太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考.doc

太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考 发布时间： 2007-06-20 【 字体：大 中 小 】太湖流域试行水污染物排污权交易制度的几点思考朱玫随着工业化和城市化快速发展，太湖流域水污染问题日益凸显。从 1995年起，太湖被列入国家“三河三湖”水污染防治的重点，历经十年治理，投入了大量资金，建设了大批工程，其中仅围绕国家太湖水污染防治“十五”计划的落实，我省就投入了80多亿，建设了包括77座污水处理厂等9大类176项水环境综合整治工程。但工程治污等手段并没能有效改善流域水环境质量。这种结果促使大家深入思考今后流域污染控制手段的转型，其中之一就是能否依靠市场经济推进污染控制。为此，国家有关部门提出了“十一五”期间要在太湖流域开展水污染物排污权交易试点。本文从排污权交易制度的实践、地区优势及待解难题等方面分析在我省太湖流域实施该项经济政策的现实意义及困境。一、我省太湖流域开展排污权交易制度试点的优势我省太湖流域开展排污权交易试点工作有以下两大优势:第一，该地区是我国市场经济相对成熟地区。根据世界各国的经验，运作规范和有效的市场经济体制一般具有以下五个共同特点，即独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础。这些特点在江苏省太湖流域地区能较好地体现。首先，企业整体水平高。1997年开始苏南地区进行了大规模的产权制度改革和经营机制变革，旧“苏南模式”下的乡镇企业已基本脱胎换骨，目前以上市公司为主的江阴板块和以外向型园区为主的昆山之路正引领新苏南模式，单江阴市就有二十家左右上市公司，而昆山则积聚了1200多家台资企业。苏南地区在传统的机械制造、纺织印染、化工等产业的基础上，新材料、电子制造、精密仪器、环保、生物医药等新兴产业发展迅猛，构成了较为完整的产业体系。无论是内资还是外资，苏南企业在我国市场经济发展中已独领风骚。其次，政府职能转变快。该地区政府致力于构建政府的服务职能，主要通过制定和执行法律、法规和规则来维护市场秩序，政策透明度高，对企业干涉较少，为市场机制正常发挥作用创造了良好的条件。第三，社会整体信用度高。以昆山为例，一个县级市为什么能形成强大的集聚效应，把外商、台商从其他地区吸引过来，其中一个重要原因是该地区政府、企业的信用度高。排污权交易制度需要扎根在像太湖流域这样市场经济成熟度较高的土壤中才能开花结果。第二，该地区环保工作水平领先于全国。一是环境监测等基础能力建设领先。所有监测站均通过了计量认证和实验室认可，在不少饮用水源地、交界断面、重点河段建设了水质自动监测站，对重点污染源开展了每月监督监测，同时逐步安装在线监控设备，累计完成了近400家，可在线监测COD、TOC等污染因子，并实现县市联网。以上工作均为排污总量说得清奠定了一定基础。二是环境管理理念领先。“十五”以来，在环保优先理念指导下，一系列法规、政策率先在该地区执行。制定了印染、化工等高于国家要求的行业地方污染物排放标准；开展了化工行业污染综合整治，按照“两砍两提高”的原则，砍掉一些生产医药、染料中间体的重污染项目，砍掉小化工企业，提高准入门槛和排放标准；规划建设了工业集中区，新建企业全部进区，老企业逐步搬迁，集中控制污染。保本有利的污水处理收费政策也是从这里起航，各种资本迅速涌入城镇污水处理市场领域，出现了大批专门的建设运营机构，取代政府经营市场，解决了资金短缺和运营管理缺位这两大难题，而且，一些经营方式已具备排污权交易的雏形。三是环保投入领先。太湖流域各市“十五”期间环境保护投入远高于全国平均水平。仅围绕太湖水污染防治“十五”计划执行就自筹资金近80个亿。经过多年努力，目前，江苏省太湖流域已有14个市（含县级市）获得了国家环保模范城市称号，已基本建成环保模范城市群。张家港、江阴、昆山、常熟2006年第一批通过国家生态市考核，10个县级市（区）相继通过了国家级生态示范区验收。构建出“创模一群红”和“生态一片绿”的环境格局。二、我省太湖流域开展试点工作待解难题然而，排污权不同于一般的产权，排污权交易市场也不同于一般的产权市场，其来源和交易必须与当地环境容量紧密结合，还要受思想观念、企业环保状况、产业结构政策、环保部门监管能力、现行环保法律法规等制约。排污权交易制度能否在太湖流域扎根开花，必须解决以下难题:1、地区总量的认定依据。目前，有两种依据，即目标总量或容量总量。如依据目标总量比较简单，根据“十一五”削减目标来定地区排污总量，再分配到企业。但太湖流域水环境质量大部分超过环境功能区标准，根据目标总量的排污权分配难以实现以最优成本改善环境质量的最终目标。较科学的态度应是依据以水环境质量达标为基础测算的水环境容量，而且是要基于同一个小流域范围内的环境容量，再分配到尾水汇入该小流域的企业，现状排放总量大于环境容量的区域，就不能再新增总量，新建项目必须有老项目腾出总量才能交易。选择容量总量为依据，就要尽快研究出太湖地区水环境容量。2004年国家环保总局组织了全国水环境容量课题研究，已有初步成果。当务之急，是要结合其他部门意见，抓紧研究成果的修改、完善、报批工作，据此分解到各小流域，确保地区总量分配有科学依据。2、企业排污权的核定依据。企业排污权核定，受多个因素制约：地区总量、产业结构调整、生产工艺水平和排污状况等等。其中企业排污状况是主要依据之一，但目前还不能全面说清。虽然太湖流域总体环保工作水平较高，但是环保部门受人力、财力等条件限制，现在不可能对所有排污企业开展按生产周期总量监测或在线监控，还是分类对待。除了选择重点源开展总量或在线监测，大部分企业还是以瞬时采样为主，有的一年就采一两次样。如要开展试点，就要严格按总量监测要求核定排污总量，现有人力远远无法承担。如果单以重点源为试点对象，用自动在线设备监测数据核定总量，主要面临两个问题：第一，在线监控覆盖面不足。按日排COD30公斤以上的重点源统计，该地区还有一大半未安装COD在线监控设备；第二，数据真实性难以保证。由于设备自身性能不稳定或一些人为等因素，有些数据不能真实反映企业排污状况。另外，仅以重点源为对象，还是会有些问题不能回避。比如，重点源的排污权应占地区总量的多少？非重点源能不能申请排污权？新建项目是否也依据重点和非重点区别对待？仅限于重点源是否和排污权交易初衷相悖？笔者认为，最后还是要回到说清所有企业排污状况上来。解决方法可以采用绝对说清所有企业排污总量或相对说清不同类企业排污状况。前者需要短期内投入大量财力人力全面提高完善监测监管能力，后者则需要对污染源科学分类并对各类监测数据进行分析，明确所使用数据的合法地位。3、参与指标的科学选择。目前，COD和氨氮是参与排污权交易制度的污染物指标，但太湖流域的主要污染物不止这两项。太湖流域主要产业是化工、印染等行业，IT、新材料等高新技术产业也快速发展，这些行业排入水体的污染物十分复杂，进入环境后的衍变也极其复杂，对环境会造成严重影响。对一个化工企业来说，其主要污染物并不仅仅包括COD、氨氮，实行排污权交易制度虽然控制了COD和氨氮排放，但是并没能控制更有害的污染物质，相反可能因给了这些企业排污权而致使其他有害物也合法地随着废水进入环境，对环境造成更大危害。因此，要真正改善太湖流域水环境质量，参与指标除了COD和氨氮外，还应包括不同行业的特征污染物，可以分行业分门别类地选取主要特征污染物。4、市场交易的合理推进。在已实施排污权交易的地区和领域，真正的交易市场并没有形成。浙江嘉兴市秀洲区从2002年9月起率先在全国推行区内企业排污权交易，但目前为止还没有企业直接拿出排污权进行交易。一些企业负责人认为，由于总量控制越来越严格，重新获得排污权越来越难，考虑发展需要，不会轻易让出仅有的排污权。太湖流域试点要研究如何避免这种有场无市情况长期出现，如果没有大批的企业间交易行为，就不可能实现环境资源的优化配置，这项制度就可能变相为新的排污收费。另外，要研究排污权分配和取得的制度程序，使企业依次排队，对号入座，保证公开、公平、公正，避免随意性；要研究对政府部门的约束机制，使之工作重点放在“立规则，当裁判”，对政府部门掌握的部分排污权的入市交易行为要有制度约束，避免受利益驱动产生的其他后果。5、法律政策的及时跟进。现有法律中没有开展排污权交易的依据，仅在一些规范性文件提及。排污权交易的推行，不同于其他指令性工作，必须依靠市场规律办事。市场经济是法治经济，必须要制定与排污权交易制度匹配的相关法律法规。而立法是要以实践为基础，经过不同利益群体的磋商，是个艰难的过程。可以在国家相关法律法规出台之前，给予该地区特殊的政策，像当年的经济特区一样，突破现有法律法规的约束，及时制定地方规章制度，推行排污权交易。除了上述问题外，还有一些工作也要认真研究，比如，怎样减少对区域竞争力的影响、如何确保试点资金投入及时足额、有偿取得资金应是先留存地方还是国家按比例先行提取，等等。太湖流域开展排污权交易制度试点是对流域水污染防治工作的探索，从理论上分析能克服现行排污收费制度的缺陷，从地区优势分析初步具备试点所需的外部条件，可是，实际操作上还存在不少难点。但是，从国际和国内环境保护总体发展趋势上看，排污权交易势在必行。新生事物，总是面临着相对生涩的成长环境，关键是如何去改善环境使之有利于新生事物的成长壮大。因此，试点之前，要因地制宜，建立完善相关的法律、技术、管理等工作，尽量营造好试点工作所需的内外部环境，保证试点工作能顺利推进，发挥出经济政策在环境保护中的作用，实现以最低成本换取太湖地区水环境质量改善的最终目标。提法有问题 应该说是“污染权”的交易 这是国家治理污染，采用的一种市场化的、有效率的方法国家通过分配一种叫做“污染许可证”的商品，形成一个“污染权”交易市场。例如：一个企业污染较少，它就可以将多余的污染权利出售给污染较多的企业，如果那个企业的建设减少污染设备的成本高于这个“污染权”价格。这样会激励企业减少污染。原理是 公共产品的私有化，我们可以这样假设：不治理污染可以节省企业的购买排污设备的成本，反过来说它是一种公共产品，因为污染排到自然界，对它这个企业的损害远小于对于整个社会的损害，所以企业有一种过度排污的倾向，这个和“公共牧场”倾向于被过度开垦一个道理。将公共产品私有化了，例如分配“污染权”，那么企业就会根据成本收益原则进行生产了。他会尽量提高技术或者购买设备减少污染。好像有点罗嗦，不过应该说得比较清楚了。排污权交易是环境保护的市场化手段。排污权交易制度最早由美国经济学家戴尔斯（Dales）于1968年提出后，先后被不同的国家所采纳。近年来，中国在该领域也有不少实践案例，在理论界也不乏探索。在法学界，对排污权交易的认识还不统一，有的学者甚至认为排污权交易是违反法律精神的。但是，总的来说，大多数学者对排污权交易还是持肯定态度的，并且进行了大量的研究和实践。笔者认为，我们有必要对排污权交易进行系统的分析和认识，以从中获得启示。一、捧污权交易概述（一）含义排污权交易是什么?这是我们需要弄清的第一个问题。对这个问题，理论界主要存在以下几个观点。1.污染权交易观这种观点认为，排污权交易的内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府或者拥有排污权的污染者手中购买这种权利，权利拥有者之间可以出售或相互转让污染权。排污权交易有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，降低成本，使环境质量伴随着经济增长而改善。这种观点指出了交易的意义，设计了交易方式，提出了交易主体，指出了政府主体身份的特殊性，有一定的理论价值。但是，这种观点的“污染权交易”、“污染者”、“污染权”的提法有欠妥当。经济手段观这种观点认为，排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权卖方把自己减少排污而剩余的排污权出售给买方而获得经济回报。其中，卖方获得的回报是市场对有利于环境的外部经济性的补偿。这种观点指出了排污权交易适应市场经济发展的经济刺激性，阐述了排污权交易的基本特点，认为排污权交易是市场对有利于环境的外部经济性的补偿，这些都是值得借鉴的。但是，该观点忽视了排污权交易作为环境保护手段的本质特征及其环境容量资源的物权属性。市场机制控制观这种观点认为，排污权交易是指管制当局制定总排污量上限，按此上限发放排污许可，排污许可可以在市场上买卖。该手段的实质是运用市场机制对污染物进行控制、管理。它把环境保护问题、排污权交易同市场经济有机地结合在一起。这种观点注意到了排污权交易作为环境保护的一种手段的属性，看到了环境保护行政主管部门的重要作用。但是，该观点忽视了市场机制的固有缺陷，认为市场机制就可以发挥对污染物进行控制管理的功能。事实上单纯的市场机制是不够的，还需运用宏观调控的手段克服市场机制的不足。低成本控制观这种观点认为，排污权交易是在满足环保要求的前提下，建立合法的污染排放权利，即排污权。利用市场机制，通过污染者之间交易排污权来控制污染排放，实现低成本污染治理。该观点阐述了排污权交易的前提是满足环境保护的要求，目的是实现低成本控制污染排放，排污权交易是污染者之间利用市场机制进行的交易，所以为了规范该交易行为，需要对排污权交易进行适度的行政指导和协调，加强对排污行为的检测和监督，避免高成本。这是很值得借鉴的。但是，该观点忽视了市场机制条件下排污权交易的风险，没有考虑到以排污权交易为幌子逃避污染治理的行为；并且，排污权交易的直接目的并不是为了降低成本，而是减少排放。综上所述，排污权交易应该是指为了实现环境效益与经济效益的统一，排污者在环境保护行政主管部门指导和监督下，依据有关法律法规，通过市场机制，平等、自愿、有偿地转让节余排污指标，以刺激污染物排放量的削减，实现总量控制，从而保护和改善环境质量的民事法律行为。（二）性质与目的排污权交易同排污收费是基于市场的经济手段，但排污收费是先确定价格然后让市场确定总排放水平，排污权交易则是先确定排污总量后再让市场确定价格。市场确定价格的过程也就是优化资源配置的过程。排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用，是一种行政监督和指导下的私法手段。它以追求最大的成本效益为原则，在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的平衡，可以刺激环境保护工作的发展。这一机制不但可以在一国内运用，而且也可以用于国际社会，包括在发达国家与发展中国家之间进行交易。对发达国家而言，可以避免因履行控制污染（如温室气体）排放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制；对发展中国家而言，可以为其带来较多的国外资金、技术并提高其资源利用率。从总体上看，它有利于低成本、高效益地实现全球环境中污染物浓度和数量的减少。但是，在这种交易中应该注意防止转嫁环境污染或逃避污染者负担，行为的发生。（三）特征1.交易的原则是实现经济效益、环境效益和社会效益的统一从国家角度来看，排污权交易削减了污染物的排放量，保护和改善了环境，实现了环境效益。从企业角度来看，出卖方通过改进技术节余排污指标获得了经济利益，购买方由于购买的成本比自行治理污染的成本高而通过购买来节约了成本，双方都实现了经济效益。从社会角度来看，排污权交易通过市场的力量来寻求污染物削减的最低边际费用，使整体的污染物允许排放量的处理费用趋于最低，实现了社会资源的优化配置，从而实现了社会效益。排污权交易体系的复合性排污权交易体系包括三种行为：（1）买卖行为。这是指交易双方基于意思自治转移排污指标的，行为。这是一种典型的私法上的行为，是交易体系中的主体部分。（2）中介行为。这是指中介机构为双方提供交易所需信息，促成交易的行为，这是交易中必不可少的辅助行为。（3）行政行为。这是指行政主管部门为保证交易的顺利进行而进行的指导行为，为保证交易后双方的排污行为合乎在交易中做出的承诺所进行的监测监督行为。这是一种公法上的行为，对丁保障环境效益与社会效益具有重要的作用。交易的公平、有偿性如前所述，排污权交易的主体行为是买卖行为，而这种行为是一种民事法律行为，这就决定了该行为的公平、有偿性。这也是市场经济的性质所决定的，若非如此，就不能保障排污仅交易经济效益与环境效益、社会效益的统一。排污权交易体系也很难维持下去。二、排污权交易法律关系的构成排污权交易法律关系是指交易主体和有关交易参与人在排污权交易过程中，根据有关排污权交易法律规定所形成的以排污权利和义务为内容的社会关系。一般认为，法律关系由主体、客体、内容三个方面构成。排污权交易法律关系也如此。（一）主体排污权交易法律关系的主体是指排污权法律关系的参加者。排污权交易法律关系中存在三类主体，即排污权交易的买卖双方、中介机构、环境保护行政主管部门。1.排污权交易的买卖双方排污权交易的买卖双方是排污权交易体系的核心部分。排污权交易的卖方是拥有富余排污指标的企业。卖方必须是适格的主体，具有相应的权利能力和行为能力。同时，卖方必须拥有富余的排污指标，并且是通过技术改造提高了原料和燃料的利用率或者是因为其他原因而减少了排污量。只有符合这些条件，才是合格的卖方，才可以出售排污指标。排污权交易的买方一般是需要排污指标的排污者。在美国，排污权交易的主体除了真正的排污者之外，还有投资者和环保主义者。投资者包括经纪人、企业等，通过高买低卖获得赢利。这部分交易主体虽然为数不多，但对完善和活跃交易市场发挥着重要作用。环保主义者参与交易的目的主要是购人并存储排污指标，以减少排污。这部分的参与者包括环保团体、个人，政府有时也充当这一角色。这种做法在我国建立了完善的排污权交易市场后可以借鉴。中介机构排污权交易法律关系中的另一重要主体是中介机构。中介机构是为排污权交易双方提供信息，促成交易的组织。中介机构可以平衡交易双方的信息资源，并且可以通过为双方提供交易信息、平台以及相关政策法律的方式来引导交易，节约交易成本。中介机构是排污权交易法律关系中的重要一环。环境保护行政主管部门环境保护行政主管部门是一个复杂的主体，虽然环保部门在排污权交易过程中不直接参与排污指标的买卖，但对买卖双方主体资格的认定，对排污权交易合法而有效地进行，具有重要的意义，因此环境保护行政主管部门也是一个十分重要的行政主体。环境保护部门对双方排污行为的监测、监控和对交易的指导、监督是排污权交易所不可或缺的。（二）客体排污权交易法律关系的客体是买卖双方权利和义务所指向的对象，即可供交易的富余环境容量资源。环境容量是指在人类生存和自然状态不受危害的前提下，某一环境能容纳的某种污染物的最大负荷量，又称环境承受力、环境承载力。环境容量资源具有使用价值和稀缺性，并通过科技手段和技术手段具有可控性，受到法律的保护。将环境容量资源作为法律关系的客体，是对传统法律关系客体的一种发展。富余环境容量的表现形式是节余的排污许可证，即得到了行政主管部门颁发的排污许可。（三）内容排污权交易法律关系的内容是指交易主体依据排污权交易的法律法规所享有的权利和义务。在排污权交易法律关系中，卖方享有的主要权利有：按照自己意志出售排污指标权；因出售节余排污指标而请求对方给付一定数额的金钱作为补偿的权利；协商确定转让节余排污指标的期限的权利。卖方应履行的主要义务有：通过合法的途径节省排污指标；减少相应数量的排污量，依法转让节余排污指标，并确保没有向其他排污者转让该指标；及时到原发放排污许可证的环境保护主管部门办理变更登记；在转让期间自己不使用相应的排污指标等。买方所享有的权利有：按照自己的意志确定选择购买种类、使用期限的权利；协定金额、付款方式、付款期限的权利；请求转移排污指标的权利；对所购买的排污指标排他性的使用权；排放相应种类的污染物的权利等。买方所应履行的义务主要有：按照双方协定的交易价格支付价款；将所购买的排污指标用于同种类的污染物的排放；及时到所在地环境保护主管机构办理变更、申报备案；采取有效措施防治环境污染等。三、对我国排污权交易的思考排污权交易政策是1968年戴尔斯在污染、财富和价格中提出，首先在美国清洁空气法及其修正案中得到应用。后来该手段得到国际社会的广泛认可和采纳，先后在不同国家得到推广。近年来，该制度在我国也有所发展。据不完全统计，自20世纪80年代中期以来，我国已经在十几个城市进行过排污权交易试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额。然而，目前在我国要顺利实施排污权交易存在着一系列亟待解决的法律问题。（一）我国排污权交易面临的问题1.有关排污权交易的政策和法律滞后目前我国排污权交易尚处于试点阶段，虽然一些省市区如山西、河南、江苏等都相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。结果是我国目前进行的排污权交易从审批到交易，都没有统一的标准，仅是凭各地的探索。这对跨地区的交易形成了地区之间的壁垒。缺乏完善的市场机制我国目前还没有建立起完善的排污权交易市场机制。排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构。政府除了适度的引导和监督以外，一般不干涉排污权交易。然而，由于长期计划经济的影响，排污权交易这一概念对于大多数国民还是陌生的，以至于进行交易缺乏相应的主体和社会支持。排污总量难以确定排污权交易实施的前提是排污总量控制。然而要控制总量，首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量。在我国，这一问题的研究仍处于初始阶段。排污权初始分配存在障碍排污总量确定后，如何公平、公正地分配给企业是排污权交易过程中一个重要的环节。目前存在着排污权初始分配方面的不公平的问题。初始分配如果是无偿的，那么对于新建企业有偿取得来说则显得十分不公平，政府也因此损失了一笔财政收入。如果是有偿的，那么是通过何种方式也是一个问题，如果是拍卖则可能导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；如果通过市场定价则存在着不能及时反映市场供求关系之弊，容易导致政府或政府部门操纵的危险。排污企业和环境行政部门之间还可能存在寻租行为，这也将影响市场的正常运行。（二）关于建立我国排污权交易制度的构想为了实行排污权交易、建立排污权转让市场，必须创造如下几个方面的基本条件。1.确认排污权环境作为一种资源，向其排污，实际上就是对环境资源的利用和消耗。因此，排污不能没有代价，排污应当商品化、价格化。排污权是环境权的一项重要内容，法律确认的排污权是指单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利，是排污权拥有者可以依法占有、利用、收益和处分的权利。不能把排污权片面地理解为向环境任意排放污染物或污染环境的权利。要建立排污权交易制度，必须首先从法律上确认排污权。排污权就其渊源来讲，是由国家对环境的所有权派生出来的，是一种他物权。环境为国家昕有，国家拥有对环境的所有权。为了确立可用于排污权交易市场的排污权，应该充分利用现行法律规定的排污许可证制度，今后颁发的排污许可证应该规定排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式，通过法律规定将排污许可证中规定的排污量或部分排污量转化为可以转让或交易的排污权。以中央立法的方式系统地规定排污权交易制度针对我国排污权交易立法层次过低的问题，中央立法、行政机关应该以法律法规的形式对排污权交易制度进行系统地规定。我们可以通过修改中华人民共和国环境保护法对排污权交易制度进行确认。然后，国务院可以制定相应的细则详细规定排污权交易的具体措施。这些措施中应当包括排污权交易的原则、程序、方式，主体的权利、义务等内容。使这一制度以行政法规的形式确定下来。这样，由于其较高的法律地位而可能从根本上避免行政管理部门之争、地区之争而造成的执法不一。同时，法律法规还应规定具体的惩罚措施。对滥用排污权，非法转让排污权以及通过转让排污权谋取非法利益的行为者，要规定与其行为相应的行政责任、民事责任和刑事责任。减少执法过程中的任意性、不规范性。以法律形式确认排放减少量或排放减少信用要建立排污权交易的法律制度，应当把有关排污权交易活动的法律与现行环境法中控制排污活动的法律有机地结合起来。按照我国现行环境法的规定，在实行污染物总量控制的地区，所有污染源单位都有义务防治污染，使其排放的污染物达到国家或地方规定的总量排放标准即许可或分配的排污总量。根据这一政策，污染源单位超额治理污染、减少污染物是对国家多作贡献，这种超额减少的排污量不归污染源治理单位所有，而是无偿地交给国家（充公），即无偿地交给包括多排污染物单位在内的整个社会，这不但不公平，也不利于调动污染源单位超额治理污染物，努力减少排污量。如果没有超额减少的排污量即“排放减少信用”，排污权交易就会成为“无米之炊”。为了保证排污权交易成为“有米之炊”，必须从法律上确认超额减少的排污量即“排放减少信用”，并从法律上确立超额冶理