欧盟2007年电信管制框架改革综述.doc

欧盟2007年电信管制框架改革综述信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 康彦荣2007年11月13日，欧盟委员会通过了对2002年欧盟电信管制框架进行改革建议，将建议草案提交欧盟议会和欧洲理事会进行审批。欧盟委员会希望通过这次改革，达到以下目的：（1）使欧盟公民，无论何时在欧盟的任何地方，无论是使用是移动电话、高速宽带互联网接入，还是有线电视，都能够以更低的价格享受更优质的通信服务；（2）为中小企业创造更多的市场机会；（3） 更好的利用全球化的优势；（4）为知识共享和技术创新创造更多新的机会；（5）充分利用电子通信业务为社会、环境等提供全方位的服务。一、欧盟电信管制框架沿革直到20世纪90年代，欧盟的电信市场仍然被国有运营商垄断。为了打破垄断，在各成员国电信市场引入竞争，欧盟于20世纪90年代建立了电信管制框架，从1998年开始，欧盟各国的电信市场开始了自由化的进程，1998年1月1日，欧盟15国除少数成员在市场准入方面保留一些限制外，宣布完全开放电信市场。经过十几年的改革进程，欧盟的电信市场已经高度竞争化和国际化，完全不同于当初的封闭垄断时期。为了适应这种日益复杂的电信监管的需要，欧盟委员会于2002年确定了新的管制体系，新的管制体系主要由五大指令文件构成，即框架指令、授权指令、接入指令、普遍服务指令、数据保护指令。新的管制体系有两个主要目的：（1）促进电信市场的自由化；（2）促进欧盟电信管制的一体化。2002年管制体系相对于1998年的管制体系做出了一些重大调整。（1）一般性授权原则代替了许可证制度。一般的运营商只需满足一般性义务，就可以进入市场，而只有被定义为具有重大市场支配力的运营商才承担特殊义务；（2）减少不必要的行业特殊管制（sector-specific regulation），只有在竞争法不能解决问题的情况下，才能适用行业特殊管制，这就要求在引入行业特殊管制之前对市场进行分析，只有认定市场中运营商存在SMP的情况下，才可以引入行业特殊管制政策；（3）建立了一系列制度安排，保证欧盟电信管制一体化，比如对SMP进行评估时，由欧盟委员会提出建议确定相关市场，制定市场分析和评估SMP的指导，成员国监管机构进行市场分析和评估SMP时应最大程度上参考欧盟委员会的建议和指导，各成员国监管机构应将市场分析及拟指定SMP运营商的决定通知欧盟委员会，欧盟委员会有权驳回决定等。20062007年，委员会对欧盟2002年管制框架的实施效果进行审查，评估框架是否实现了促进竞争、形成欧盟单一市场、提高欧盟公民福利等主要目标。通过审查，欧盟委员会发现，2002年管制框架在技术和市场发展，特别在一些领域的竞争促进方面有了明显的成绩。电信对人们工作和生活的重要性大大超过了从前，经济和社会生活越来越多的依赖于电信服务和电信基础设施，电信业务和设施的发展已得到大家广泛的承认，这些发展包括VOIP电话的增长、宽带传输电视业务的迅猛发展。过去的20年，电信业务的价格平均下降了30%，竞争的引入全方位的提高了服务的标准，使得以前的垄断运营商越来越多的根据用户的需求提供相应的服务。从经济角度讲，电信行业是欧盟经济最重要的组成部分，每年的营业额达2900亿欧元，占欧盟就业总量的4%，电信行业收入占欧盟总体GDP的2%，电信行业收入增长速度超过欧盟经济总体的增长速度，2006年，ICT领域的价值达到6490亿欧元，电信行业的投资达到470亿欧元，基于无线频率的业务总价值达2500亿欧元。但是在几个主要的电子通信市场，仍然被一个或几个主要运营商所主导；在欧盟内部，仍然没有形成一个统一的电子通信市场，欧盟各成员国的管制方式依然千差万别。基于以上原因，委员会认为，对现有的管制框架继续进行改革是必要的。由此，提出对管制框架的2007年的改革建议，建议围绕3个主要目标，即更有效监管、彻底形成统一市场、为欧盟公民更好的服务。二、改革的主要内容2007年欧盟电信管制框架改革的主要内容体现在以下几个方面：（1）显著放松市场管制，将需要管制的市场从18个降到7个，管制的焦点集中在主要的接入瓶颈；（2）使国内管制机构更加独立和强权地提高监管的效率，强化管制机构的权力，赋予管制机构进行功能性拆分的权力，从而促进竞争；（3）通过优化无线频率管理，促进无线经济发展；（4）成立统一的欧盟管制机构，促进欧盟统一电信市场的形成；（5）加强用户权益保护，充分保障用户选择权和安全隐私权。1将实施SMP管制的市场从18个减少到7个为促进电子通信市场的竞争，提供更有效的监管，在2007年的管制改革建议中，委员会首先希望尽可能的减化管制方式，但要提高管制的质量。取消对已经实现充分竞争市场的管制，将需要管制的市场从18个降到7个，管制的焦点集中在主要的接入瓶颈，并简化市场分析的程序。2002年管制框架规定了受管制的18个市场，到目前为止，对18个相关市场进行的事先管制规则取得了巨大成就，这些成就包括：2000年以来，打电话的成本降低了74%；丹麦、荷兰、芬兰和瑞士这些实施有效管制的欧盟国家在宽带领域成为全球领先的国家，宽带普及率都超过了美国；主导运营商和新市场进入者在电信领域的投资非常可观，2006年达到了470亿欧元，维持了与美国基本相同的投资水平。但是，也有一些市场仍然没有实现有效竞争，主导运营商仍然控制了大多数的市场，欧盟主导运营商在固话市场的平均份额为65.8%，宽带市场的超过55%。这些市场是未来监管主要关注的市场。新的管制框架改革建议取消对10个相关市场的管制，把剩余的8个中其中两个合并，因此需要各国管制机构进行市场分析的市场从18个减少为7个，从而简化了管制环境，降低了管制机构和企业的负担，使得欧盟委员会和各国管制机构能够把精力集中于那些关键的没有实现有效竞争的市场，如宽带市场。欧盟认为，对批发市场的管制能够有效的保护用户的利益，因此，改革建议放松了对大多数零售市场的管制，由普通的竞争法在这些市场适用。表1列出了取消管制的市场和保持管制的市场。表1 取消管制的市场和保持管制的市场市场情况解释仍然需要管制的市场固定电话网络接入通过固定电话线路发送和接收电话呼叫和相关服务（如传真、拨号上网），由商业和居民两个市场合并而来。发端于固定网络的呼叫发端呼叫批发，允许其他替代运营商为零售用户提供固定电话业务及拨号上网服务终结于私人固定电话网络的呼叫由一个运营商向其他运营商提供的允许在运营商网络之间呼叫的批发业务。批发接入宽带和语言业务的本地环路从用户到本地交换的最后1公里的批发业务。一旦允许接入，新进入者可以通过向主导运营商租用的本地环路提供语音和数据业务。批发宽带接入允许新进入者利用自己的网络和主导运营商网络的本地部分提供宽带接入服务。也被称作“比特流”。终结于私人移动网络的语音呼叫由一个运营商向其他运营商提供的，允许用户呼叫不同网络的批发业务。批发租用线路的终结部分运营商使用租用线路来完善自己的网络基础设施，或者提供业务。这些线路包括：终结部分、最后部分和干线部分以及其余部分。取消管制的市场批发租用线路的干线（trunk）部分为居民和商业客户提供的公众电话业务目前仍然主要由传统的固定电话网络提供，但随着一些新技术，尤其是VOIP的出现，极大的改变着市场环境。国内/本地居民固定电话业务国际居民固定电话业务国际商业固定电话业务最小租用线路固定电话网上的转接业务租用线路是指位于两个地点之间用于专用通信的永久链接。通过固定公用电话网络传播长途呼叫。发端于移动网络的接入和呼叫移动网国际漫游业务广播内容允许新进入者利用移动网络运营商的基础设施提供移动电话业务。广播和电视信号主要与内容相关。如果出现与公共广播数字频道相关的问题，就需要使用一些法律手段，如强制传输（must carry）义务。2增强管制机构能力，赋予管制机构进行功能性拆分的权力目前，欧盟各成员国以基础设施为基础的竞争环境仍然没有形成。为了让所有新进入者拥有平等的接入权，新的管制改革建议加强管制机构的能力，赋予管制机构针对SMP运营商实施功能性拆分（functional separation）的权力。目前，在欧盟成员国很多市场仍然由主导运营商控制，尤其是固定电话市场，主导运营商的平均市场份额为65.8%，在大多数国家的宽带市场，主导运营商的市场份额超过55%，有的甚至超过65%，移动市场，运营商的数量仍然相对固定，而且趋势也是向集中发展，以基础设施为基础的竞争环境仍然没有形成。因此，管制依然在促进基础设施竞争方面发挥关键作用，为了让所有新进入者拥有平等的接入权，新的管制改革建议赋予管制机构在需要的情况下，针对SMP运营商实施功能性拆分（functional separation）的权力。所谓功能性拆分，就是要求主导运营商将基础网络和零售网络部分分别管理，以打破网络接入瓶颈，从而保证所有运营商都能够平等接入网络。功能性拆分并不意味着所有权拆分，是在总体所有权不变的情况下对网络进行功能分离。功能性拆分使得新进入者和主导运营商自己的零售部门能够基于相同的条件接入网络，避免对新进入者造成不公平歧视，以促进竞争，使得主导运营商和新进入者都有投资的动力，从而创造进一步放松管制的可能性。英国早在2005年就引入了功能性拆分，自2005年9月引入功能性拆分，成立OPENREACH，BT的股价开始上升，拆分时只有105000条非绑定接入线路。目前非绑定接入的线路已经增加到300万条。意大利、瑞典和波兰的管制机构也在考虑引入功能性拆分制度。3设立欧盟统一的管制机构设立一个新的统一的欧盟电信市场管制机构，以支撑欧盟委员会和各国管制机构的工作，确保电子通信市场管制框架和消费者权益保护规则能够在27个成员国以统一的、独立的，毫无地方保护主义的方式适用。尽管欧盟层面的行为在欧盟的电子通信市场产生了良好的效果，然而欧盟委员会任务，为了给消费者和企业带来更大的利益，需要继续花大力气建设一个有效的内部电信市场。在目前的规则下，各国管制机构在执行欧盟管制框架时有相当程度的自由裁量权，在具体执行过程中，多从国内市场的角度出发。尽管欧洲管制者组织（ERG）努力进行协调，各国管制方式依然不够一致，欧盟内部市场仍然条块分割，导致运营商在不同成员国市场必须用不同的方式提供业务，来满足不同的管制要求。条块分割为业务有效的跨境提供制造了障碍，阻碍或延缓了新竞争者进入市场，使得欧盟的商业和个人用户无法从统一的欧盟地理市场中获益。2007年夏天漫游规范的成功引入表明，欧盟层面的行动可以有效的保障消费者的权益。委员会因此建议建立一个欧盟层面的独立管制机构，集合各国管制机构专业力量，提高目前的协调机制。委员会建议，欧盟电信市场管制机构将建立在目前欧洲管制者组织（ERG）与各国管制机构合作的基础上，在必要的情况下集中行使权力。新的欧盟管制机构将使得欧盟内部市场的跨境协作更加容易。新管制机构也将作为欧盟信息和网络安全管理的中心，帮助委员会推进治理反垃圾信息的行动，取代欧盟网络和信息安全局（European Network and Information Security Agency ENISA)，管制机构内部将设立首席网络安全官（chief network security officer）负责这项重要任务。4优化频谱资源利用，促进无线经济的发展 为适应融合市场的需要，促进无线业务领域的竞争，欧盟管制改革建议增加对无线频率资源的有效监管，使得接入和使用稀缺无线频率更加容易，通过更市场化的方式分配频率，以释放频率资源的经济潜力。随着融合性技术的发展，数字电视、无线宽带接入、手机多媒体等业务需要充足的频率资源，然而由于历史的原因，优质的频率资源往往被传统的电视传输所占用。频率资源由各成员国分别分配、管理，不利于欧盟统一融合性市场的形成。为了优化频率利用，促进融合性业务的发展，欧盟提出了以下建议：（1）更便捷的利用频率；（2）强调技术和业务中立的原则；（3）全欧盟范围内分配、交易频率资源；（4）鼓励不需要许可的频率使用；（5）建立水平领域的协调机制，将频率适用于最合适的领域，在一般授权条件和泛欧业务的共同选择方面进行协调。5提高公民福利，保障用户权益在保护用户权益方面，委员会建议加强安全和因素保护，加快推行号码可携，提高服务质量。同时，强调对残疾人、老人以及有特殊需要的人群的关注，使得他们更容易的接入电子通信网络和业务。技术的发展变化和竞争加剧已经为用户提供了更多的选择，更低价优质的服务。在欧盟2002年管制框架下，用户所享有的权利包括：通过要求运营商将信息和资费公开从而使用户享有充分的知情权；全欧盟范围内统一的免费紧急号码112；保护用户不受垃圾电子信息和恶意软件的侵害，隐私保护以及争议解决机制等。在普遍服务方面，欧盟政策框架要求在全欧盟范围内以可承受得起的价格为全体欧盟公民，包括残疾人和有特殊需要的人群提供基本通信业务。尽管已经取得了上述成就，但用户权益保护方面的不足仍然存在，尤其在一些竞争不充分的市场，用户并不一定能够充分享受到通信服务的便利，许多欧盟公民不能转换运营商，仍有10%的公民无法接入宽带业务。因此，新的管制改革建议中，要求提高信息和价格的透明度；扩大接入的范围，提高服务的质量；规定号码可携带，一个工作日内完成；增强112紧急电话接入的功能；为残疾人和其他有特殊需要的人群提供更便利的接入。另外，普遍服务的定义和范围也在随着市场的变化不断调整，委员会在这方面的建议将于2008年公布。具体来说，管制改革建议中用户权益保护的内容包括以下方面：（1）资费方面更多的知情权目前，欧盟34%的消费者认为，他们难以比较不同运营商之间提供的资费，很多消费者认为他们并没有从优惠资费中获得利益。比如葡萄牙的用户每年花费的通信费比他们预期的多出70亿欧元，如果他们对通信资费的计算方法足够了解，他们可以避免这些花费。在迅速变化的市场环境下，为了保护用户权益，使得公民能够充分享受动态的、无国界通信市场创造的福利，拥有更多的选择，以低廉的价格享受更优质的产品，必须采取新的措施。对欧盟委员会来说，让消费者享有更多的选择自由是有效竞争的一个重要体现。因此，新的规则强制要求运营商必须公布与价格相关的所有信息和条件，以便于用户在购买产品前更容易的做出理智的选择。（2）号码可携一日实现根据欧盟新规则，为使消费者更快更容易的转换运营商，号码转换和激活的整个程序不能超过一个工作日。2006年，只有3140万移动用户能够享受这项服务。目前，固网运营商之间的带号转网评价需要8天，移动运营商之间5天，最有效率的国家有马耳他（1天），德国、奥地利和芬兰（3天）。在爱沙尼亚固定电话号码转网需要30天，斯洛文尼亚移动号码转网需要20天。（3）提高紧急接入号112的服务水平只要一拨112，紧急服务人员立即找到呼救人员的位置，新的规则同时要求112等紧急服务号码可以通过在欧洲的任何地方通过任何方式接入。新的欧盟电信市场管制机构将监控欧盟成员国呼叫者定位的进展情况以及112号码推广情况，让全欧洲公民都知道这个号码。（4）从国外接入免费服务电话目前，跨国之间的免费号码和商业客服号接入还存在障碍，消费者在假期、国外工作期间无法接入公共管理的联系点，如健康和福利系统、公共事业系统、售前/售后服务系统等。欧盟新的管制规则要求要保障这些号码在任何地方都可以接入，如需付费，必须事先明确告知。（5）提高为残疾用户服务的水平新的管制规则要求为残疾人提供112等紧急号码的便利介入方式，在目前的电视频道上增加音频描述或手语。（6）加强隐私和安全保护目前，欧盟层面垃圾电子信息占据所有信息的40%90%，malware病毒在全球范围内造成130亿美元的损失。新的规则强化了对网络和业务安全的监管，加大用户隐私保护力度，并将为对抗垃圾信息、病毒和其他安全威胁提供更好的工具。具体来说，新框架中的建议包括：如果网络遇到安全问题，用户个人数据收到损失，必须及时通知用户；增加运营商和管制机构在保障所有电信通信网络和业务安全与完整方面的责任；增强竞争主管部门的实施和执行权，特别是与对抗垃圾信息方面的权力；规则明确要求将现有的隐私保护规则适用于进行数据收集和鉴定所使用的智能无线标签（RFID）和其他类似设备。（7）更便利的接入网络、保障网络言论自由为使因特