政府垄断 而政 府垄断往往缺乏效率 服务的质量也难以尽如人意 但政府供应并不必然导致效 率和质量的问题 私营部门在效率和质量上也并非天然的技高一筹 关键在于有 没有竞争性的市场存在 问题不在于公营对私营 而在于垄断对竞争 哪罩有 竞争 哪罩就会取得较好的结果 增强成本意识 提供优质服务 这说明 公 共服务市场化的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务当中 完善的市场 竞争机制的存在是打破政府垄断和有效改善公共服务的前提条件 市场化方案要 求减少对公共服务供给领域准入障碍的限制 即打破政府垄断 让私营部门 非 政府组织等加入到服务提供的行列 通过市场选择和复合制度安排以共谋公共服 务的有效治理之道 这就要在公共服务领域引入市场竞争机制 通过有序的竞争 机制打破政府部门有意或无意建立起来的垄断机制 实现服务供给的多元化 相比于垄断 竞争有很多好处 竞争最明显的好处是提高效率 即投入少产 出多 二是竞争迫使公营的 或私营的 垄断组织对顾客的需要作出反应 三是 竞争奖励革薪 丽垄断扼杀革新 四是竞争提赢公营组织雇员的自尊心和士气 关于竞争 可以有多种形式 奥斯本和盖布勒 d a v i do s b o r n ea n d t e dg a e b l e r 在 改革政府 一书中将竞争分为三类 一足公对私的竞争 即让公营组彭l 和私营 组织都来提供公共服务 从而促使其竞争 二是私对私的竞争 即政府要求私营 企业彼此竞争 以提供一些公共服务 三是公对公的竞争 即政府促使自己内部 组织之间进行竞争 以达到良好的服务效果 竞争是市场化的前提 随着竞争机 制的引入 各种公营部门 非政府组织 私营部门等加入到服务提供的行列 使 得以往政府垄断公共服务的一元格局为市场化的多元格局所取代 这无疑扩大了 消费者在多元公共服务提供者之间选择的机会 而且 竞争机制的结果必然是伴 随着服务质量和效率的提高 更好地满足顾客需要 程样固 韩艺 两方公共 i 拦务市场化的启求 反思 载f 江两礼会科学 2 0 0 4 年筘4 期 1 3 4 贝 i 炎j 娥维 舆斯奉 特德 盖布鞍t 改革政府 企业鞘神f 1 j 何改革者公共部门 i 脚市政协编译纽 东方编惮所编详 海详义 版祉 1 9 9 6 年 5 7 吹 3 2 掌舵 而非 划桨 民营化大师l s 萨瓦斯说过 政府 这个词 的词根来自希腊文 意思是 操舵 政府的职责是掌舵而非划桨 直接提供服 务就是划桨 可政府并不擅长于划桨 1 掌舵 是政府的主要职责 即政府做 出关于公共服务的决策和制度创新活动 划桨 是指政府的一些执行活动 提 供公共服务就是政府的 划桨 功能 然而 政府的能力有限 它不可能面而俱 到 不 叮能提供全面的公共服务和保让公共服务的质量和效率 个既 掌舵 又 划桨 的政府是满负荷运转却又低效率 疲惫不堪的政府 f 是在这个意义 上 美国政治学家和管理学家彼得 德鲁克 p e t e rf d r u c k e r 在其名著 不 连续的时代 中写道 任何要想把治理和 实干 大舰模地联系在一起的做法 只会严重削弱决策的能力 任何要决策机构去亲自 实干 的做法也意味着 干 蠢事 决策机构并不其备那样的能力 从根本七晓那也不是它的事 9 政府能力的有限性决定了它只能量力而行 有所为有所不为 但在传统服务 提供模式卜 政府既 掌舵 叉 划浆 政府不但制定政繁而且亲自提供服务 这种政府包揽 掌舵 与 划桨 的混合提供方式 不但造成了政府角色的错位 而且导致政府职能过度膨胀 压抑和限制了市场机制作用的发挥 此外 在服务 的提供上 由于政府既充当服务政策的制定者又充当具体服务的提供者 这种裁 判员兼运动员的双重身份 使得政府难以对自身提供的公共服务进行有效评估和 监督 服务的质量大打折扣 服务的结果满意度可想而知 在公共服务市场化背景下 政府不再是既充当服务制度的制定者和评判者 又充当无所不包 无所不为的公共服务提供者 而是 政府丌始转向一种政策制 定 掌舵 同服务提供 划桨 分丌的机制 掌舵的人应该看到 切问题和町能性 的全貌 并且能对资源的竞争性需求加以平衡 划桨的人聚精会神于一项使命并 且把这件事做好 掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径 划桨型组织机 构倾向于不顾任何代价柬保住 他们的 行事之道 即政府职能被界定为 掌 舵 而非 划桨 主要是政府更多的是行使 掌舵 决策 职能 而具体的 划 桨 执行 职能则交给市场 表现在政府的职责主要是负责制定政策 舰范标 准 制度和程序 并对公共服务的数量 质量标准进行决策和对服务的效果进行 监督 而具体的政策执行和服务提供则山公共部门 私营部门 非营利部1 1 2 n 以 完成 也就是说 在 掌舵 与 划桨 适度分丌后 政府制定政策 标准并监 督服务机构的工作 而不从事具体的执行性事务 而服务机构则主要集中精力提 供服务 并不对决策事务负责 这样 可以充分发挥政府决策与服务机构执行的 f 欠i 蛾维 奥斯奉 特德 盖布勒 改革政府 氽业精神f f f 何改节着公共部门 l 海i 盯政悱编i 千纠l 东方编i 葶所编译 j 海洋义 版 1 9 9 6 年 负 hf 特 7 虹 1 1 1 卜 1 2 弧 双重功能优势 不仅呵以保证政府决策的质量 而且还有利于服务提供效率的提 高 此外 这种政府 掌舵 市场 划桨 的有效制度安排 较好地发挥了政 府权威制度与市场交换制度的比较优势 因为政府的政策制度体现公平 多种组 织的竞争协作体现了效率 从而实现了公平与效率的统 3 市场检验和顾客导向 市场检验是指公共物品的提供必须经过市场竞争 其主旨主要是促进充分竞争 这可包括两层意思 一是从服务提供者的角度看 市场检验促进服务提供者之间的竞争 根据市场的择优原则选择最佳的服务提供 者 二是从消费者的角度看 多元的供给主体 给消费者提供了更多选择的机会 公共服务的消费者便有在多元供给者之间选择的权力和用以选择的资源 而在这 种选择过程中 选择的最终结果源自于市场的有效检验 因而市场检验成为 t 要 的评判标准和衡量尺度 市场检验集中体现在1 9 9 2 年英国梅杰政府的 为质量 而竞争 的政策文件上 这些措施促进提供公共物品和服务的公共部门接受市场 检验 备公共部门之问 公共部门与私人部门之问为公共物品和服务的提供展丌 激烈竞争 尤其是通过公丌投标 竞争取胜并提供优质服务的部门 j 能 i 存与发 展 市场检验起到了降低成本 提高服务效率的效果 英国政府宣称 通过市场 检验 相关工作的平均成本减低了2 5 每年获得的资会节省达1 1 6 亿英镑 在多元公共服务供给格局下 从服务的提供主体看 各服务提供主体为争夺 市场而竞相展丌激烈竞争 当服务提供的组织面临着必须竞争时 它们就会降低 成本 提高效率 对变化的需求作出反应 并能充分以顾客为导向 竭力满足顾 客的需要 在实行顾客导向方面 以英国的 公民宪章运动 推行的服务承诺制 最为著名 这个被梅杰首相称为 整个9 0 年代政府政策的核心 的运动 通过 实行服务承诺并加强对服务承诺的监督 有效改善了政府与公民的关系 提高了 公共服务的质量与效率 增强了顾客满意度 受英国 公民宪章运动 示范效应 的影响 世界各国也丌始了类似的改革 如法国1 9 9 2 年要求公共服务部门颁札 公共服务宪章 同年 比利时发动了 公共服务宪章运动 美国副总统戈尔 的政府改革报告的第二部分 特别强调 顾客至p 原则 提出了要倾听顾客声 音 让顾客选择 使服务组织展丌竞争 创造市场动力 利用市场机制解决问题 的四项建议 1 9 9 3 年克林顿总统签署了1 2 8 6 2 号行政令 要求联邦政府部门制 定顾客服务标准来贯彻戈尔报告中的顾客至上原则 4 公共职能与市场机制有机融合 政府权威制度和市场交换制度的结构性 差异 决定了政府和市场的功能选择既有相对独立的区域 又有互补的部分 相 对独立的区域体现了两者矛盾的一面 互补的部分体现了相统韵一面 其矛盾 的r 一面表现在 市场对政府有局部替代性 政府与市场有各自主要作用的领域 州 出忍 当代困外行政改革比较聊f 究 困家行政学院 版祉 1 9 9 9 年 1 4 31 j 政府主要是提供公共物品 市场丰要是提供私人物品 不能错位运行 政府小能 取代市场的资源配置基础作用 市场更不会承担公其政策的制定功能 政府运行 过程叶1 产生的政治权威与市场运行过程中产牛的经济权威存在着利益冲突 会出 现控制与反控制的互动过程 特别是权威制度在一丌始就渗透于整个社会时 传 统的政治权威会阻碍新生的经济权威的生成 二者有一段时问的磨合过程 两者 相统一的一面是 市场与政府一样都是有效的控制方法 市场可以帮助政府实现 社会的动态稳定 一旦政府作出决策 市场可以帮助政府完成提供公共物品的功 能 政府也可以帮助市场克服自身的缺陷 逻辑的推理和现实的经验都证明了 点 我们在有缺陷的政府和有缺陷的市场之剐别无选择 只有将两者有效配置 才能取得最佳效果 而公共服务市场化则体现了政府权威制度与市场交换机制相统一的一面 做 到了将一者有机结合 公共服务市场化决不意味着政府对公共服务撒手不管 放 弃对公共服务的管理权 但也不意味着政府借助 市场化 的名义变向扩大政府 的管理权 实际l 市场化方案中政府 掌舵 市场 划桨 形式上虽表现为 决策与执 r 的分开 但在实际效果上建支起以市场具体运作为依托 以政府宏观 管理为维系的公共服务运行机制 较好把政府权威制度的公平功能优势与市场交 换制度的效率功能优势进行了 杂交 的复合配置 这种有效的制度安排 实现 公共机制与市场机制的有机融合 公共服务市场化的特征 从上述对市场化方案的内涵的分析可以得出 作为一种新的公共服务供给的 制度安排 与传统政府垄断模式相比 公共服务市场化出于通过引入市场竞争机 制而改变了以往单一的政府供给格局 j 实现了公共服务的多 i 供给 为政府以更 高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能 公共服务市场化视角卜 的公共 事务治理 具有社会自治 多中心的政府分级治理 政府与社会合作 复合型的 治理制度安排 灵活性的治理策略 多样性的治理工具等不同于传统公共行政的 显着特征 因而公共服务市场化方案在主体 形式 运作 效果上都呈现出与政 府垄断模式所不同的特点 主要表现在 1 主体多元性 长期以来 因公共服务产品具有福利件 不可分割性 不 可计量性 非竞争性 非排他性等特点 政府对公共服务垄断经营被视为理所当 然 但由于公共产品计量技术的长足发展 公共服务行业的市场准入障碍得以减 弱 市场机制的发展 企业和非政府组织力量的上升 公共服务行业引入竞争机 制 打破政府垄断成为可能 这说明 在政府之外存还在其他成功的公共产品的 供给形式 正如文森特 奥斯特罗姆 v i n c e n t o s 乜 o m 所指出 每一公民都不 由 个 政府服务 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务 大多 6 数公兆服务产业都有重要的私人成分 1 枣实上 政府已不再是公共服务的唯 一提供者 随着市场竞争机制的引入 打破了政府攀断公共服务的局面 各种非 政府组织 私营企业和公共部门都有可能通过竞争而成为公共服务的提供者 凶 而在公共服务主体上呈现出由以往的政府垄断模式下的一一元书体 政府 向市场 化模式f 的多元主体 公共部门 企业 第三部门 甚至是个人 发展的特点 见表1 1 由此 出现了公共服务供给者多元并存的局面 在政府机构之间 无 沦是横向还是纵向 政府与第三部门之问 第三部门之f 1 i j 私营部门之问 公 共部门与私营部门之唰 公共部门与公民之间 就构成了一个互动化 嘲络汜的 行动结构 主体多元性由此可见一斑 表i i 公共服务供给垄断羹式与多中心模式对比圈 公共服务供给华断模式圈公共服务供给多中心模式幽 说明 蚓中 代表公共服务 2 形式多样性 服务提供主体的多元性带来了服务提供形式上的多元性 作为对主体多元性的折射性反应 形式上的多元性表现在以往单一的政府供应形 式被民营化 合同出租 公私合作 特许经营 使用者付费制度等多种形式所取 代 针对不同性质的公共物品与不同特点的提供主体 公共服务市场化也町以采 取迥异的形式 民营化大师e s 萨瓦斯把公共服务市场化实践归纳为1 0 种形 式 1 政府服务 2 政府出售 3 政府间协议 4 合同承包 5 特许 经营 6 政府补助 7 凭单制 8 自由市场 9 志愿服务 1 0 自我 服务 奥斯本和盖布勒在 改革政府 当中总结了美国的3 6 种服务提供形式 制订法律的条文和制裁 管理或撤销管理 监督和调查 发许可证 税收政策 拨款 补助 贷款 借贷担保 订立合同 经营特许权 公私合伙 公公合伙 准公营或私营公司 公营企业 采购 保险 奖赏 奖励和赠予 改变公共投资 政策 技术援助 信息 介绍推荐 志愿人员有价证券 影响费 促成非政府的 f 羹1 迈克尔 左套7 已斯 多中心体制 i 地方公共缂济 二联书店 2 0 0 0 年 1 1 4 豇 芰ie s 萨乩斯 民十 化 公私部门的伙伴关系 埘 占忍等洋 中国人民大学m 版扎 2 0 0 2 钎 6 9 努力 同非政府机构的领导人丌会协商 施加压力 种子奖金 股份投资 志愿 者协会 合作生产或自助 交换 需求管理 房地产的出售 交换或使用 规范 市场 为谋求公共服务的有效提供 公共服务提供不再拘泥于摹一的形式 不 但各服务提供丰体采取各自适合和擅长的形式提供多种服务 而且服务主体之问 也可采取联台或合作的形式对服务加以提供 比如 可采取多样化安排 m u l t i p l e a r r a n g e m e n t s 即在同一地域运用多种方式提供同一服务 混合式安排 h y b r i d a r r a n g e m e n t s 即混合多种方式 综合其各自的优点来提供同一服务 局部安排 p a r t i a la r r a n g e m e n t s 即把作为一个整体的特定服务分为各个部分 再根掘各 个部分的4 i 同特性安排不同的提供方式 3 服务竞争性 传统的政府垄断模式的表现是政府包揽了几乎所有的公共 服务提供权 其典型特点是垄断取代竞争 服务效率的质量问题的存在主要归结 于缺乏竞争性 而在市场化条件下 竞争机制是首要的和基本的作用机制 公共 服务市场化的能不能顺利推行及在多大程度上推行 从根本上取决于市场竞争机 制的完善程度 因为 任何民营化努力的首要目标也是 或者说应该是 将竞争 和市场力量引入到公共服务 国企运营和公共资产利用过程中 市场经济条件 下 作为主要调节机制的竞争机制无所不在 处于这种机制条件下的各提供主体 为争夺公共服务的提供权都必须参与市场竞争 在竞争中立足 在竞争中谋求发 展 面对国内外只趋激烈的竞争 各提供主体为能在激烈的竞争浪潮中立足 必 须不断寻求变革 力求更具灵活性 创造性 革新性与竞争性 在组织结构以及 管理技术 手段和方法等方面不断创新 以提高生产效率和服务质量 随着市场 竞争取代了垄断性服务 加之公共服务市场化给了社会公众以自山选择服务机构 的权力 这对公共机构形成一种外在的竞争压力 这就必然迫使公共服务机构竭 力改善服务质量 提高效率 以吸引更多的 顾客 因此 在市场竞争的大潮 当中 各服务提供主体面临的是更大的不确定性和更激烈的市场竞争往 竞标 市场评估 顾客满意度都说明了服务上的竞争性 4 责任监督性 以往政府既充当服务的决策者又充当服务的提供者 这种 双重身份关系 决定了政府往往难以做到对自身提供服务实施有效监督 因而服 务的效果和质量难以保证 而实行公共服务市场化 实现了政府的这种双重角色 的分开 政府通过制定行业服务标准或依据合同规定对由私营部门和非政府组织 提供的服务效果和质量进行监管和评估 实现了从传统的内部监督向外部监督的 转变 这种充分以结果为导向的监督机制 能对服务提供主体起到了较好的监督 i 父 嘁维 舆斯牟 特德 盖布l i 为 改革政府 一一企业梢仲 f u 何改革着公共部门 l 海市政协编详组 东方编译所编译 f 海详史m 版 q 1 9 9 6 年 3 1 5 3 2 5 妊 i 爻1 e s 萨 翔i 民f f 化 j 公私部门的伙伴关系 j 爿忐忍等i 牛 中嗣人民人学m 版 2 0 0 2 年 1 2 4 蛆 和约束作用 因而责任性与监督性将大大增强 公共服务市场化一方面扩大了政 府的监督作用 另一方面也扩大了公民的监督作用 公共服务市场化后 竞争机 制的引入所带来的是多元的服务供给 允分的 顾客导向 为公民带来了更多的 自由选择权 这无疑加强了公民对服务的监督权 各服务提供主体为争夺市场必 须对公民的需求做出反应 接受公民的监督 如英国 公民宪章运动 和 竞争 求质量运动 建立起完善监督机制 尤其是引入外部市场和公众评价手体 从而 把内部评价扩大到外部评价上 起到的结果是透明度的加强 责任的增进 丌支 的节约和效率的提高 二 公共服务市场化的理论和实践基础 作为1 种公共服务的制度安排 公共服务市场化改革背后根基来源于多种理 论 这些理论为市场化改革提供了理论上的指导和有力的支持 市场化的改革实 践一方面源源不断从这些理论当中吸取营养 另一方面又进一步印证了这些理论 的正确性并在实践基础上是对理论的完善与发展 同时 公共服务的这种制度安 排又具有现实的实践基础 现实的公共服务改革决定了只有实行公共服务市场化 才是有效改善公共服务提高服务质量的根本出路 因此 公其服务市场化是理论 与实践的统一 主要表现在 一 理论基础 多种理论的有机融合与支持 1 经济学相关理论 1 公共选择理论 该理论的特点是把经济学的研究方法应用到政府领域 从经济学角度分析政 府管理活动 因此也被称为 官僚经济学 其宗旨是要把市场制度中的人类行 为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道 即经济人模式 修证传统经济 学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷 公共选择理论从理性人角度出发 分析了政府及官员的自利行为 认为政府的问题重重 该理论认为 官僚与任 何人一样 受到其自身利益的刺激 而不是受到公共利益的激励 因此官僚个 人总是谋求私利的最大化丽不顾公共利益 官僚制组织也总是通过其等级制的 组织结构以加强自身权力 声望 名誉和收入而不是推动组织目标的实现 其 结果是产生搭便车 大政府 寻租等后果 从这点看官僚制的运作状况并不好 对此 解决问题的最好的办法是引入市场竞争机制 认为市场效用总是优于政 府作用 公共选择理论主张限制政府干预 通过政府与市场 政府与社会的关系重新 界定柬解决政府面临的问题 在公共服务上 该理论认为 公共服务既可以由 9 政府提供 也可以由社会提供 政府不必包揽所有公共服务 而应打破公私之 间界限 破除政府垄断 在公私之问形成竞争 应当给予公众对公1 1 1 1 i 务进行 自由选择的机会 如公共选择理论学派认为 没有任何逻辑理由证明公共服务 必须由官僚机构柬提供 私人企 i k 非营利组织 半独立的公共企业也可以提 供公共服务 为此 要在公共部门中引入市场 准市场的竞争机制 打破垄断 让公共生产部门与私人生产部门竞争 在提供公共服务时 应该实现公共组织 的理性选择和5 f 入市场竞争机制 因为既然政府内部问题重重 那么最好的途 径便是打破政府对提供公共服务的垄断地位 实行公共服务的市 场化与社会化 因此 公共选择学派极力主张充分发挥市场机制的作用 减少政府干预的力度 总的看来 他们的设想是 如果能减少政府在提供服务一l 的作用 而代之以通 过充分发挥市场竞争机制作用的话 那么 整个经济将会从中受益 显然 公 共选择理论为公共服务市场化提供了理论上的支持 2 委托一代理理论 委托人 代理人理论是新制度经济学中的一个重要理论基础模型 形成与 2 0 世纪7 0 年代 出私营部门发展而来 它是说明私营部门中股东 委托人 和 管理者 代理人 的责任关系的一种理论 委托人通过授权代理人管理公司业务 而代理人依据委托人的授权范围进行管理 在委托一代理关系中一般以合同制形 式对双方权利 义务进行规定以保证委托一代理关系的维持 委托一代理往往是 根据合同条款 出代理人代表委托人完成各种任务 而委托人同意以一种双方均 接受的方式付给代理人报酬 代理理论的基本假设之一是人是理性的 都追求自 身利益最大化 因此 代理人和委托人的利益易于发生冲突 特别是出于普遍存 在的信息不完备 不对称情况 以及委托人难以对代理人的行为进行监督等原因 使得委托人和代理人之间的关系管理十分复杂 所以代理理论的重要内容之一就 是关注如何选择代理人 确定最优的签订合同的形式 找到谈判 说明和监督合 同的最满意的方式 以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己谋利 冈此 代 理理论最关注的是代理人的选择以及对代理人的激励问题 委托一代理理论运用到公共部门的影响是它指出了政府官僚机构的弊端 一是认为政府官员与官僚组织在行为过程中表现了效用最大化的行为倾向 这 种假设打破了官员中立性 客观性和无私性理想官僚的理论前提 而效用的最 大化往往表现为追求预算的最大化以及与此相关的机构规模扩大与物品产出扩 大 二 是指出在立法机构与政府组织的委托一代理关系之间存在明显的信息不 对称 且政府体系具有明显的自主性 这为政府的权力扩张创造前提 i 是认 为委托代理问题的关键是如何设讨 适当的激励机制 诱导代理人实现委托人的 目标 使其行为符合委托人的利益 达到 激励兼容 o 委托一代理理论为公共服务市场化改革提供了新的取向 一是在公其管理 尤其是公共服务领域 打破政府垄断 引入市场竞争机制 主张公共部门以委 托一代理方式尽可能多对外签订合同 以充分发挥市场和社会力量在提供由公 其部门转包出来的公共服务的作用 通过将公共部门委托代理问题转移到私营 部门中 以减少公共部门的委托代理问题 是加强监督 获取代理人所掌握 的信息 降低代理人讨价还价的能力 从而抑制代理人的机会主义动机 同时 加强有利益冲突的个人或部门的竞争 减少委托人的代理成本 这实际上是强 调了在公共服务外包给第三方当中的政府监督的藿要作用 三是制订激励契约 既然固守的报酬制度不能对个体产 生有效的激励效果 反而加强了官僚的偷懒 动机 那么采取绩效工资制可以有效激励个人 实现个体利益与共同利茄的兼 容 这实际上是强调了公共服务评价的绩效衡量标准 3 交易成本理论 交易成本指事i j i 签订契约 事后监督和实施它的各类费用之和 交易成本主 要内容为 首先 认为交易成本普遍存在于人们各种交易行为之中 当产权关 系界定模糊不清 环境不确定性 信息不对称及由此产生的契约不确定 人类 有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥 政府存在大量寻租行为等情况时 各种交易费用会变得十分高昂 其次 合理的制度安排和制度创新能够有效控 制和减少交易成本的支出 提高经济活动的内在效率 制度创新所要解决的是 两个问题 一是信息问题 通过制度和规则 减低信息不对称和契约的不确定 及由此发生的逆向选择行为 二是制度激励问题 通过产权的保护与约束 行 为奖惩等正负激励规则安排 减低机会主义行为的发生率 此外 交易成本认 为 意识形念和人们的诚信念度是降低人类生活交易成本的重要因素 交易成本理论对公共服务改革的影响主要表现在 一是交易成本成为衡量 政府服务效率的重要指标 传统模式下 政府不讲成本收益分析 造成了资源 的浪费 而且效率不高 交易成本理论认为 政府也应像企业一样讲究成本收 益分析 要以交易成本为指标寻求有效的组织结构设计 同时 政府组织在制 订与执行公共政策时 要能够更加理性选择有效的制度 如公共服务市场化 以降低管理的交易费用 二是交易成本理论明确了政府在公共服务市场化当中 建立产权制度 保护产权权利以及相关的法律秩序方面所承担的角色和发挥的 重要作用 突出了政府组织在建立产权制度和提供相关法律秩序方而的重要责 任 与委托代理理论所关注代理人的选择和激励所不同的是 交易成本理论主 要关注丌展各种交易的最优管理结构 特别是物品的生产与交换的最佳组织方 式 办即对在不同的政府管理结构下 计划 调整以及监控任务完成情况的比 较成本进行考察 交易双方能否谋取私利则取决于一系列的结构条件和环境囚 素 包括不确定性程度 信息失衡状况 是否存在有限理性制约 交易双方是 否拥有别人所没有的或很难捐j 有的特异性资产 在某一领域是否存在少数议价 的情况 即潜在的买方或卖方很少 因而在讨价还价时山于缺乏竞争而占有优 势 交易成本理论指出 当提供服务的不确定性低 所需的物品或服务的数量 或质量易于衡量 潜在的供应商数量多时 服务出市场提供最好 而如条件相 反 特别足当保持所供物品或服务的质量特别重要时 件 政府提供则会更侍 当代西方各国的公共行政改革在利用市场机制 承包公共服务 界定政府职能 等方面 显然从上述理论观点中吸取了营养 2 公共管理理论 1 新公共管理理论 新公共管理以经济学和私营部门管理理论为其理论基础 而经济学和私营部 门管理理论基础的前提是市场机制 因此 推崇市场机制 主张利用市场的竞争 机制和效率机制以改善公共部门管理成为新公共管理的基本取向 新公共管理认 为 市场能纠币政府的种种弊端 而且市场带来更多的 自由 为公众提供更 多的 选择 因为 政府本身存在限制经济增长和经济自由的问题 压缩政府 规模可以提高社会经济效率 迸一步提高社会总体福利 不是由政府通过官僚制 强制人们从事各种事务 而是由市场利用 自幽 或 选择 等概念取代政府的 农奴制 然而 新公共管理在推崇市场机制和限定政府干预的同时 并未完 全否定公共机制的作用 新公共管理认为政府治理是我们 共同解决自己问题和 满足我们社会需要的实施过程 并且明确指出 无论是传统的自山丰义还是传 统的保守主义都不是解决我们各级政府今天原则性问题的有效之道 我们不需要 大政府或小政府 我们需要的是一个更好的政府 说得精确一些 我们需要更好 的政府治理 因此