第一章公共行政概论.doc

第一章 公共行政概论公共行政的含义、功能及原则（一）公共行政的含义公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。（二）公共行政的功能1、提供公共产品公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。2、实现社会公平社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。3、实施管制政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。4、宏观调控政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。（4）国际收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保护和改善生态环境。（8）合理配置资源。（9）控制外部性。（三）公共行政的原则现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是：1、法制原则依法行政是依法治国的一个核心内容。2、服务原则服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。3、效率原则这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。4、责任原则责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。公共行政的理论和实践从经济学的角度来看，外部性的概念是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响,这种有利影响带来的利益(或者说收益)或不利影响带来的损失(或者说成本)，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的,是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。 经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性 (positive externality) 和负外部性 (negative externality)。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。生产中的负外部性工厂在生产中所排放的污染物就是一种负外部性。它所造成的社会成本包括政府治理污染的花费，自然资源的减少，以及污染物对人类健康造成的危害。 生产中的正外部性教育是一种正外部性。完善的教育系统培育出的人才，会对社会建设作出贡献，这是对所有人都有益的。建设一栋造型美观的建筑，让这个地区的所有人都可以欣赏到这一道风景线，也是一种正外部性。 消费中的负外部性某人养了一只狗，这只狗喜欢每天夜里不停地叫。这个人由于习惯于夜生活，所以并不会对此感到困扰。可是他的邻居习惯于早睡，每天就会被狗的叫声弄得失眠，于是不得不花钱买安眠药。在这里养狗对于这个邻居就是一种负外部性。 消费中的正外部性以最近的例子来说，某人去注射了甲流疫苗，这场消费不仅对于他自己有好处，对他周围的人也有一定的好处，即接触到病毒的传染源减少。这也是一种正外部性。第二章 行政组织 行政组织及其类型行政组织的含义行政组织是一种社会组织，它一般是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排而构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。行政组织的含义表现为两个方面：一是行政组织的结构和体制；二是行政组织的运行机制。行政组织通常由四大要素组成：物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织的两个最基本的元素。行政组织的目标组织目标是组织活动的方向，是组织奋力争取所希望达到的最后结果。组织目标关系到组织管理活动的效果。组织目标的作用主要有：（1）为组织的运作指明方向；（2）为组织成员的考核提供主要依据；（3）对组织成员有激励和鞭策作用；（4）为组织成员自我引导确立标准；（5）激发成员的合作意识；（6）为组织选择和运用人、财、物等资源提供依据。目标的确立要遵循以下几项基本原则。第一，目标要明确。第二，目标要统一。第三，目标要以社会责任为基础。第四，目标的范围要适中。第五，目标的设计要有层次性。第六，组织性质不同，目标设计也不一样。第七，目标设计要吸收全体人员参与。目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方法。20世纪80年代以来，一种新的目标管理方式方针管理在日本企业中得到广泛推广和运用，并开始逐步运用到政府管理之中。行政组织的设计原则综合国内外的研究，我们将组织设计原则归纳为以下几点：（1）命令统一原则。（2）精简精干原则。（3）效率原则。（4）分工协作原则。（5）权责一致原则。（6）幅度适中原则。（7）权变原则。（8）法制原则。行政组织的类型以工作性质和作用为标准，可分以下几种类型：.中枢机关。 2.职能机关。 3.辅助机关。 4.幕僚机关。 5.派出机关。静态和动态的行政组织行政组织的结构1行政组织结构的含义和内容行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型。行政组织的结构包括纵向结构和横向结构两个方面。行政组织的纵向结构又称组织的层级化，是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系，这就必须要处理好行政层次和行政幅度的关系。行政层次是行政组织中的层级数目。行政幅度又称行政控制幅度，是指一个层次的行政结构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。科学的行政幅度的宽窄与以下四个因素有关：（1）行政层次。（2）组织内权责划分程度。（3）组织成员的素质。（4）组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度等也影响行政幅度的宽窄。行政组织的横向机构又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机关之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式2组织结构形式的改革组织结构形式的改革呈现以下新的特征：扁平化 就是指通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种扁平化的组织结构。团队化 所谓组织结构的团队化，就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化组织形式有自身的特征：（1）目标明确；（2）界限不明；（3）角色分工；（4）规模适中。行政组织的体制行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。主要有以下几种形式。首长制与委员会制首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。首长制和委员会制都有优点和缺点。在行政过程中，是采用首长制还是委员会制，应视具体情况而定。2集权制和分权制集权制是指组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或禀承上级指示办理的组织体制。分权制是制组织中的下级在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。3. 完整制与分离制这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。完整制，又称集约制或一元统属，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。分离制，又称独立制或多元统筹制，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。层级制与职能制这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。层级制，又称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。职能制，又称分职制或分部制，是指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。在行政实践中，层级制和职能制往往结合并用，形成以层级制为基础的直线职能制。直线职能制吸取了以上两种体制的优点，并克服其缺点。矩阵组织体制与立体多维组织体制矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。立体多维组织是在矩阵组织的基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。指一个组织机构中包含多个方面的管理机构，使组织能够取得更好的协调，更易发挥效率。行政组织的气候组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。行政组织的冲突行政组织的冲突的含义和必然性组织冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。它一般包括四个要素：（1）敌对者；（2）斗争；（3）目标或利益；（4）交互行为。组织冲突的必然性可以从以下三个方面来理解。首先是个人差异的影响。其次是专业分工的影响。第三是由于非正式组织的影响。行政组织冲突的类型现代组织学认为，组织冲突可分为组织中个人冲突、个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突三种类型。解决行政组织冲突的方法学者劳伦斯的观点颇具代表性，他认为，解决冲突有三种方式：第一，面对问题或解决问题；第二，润滑双方分歧；第三，强迫执行；三种方式中以第一种方式效果最佳。非正式组织非正式组织的含义与成因在当代西方行政理论中，对非正式组织的研究起源于霍桑实验。非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。非正式组织的形成与下列因素有关：（1）个人经历因素。（2）个人兴趣因素。（3）个人价值观念因素。（4）社交因素。（5）共同厉害关系。非正式组织的特征和类型特征的主要表现如下：.顺乎自然。2.内聚性。3.社会距离感消失。4.不稳定性。5.领袖人物作用较大。类型可按不同的标准进行分类：按成员构成分类，可分为垂直型、水平型、混合型三类。按非正式组织的性质分类，可分为积极型、中间型、消极型三类。按非正式组织的稳定性分类，可分为较稳定型、短暂型、游离型三类。非正式组织的功能主要有两种功能，即正功能和负功能。非正式组织的正功能