我国网络型公共基础设施产业比较研究对电信业借鉴（下）.doc

我国网络型公共基础设施产业比较研究：对电信业借鉴（下）信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 朱金周三、网络型公共基础设施产业绩效比较1我国网络型基础设施产业产权比较我国网络型基础设施产业都已进行了一定程度的改革，并取得了一定的成效。但是，由于体制机制、市场、企业经营、市场竞争等各种原因，不同产业的改革效果也有很大差别。虽然说私有产权是一种很有效率的产权，私有产权有利于企业竞争力的提高。但是，在基础设施产业，支持和反对私有产权和国有产权哪个更有效率的研究难分伯仲。国外学者对国有企业与民营企业的效率比较问题已做了大量的实证研究。但对于国有企业和民营企业的相对效率，不仅在不同的研究领域有相异的结论，在同一领域，不同的研究者也有不同的结论。例如，在电力领域，基本结论的差异就很大，既有研究结论认为国有企业的效率高于民营企业的，也有民营企业的效率高于国有企业的，还有人认为国有企业与民营企业具有相同的效率的；而在自来水、铁路和航空运输3个领域中，其基本结论都倾向于民营企业的效率高于国有企业。本报告中，我们对我国国有及国有控股企业与非国有企业进行比较。在非国有企业中，三资企业分别占36.9%、75.3%和13.4%。由于数据来源问题，我们以三资企业作为非国有企业的代表。从主要经济效益指标看，电力与水的生产和供应业国有企业低于非国有企业（三资企业），而燃气生产和供应业中，国有及国有控股企业的总资产贡献率反而要高一些。表2 国有及国有控股企业与三资企业主要经济效益比较项目总资产贡献率（%）全员劳动生产率（元）资产负债率（%）流动资产周转次数（次/年）工业成本费用利润率（%）国有企业三资企业国有企业三资企业国有企业三资企业国有企业三资企业国有企业三资企业电力1 7.5314.22571174.8125183864.9449.892.371.924.4521.92燃气2 3.151.40263258.5113340245.0965.281.572.691.350.21自来水3 1.627.1586639.0643112944.3743.530.771.33-1.5321.16注：1.电力包含电力、热力的生产和供应业；2.燃气包含燃气的生产和供应业；3.自来水包含自来水的生产和供应业。资料来源：根据中华人民共和国国家统计局编中国统计年鉴（2005年）整理。对国有和国有控股企业与非国有企业（三资企业）的主要指标和经营绩效进行对比后我们发现，国有企业和非国有企业目标函数并不完全一致。非国有企业毫无疑问必然应当以利润最大化为目标函数。而国有企业目标函数可能是多元的。因为许多国有企业除了承担经济职能之外，还承担相当的社会职能。在此情况下，国有企业不能完全以利润最大化为经营目标，经营战略与非国有企业就会存在较大差别。因此，在进行国有企业和民营企业效率比较时，就要剔除其他因素的影响，这样才能真实地反映国有企业和非国有企业的真实效率。而从对社会的总贡献来看，国有企业显然更大，而非国有企业在促进就业和激励国有企业方面也发挥了重要作用，允许两种所有制企业共存是好的制度选择。与此同时，无论是从税收、利润还是就业来看，国有及国有控股企业对社会的贡献远远超过非国有企业（个别行业个别指标除外）。2网络型公共基础设施不同产业的比较虽然与电信业一样，电力、煤气、自来水以及铁路运输等产业都属于网络型基础设施产业，但是，不同产业的国有或国有控股企业绩效有较大差异，总体上看，电信业属于较好的产业。在国务院国有资产管理委员会建立的企业绩效评级体系中，共包括四大项财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况和发展能力状况以及20个指标。在财务效益状况中，电信业显然是表现最好的，甚至远远超过其他产业，例如电信业净资产收益率分别是电力供应业、燃气生产和供应业以及铁路运输业的2.57倍、5.14和36倍，除盈余现金保障倍数最低外，其他指标都是如此。从资产运营状况看，大部分指标，电信企业低于电力供应业，但我们也注意到电信业的不良资产比率却是最低的；从偿债能力状况看，电信企业运营活动中的现金净流应该是最稳健的，而且偿债能力最好，这与其财务效益状况最好是一致的；从发展能力状况看，电信业平均增长率最高，但是2004年的销售增长率却呈现相对下降趋势，已经低于其他4个产业。我国电信业正逐渐沦落为纯粹的公共基础设施产业，这显然与国家信息化对信息基础设施的要求不相一致。但值得注意的是，电信业技术创新能力最强，其技术投入比率达到0.9%，高于其他网络型基础设施行业，这与其作为高技术产业的技术特征是一致的如表3所示。从长期看，电信业基础设施产业的特性将会更加明显。表3 2004年我国国有或国有控股网络型基础设施产业大型企业绩效（平均值）比较项 目电信业电力供应业燃气生产和供应业（全行业）水生产与供应业（全行业）铁路运输业一、财务效益状况 净资产收益率（%）7.22.81.4-0.40.2 总资产报酬率（%）6.32.91.60.70.9 资本保值增值率（%）105.7102.7101.599.6100.5 主营业务利润率（%）40.811.76.413.215.0 盈余现金保障倍数1.31.71.43.04.1 成本费用利润率（%）10.84.81.40.21.9二、资产运营状况 总资产周转率（次）0.30.50.40.30.3 流动资产周转率（次）1.52.01.30.91.9 存货周转率（次）17.225.518.612.412.0 应收账款周转率（次）9.611.98.25.811.6 不良资产比率（%）1.23.49.05.05.9三、偿债能力状况 资产负债率（%）51.568.147.746.738.9 已获利息倍数7.32.02.31.11.9 速动比率（%）46.096.692.288.870.9表3 2004年我国国有或国有控股网络型基础设施产业大型企业绩效（平均值）比较（续） 现金流动负债比率（%）17.27.29.210.113.3四、发展能力状况 销售（营业）增长率（%）9.819.922.913.510.1 资本积累率（%）8.42.56.24.47.0 三年资本平均增长率（%）7.20.88.96.910.4 三年销售平均增长率（%）11.911.713.28.211.2 技术投入比率（%）0.90.20.40.8资料来源：国务院国有资产监督管理委员会统计评价局制定：二OO五年企业绩效评价标准值，经济科学出版社，2005年4月。四、我国网络型公共基础设施产业改革对电信业的借鉴十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议指出，中国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。我国网络型基础设施产业仍然处在变革中，相关产业改革和发展的经验教训可以为电信业进一步改革提供有益的借鉴，我们认为，主要表现在以下几个方面：1进一步推动电信业的制度创新制度仍然是促进网络型基础设施产业发展的推动力。与电力等网络型基础设施产业相比，电信业在制度创新方面仍然需要进一步改进。制度创新包括3个层次：法律制度创新；监管制度创新以及微观机制创新。（1）法律制度创新电信立法可以引导、促进、规范和保障电信业改革与发展。不可否认，我国众多的部门规章与已经生效的国家法律和行政法规一道，构成了我国现行的基本电信法律制度，基本内容涵盖了电信运营、电信建设以及电信网络和信息安全等电信活动领域。但是随着我国电信业改革和发展不断深入，现行电信法律体系的局限性也越来越明显，电信立法与依法治国的要求存在距离。尤其需要指出的是，我国电信法律体系缺失最关键的一环就是电信法。因此，需要尽快出台以电信法为核心，围绕电信市场准入、互联互通、普遍服务、服务质量、资源管理和信息安全等内容出台可操作的相关法律法规及其配套措施。电信法律关系和电信管制涉及的范围很广，而电信技术和电信市场变化日新月异，电信网、有线电视网和互联网等三网不断融合，VoIP、IPTV等新业务不断出现，传统业务不断退出，例如互联网的发展就促进了电信市场的变革。而电信法最要害之处是做最基本的制度设计，不应该也不可能囊括电信业现在和未来所需要的所有的法律规范。因此，以电信法基本规则为基础，需要通过法律效力较低的行政法规和部门规章来制定具体的游戏规则。需要在电信法的基础上将法规建设与电信改革紧密结合，不但要尽快出台促进电信市场竞争、规范电信市场行为和规范电信管制的根本性法规，并在此基础上系统梳理现行电信法规制度，形成与我国电信改革进程和电信管制实践要求相配合的电信法规体系。（2）监管制度创新提升电信监管能力是一个系统工程。其中监管体制是否合理、监管机制是否健全完善，直接制约监管能力，影响监管效率。虽然不能引入完全相同于诸如美国FCC、英国OFCOM等独立的监管机构，但可以借鉴之。还要吸取电力等国内网络型基础设施产业设立独立的监管机构的经验和教训，设立相对独立的电信业监管机构。未来监管机构既要理顺对外关系，即与其他部委之间的关系，也需要理顺内部关系，即监管机构各司局间的职能划分。避免出现煤气产业的多头监管、自来水产业的“五龙治水”以及电力监管机构的教训。从中央和地方的关系看，需要充分发挥中央和地方两个积极性。一方面要加强中央垂直管理；另一方面要充分发挥地方的积极性，在必要时适当延伸派驻机构的分支。充分发挥监管机构的作用，则既需要人员保障，也需要经费保障。在电信技术变革急剧加强、电信业国际化越来越深入、电信市场竞争越来越激烈等环境变化的情况下，需要进一步改革和完善电信监管体制；在电信法律法规的基础上，遵循电信业发展客观规律，处理好不同政府部门之间的关系，科学规范监管行为、降低监管成本、提高监管效率。还要处理好产业政策与监管政策的关系。产业政策的制定部门既包括国务院，也包括国务院不同组成部门，比如国家发改委、商务部、财政部等，也包括信息产业部。而监管政策则主要由信息产业部制定。在继续加强产业政策作用的同时，尽可能保障监管政策的有效实施。为此，要加强产业政策与监管政策的协调。电信监管兼顾效率和公平，在促进行业健康发展的同时，需要着力于塑造公平的市场竞争环境，切实保护消费者利益。（3）微观机制创新无论是法律的实施，还是政策的落实，都需要健全顺畅的传导机制，例如价格形成机制。其中，信息至关重要。推进资费市场化改革，在必须进行价格管制的情况下，遵循成本定价，依法收集企业成本信息，并且实现价格上限管制和下限管制相结合。资费市场化也一直是我国电信资费改革的方向。我国电信资费经济调节重心逐渐向调节企业与企业的关系转移，逐步建立电信资费市场形成机制。即在政府部门保留必要的宏观调控的前提下，根据业务性质和市场竞争水平的不同，对业务资费进行分类，给予企业更大的定价自主权。最新的资费市场化改革发生在2005年8月。信息产业部、国家发改委于2005年8月19日联合下发了关于调整部分电信业务资费管理方式的通知，该通知规定，对国内长途电话通话费、国际长途电话及台港澳地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理。但是，鉴于电信业长远稳定发展，选择性的下限管理也应在考虑范围内。因为上限管理主要在于促进和激励，而下限管理则更多地体现了对市场的干预，也就是说电信业在出现竞争者之间为排挤对手恶意降价、出现严重价格战时，更适合使用下限管理手段。2在保持国有资本关键控制力的前提下，推动产权多元化改革在电信公司纷纷于国内外证券市场上市的情况下，我国电信业产权多元化改革取得了很大成功。但是，我国电信业国有产权仍然过于集中。国资委仍然控制中国电信等上市公司的绝大部分股权，例如，通过集团公司间接控股中国移动75.7%、中国联通62.9%、中国电信72.09%、中国网通70.49%的股份；而中国铁通和中国卫通是国资委管理的国有独资企业。因此，虽然在网络型基础设施中，与非国有企业的目标一元化相比，目标相对多元化的国有企业经营业绩普遍不如非国有企业，但更有意义的是通过股权多元化完善公司治理结构，形成相互制衡的制约机制。从存量改革的角度讲，要分权管理就是在引入更多的市场主体。不用考虑这些市场主体的所有权属性，只要每个“股东”都不占有优势股份，对大型企业来讲，产权结构就是合理的。在国有大型电信企业改革进程中，不能一提到产权改革就是引入非国有资本，而还要考虑引入属于不同管理主体的国有资本，即不属于国资委管理的国有资本。在新一轮产权制度改革中，不能因噎废食，应该给予国有资本和民营资本同等的权利，即允许民营资本（包括民有上市公司）进入电信业，也允许产权明晰的国有资本（包括国有上市公司）进入电信业。最根本的原则是在产权清晰的前提下进行分权。考虑到电信业利润仍然较高，引入更多的国有投资主体，也有利于国有资产保值增值。在这一点上，国有企业保值增值和有效竞争是不矛盾的，这不是一个层面的问题。增量改革亦是如此。扩大上市公司股份份额，促进上市公司全流通，鼓励多种形式资本购买上市公司的股票，包括其他国有资本、基金、战略投资者、外资（必须遵守中国相关法律对外资开放的要求）、民营资本等。3在部分区域市场实施“专营权”经营特许经营显然推动了煤气、自来水等网络型基础设施产业的发展。而我国电力等网络型基础设施产业通过BOT作为融资方式也取得了成功。特许经营、BOT作为政府行为，在电信业具有一定的实用性，尤其是在部分不发达的区域电信市场。一方面，在一些非常落后的地区实施“专营权”经营，通过规模经济效应解决农村通信问题，实现建设社会主义新农村战略目标。在一些非常落后的农村地区，普遍服务基金建立以后，农村市场的盈利空间还是难以激发运营企业的积极性。为了保证普遍服务的持续性和较好的服务质量，必须维持企业有利可图，需要在一定地域范围内，授予某一企业一定时间的专营权。另一方面，在条件相对较好的农村，放开市场。在建立了普遍服务基金的基础上，采取招标的方式，允许任何有意愿的企业包括民营企业甚至外资企业参加竞标。为了节约管制成本，对于新建网络要尽可能采取招投标的方法，对于新建的网络设施给予一次性的补偿，以后的运营、维护不再给予新的资助。实行招标制度的前提是放开接入市场的准入，允许任何潜在的具备提供普遍服务的组织参与普遍服务项目的提供。4不断促进企业创新虽然在与国内其他网络型基础设施产业比较时，电信企业创新能力相对较强，但是，与诸如法国电信等跨国电信巨头相比，我国电信企业创新能力仍然较弱。而“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”。创新也是我国电信企业成为“世界一流”的不竭动力。强调原始创新是国家创新发展战略转变的要求，也是借鉴历史经验教训的结果。较长一段时间以来，无论是技术创新，还是业务创新，我国电信业都一直采用引进、消化、吸收和自主创新相结合，以二次创新为主的创新模式。这种创新模式符合中国当时的实际情况，保证了较短时间内的跨越式发展，促进了我国从电信小国向电信大国转变。但我国为此