（环境科学专业论文）城市规划管理面临的问题及对策研究——以天津市为例.pdf

组织架构以及城市规划在天滓市城市建设和社会经济发展中的作用的基础上， 对天津市规划管理出现的问题进行了分析。针对天津市城市规划管理存在的不 足，文章指出了城市规划制度创新的突破方向，明确公众参与和部门合作理念， 用科学规划促进天津城市建设和社会经济可持续发展。 关键词：城市规划：城市规划管理：天津城市规划管理；改革与创新；天津市 a b s t r a c f w i mt h ed e v e l o p m e m0 f 也ep d l i t i c a l ，e c o n d m i ca 1 1 ds d c i a lr e f o 肌，a sa g o v e 删e m sb a s i cm a i l a g e m e n t 向n c t i o 玛u r b a np l 删n gi i v i n gi nam o r ea n dm o r e i m p o r c a n cp o s i t i o n 、 【ti s r e g 州e d 鳃t h el e a d e r o fu r b a i lc o n s t n l 娟o nn n d d e v e l o p m e m f o ri t sh i 曲l yi n t e g r a l e d ，s 昀t e g i c ，p o l i c ya 1 1 dt h es p e c 诟cm a n a g e m e n t t o o l s ，u r b a l lp l a 衄i n go p t i m i z e su r b a l ll a n d a n ds p a c ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ， r a t i o n a 工l ya d j u s t st h ec i ql a y o u t ，a n dc o o r d i n a t c sm ec o n s t n k i o mi m p r o v e sc h e 血n c t i o n so f c m e s ，e f f e c t i v ed e i i v e r sd f p u b l i cs e i c e s ，i m e g r a t e so f t h er e l a t i o n s h i p b e t w c e nt h em a i n so ft 1 1 ed i 缸r e n ti n t c r e s t s w i t ht l l ed e v e l o p m e n to fm e 币蛐j i n u r b a np l 删n u r b a n t l s t n l c t i o ni sg r o w m gf 弧，m ea p 即a r a n c eo ft kc i 哆i s c h a n g i ge v e r y d a fnc a i l sf o rt h er e f o m la n dt h ea 哇j u s 廿i l e md fm eu r b 柚p l a n n i n g 趾d 埘_ a 1 1 a g e m e n t t h i sp a 舻re l a b o i a t e do nt h e n c e 耻a n dt h e 啦眦o f u r b 孤p i 枷抽晷i ta n a l y s i s o ft h ep d g i t i o no ft h eu i b a i lp 1 删n gi nt l l eu r b a nd e v e l o p m e n tf 幻mt h ev a n g u a r d p o s i t i o n ，l e a d i n gs t a t u sa n dt h ec o m p r e h e n s i v es 诅t u s t h ef u n d a i n e n t a lr o l e 口fm c 1 r b a 玎p l a n n i n g 远虹d u 曲s c i e n t i 丘c 懿a b l i s 虹掉n ta n de 氐晚wi m p l e 黜蹴t i o no f t l l eu r b a np l a i l n i n g ，a 仃a i l g e m e n t sf d rl i r b a l ll 柚da l l dt h eu s eo fs p a c er e s o u r c e s r e a s o i l a b l e ，c o m p r e h e n s i v ed 印l o y m e m0 ft h eu r b a nc o n s t m c t i o n ，s ot h a tm a k e 也e c i t y sv 缸i o u se l 勰n sc o o r d i n a t e d ，g u 雒a n 据et h ee c o n o f 吐ca n ds o c i 出o 吐i b 8 l i o 珏 a n do r d e f 】yd e v e l o p m 咖t t h e nd i s c u s st 1 1 er e a s o n 曲l ev a l u eo r i e i l t a t j o no ft l l ei i r b a n p l a i l n i n g 舶mm ed e f i 血i o na i l dt h er e l a t i o n s h i po ft h ef a i m e s sa i l de 壤c i e n c y 柚d t h m o r e 姐“b 觋p l a n n i 珏gg h 。u l d 娩n c e r n e da b o u ts o 西a l 锶u ；t y a 豫r 协甜w e d i s c 啊st h ec i t yp l a n n j n gm a l l a g e m 印ta i l dt h ep u b l i cp a n i c i p a t i d n f o r e c a s tf o ft 1 1 e c i t y sp l a m l i n gf o rt l l e 如t u r ed i r e c t i o no f d e v e l o p m e n t f i 珏a l 坟b 盒8 e 。n 也e7 珏a n j 甜sw b a nd e v d o p m e m 始t u sq u o ，翮a y s i s1 l a n j i nu r 缸n p l a n n i n ga n dm a 工l a g e m e n ta n do 唱a n i z a t i o n a ls t m c t u r e ，e x p l a i nt 1 1 ep r o b l e m si n t i 删访su r b a 工lp l a n n i n ga n dm 跚g e m e m f o r t i l es h o n c o 面n 9 50 ft h et i 锄j i nc i t y 口懿蠡n ga n dm 强疆萨m e n t ，也ea n i c l ep 西m e d tt j 】a t 也ec i sp 1 a n n i n gs y s t e mh a s t om a l ( eab r e a k t h r o u 曲i nt h ed i r e c t i o no f p u b l i cp a n i c i p a i i o n ，m a l 【eac l e a ri d e ao f c o o p e r a t i o nb e t 、 ，e e nd e p a r t m e n t s ，a i l du s es c i e n c et op r o m o t et h et i a n j i n su r b a n c o n t r i b u t i o na i l dm es o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e m k i e yw o r d s ：u r b a i lp l a n n i n g ；u r b a l lp i a l l n i n ga n dm 锄g e m e n t ，u r b a np l a 眦i n ga l l d m a n a g e m e n to ft i a n j i n ；r e f o m l a t i o na n di n o v a t i o n ；t i a n j i n 关于城市规蓟3 的若干阍题研究 1 引言 改革开放后，我国的城市建设进入了迅猛发展时勰城市规划作为城市政精的一个重 要职能对城市经济社会的发展变得越来越至关重要。城市规划质量的高低从大的方面而 言，关系到城市产业布局、经济发展和城市社会的稳定团结；从小的方面而言则直接影响 瓢市民的食、住、行、学、游、赔、娱等，与其生活质量钓提升有着密切的关联。但毋庸 讳言，当前我国城市规划管理存在着不少令人担忧的问题：不顾城市建设和发展的规律， 随意定位，盲目扩大城市建设规模；无视国家三申五令，超越当地经济发展水平，擅自设 立各种开发区，造成大量土地浪费和机构膨胀；片面强调发展经济，忽视对自然环境的保 护，导致城市环境不断恶化；盲目贪大求洋求新，随意破坏历史文化风貌和自然景观，城 市正在渐渐地失去原有的历史内涵和文化底蕴；不经科学论证拍脑袋规划，导致交通堵 塞、资金浪费等问题丛生；不愿意征求广大市民意见，闭门规划，肆意损害弱势群体利益： 运用科学技术失当，规划项目缺乏人文关怀等等。诸如此类问题的产生和存在，与我国城 市规划建设历史欠债多、经济实力有限、规划技术落后、人才缺乏等现状有一定关系。由 此可见就城市规划管理问题展开研究迫在眉睫。在社会主义市场经济体制下，规划管理 对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进全面、协调、可持续发展 有着非常重要的作用。规划管理是政府经济调节的工具。高水平的规划管理既有利于引导 社会资源向国家战略指明的方向进行配置。也有利于避免市场机制带来的社会不经济、生 态环境不经济的问题。城市规划是政府履行职责的依据。规划的特殊作用在于，它既是执 法的重要依据，又对开发建设行为具有指导和约束作用。政府可以依据规划，公开透明、 名正言顺地履行干预经济活动的职责，规划是约束社会行为的“第二准则”。通过编制空间 控制规划划定功能区划清空间界限，有利于有效避免空间的无序开发，是对法的补充， 是公民和法人也必须遵循的行为准则。 关于城市规划的若干问题研究 2 城市规划管理的内涵与发展 由于大量的农村入口向城市集聚，国家对城市基础设施建设的大量投人， 推动了城市的建设和发展，城市化进程的明显加快，因此，对城市规划管理也 提出了更高、更具体的要求。 2 1 城市规划管理 所谓城市规划管理就是对城市的社会生产( 包括物质生产、精神生产和人 口生产) 要素和社会生活( 包括物质生活与精神生活) 要素的空间布局进行合理 的控制、引导和调节，使之顺利发展的过程。州 2 2 城市规划管理的内容 城市规划实施管理是指按照由法定程序编制和批准的城市规划，依据国家 和各级政府颁布的城市规划法规和具体规定，采用行政的、社会的、法制的、 经济的、科学的管理方法，对城市的各项建设用地和建设活动进行统一的安排 的控制，引导和调节城市的各项建设事业有计划、有秩序、有步骤地协调发展， 保证城市规划实施。通俗地讲，就是通过有效手段，按照城市规划，依法安排 项建设用地和各项建设活动。城市规划法第四章“城市规划的实施”具体阐 明了城市规划实施管理的主要内客。在这里，扼要地把城市规划实施管理的主 要内容归纳为如下三个方面： 2 2 1 确保城市土地利用科学合理 城市建设用地规划管理，就是在城市规划的指导下，运用法律赋予的控制 手段，保证城市土地利用科学合理和节约原则的实现。为城市土地的征用、规 划和具体使用依据和创造先决条件。城市建设用规划管理的重点是要严格控制 与城市规划有关的各类建设的选址、定点，使之符合城市规划。主要制约手段 是由城市规划行政主管部门核发的具有法律效益的建设用地规划许可证，也就 是说凡与城市规划有关的种类建设，必须由城市规划行政主管部门负责选址定 点，按法定程序核发建设用地规划许可证，否则不得以任何借口使用土地进行 建设活动。 2 关于城市规划的若干问题研究 概括地说，城市建设用地规划管理的具体内容包括两方面：一是参与法定 的国家基本建设审批程序，对于国家确定建设和与城市规划有关的大、中型建 设项目的选址、定点，提出具体要求，使其符合城市规划，这类项目计划任务 书的报批，必须附有城市规划行政主管部门提出的选址意见书；二是根据法定 的管理审批程序，在城市规划区内使用土地，包括f 临时用地进行的各类建设项 目，有关单位和个人必须持国家批准的有关文件，向城市规划行政主管部门申 请选址，提出规划设计条件并核发建设用地规划许可证。 2 ，2 。2 进行建设工程规划管理 城市建设工程规划管理，是指为保证城市规划区的各项建设活动符合城市 规划，城市规划行政主管部门根据法定的审批程序，对于各类建设活动进行规 划管理，这是城市规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说，城市建 设工程规划管理的具体内容就是：任何单位和个人在城市规划区新建、扩建和 改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持按照国家规定的有 关批准文件，向城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门 根据城市规划提出具体的规划设计要求，并审查有关规划设计文件和图纸，核 发建设工程规划许可证，确定其建设活动的合法性。 按照建设项目的类型和期限不同，城市建设工程规划管理可以分为建筑管 理、道路管理、管线管理、临时建设管理等几大类。城市规划行政主管部门要 根据不同类型的建设项目的特点和城市的具体的情况，制定相应不同规划技术 要求和审批办法。临时建设工程必须经城市规划行政主管部门批准并核发临时 建设工程许可证后方可施工。 2 2 3 对城市规划实施监督检查 城市规划实施管理是各级城市规划行政主管部门法定的职能管理工作，是 城市规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分，它的主要内容是对各项进 行中的建设活动进行定期和不定期的严格的监督检查及时制止和依法处理城市 规划区出现的违法占地和违法建设行为，保证城市规划实施的监督检查贯穿在 建设项目从立项( 选址) 、定点、用地，直到建设申请、施工、竣工验收，以及 使用的全过程中。综上所述，在社会主义市场经济条件下，只有把握城市规划 管理工作的性质及工作程序、内容，依法监督，掌握实际工作中的操作方法， 关于城市规划的若干问题研究 才能避免出现规划编制成果“纸上画画、墙上挂挂”的结果，全面做好新时期 的规划管理工作。m 1 2 3 城市规划管理的功能目的 城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的 机制，它的重要目的是通过规划的实施，实现城市的美好形象：近年来城市规划 的一个新的目的是引导和促进城市的发展，特别是在经济全球化，城市之间的 竞争日趋激烈的环境中。城市规划管理的这项功能目标是近2 0 多年世界各国对 城市规划及其管理所提出的新要求：城市规划管理的另外一个基本目的是在促 进发展的同时更好地保护公众的利益，保护良好的生态和物质环境，实现可持 续的发展。提高人民的生活水平。“” 2 4 城市规划管理的基本原则 2 4 1 可持续发展的原则 1 9 9 2 年里约全球首脑会议提出了可持续发展的原则，成为全世界的共识。 2 0 0 2 年9 月，世界首脑将再次在约翰内斯堡聚会。为全球的可持续发展进行磋 商，并再次成为各国政府的重要议事日程。 联合国人类住区委员会第十五次会议( 内罗毕，1 9 9 5 年4 月3 0 日至5 月1 日) 通过了第1 5 1 1 决议，它确定了成功推行人类住区可持续发展思想的主要措 施。决议提出：“可持续发展依靠三个支柱，即：环境的可持续性、经济的可持 续性和社会的可持续性。由于人类住区的集中性，所以他们是自然资源的主要 消费者，人类住区不适宜的开发和不善管理有可能造成不可持续的生产和消费 方式。在城市的发展过程中，如果不采取卓有成效的行动，那么城市的发展就 有可能对土地和水资源及大气层产生严重的影响。( 沈建国和于立等。1 9 9 6 ) ” 2 4 2 法制化的原则 目前，中国已进人市场经济，市场经济必须有一个法制的社会环境。城市 规划管理应当纳人法制的领域。它的有效实施，应当从法律上给子保障。通过 依法管理才能有效地解决城市开发建设中所出现的各种矛盾。 4 关于城市规刘的若干问题研究 当然，应当明确的是城市规划隶属行政法。人们通常提到的法定规划并不 意味着它就是法律。行政法是国家有关部门依照法定的程序制定有关具有法律 效力的规范性文件。行政法是政府行政管理的依据。行政法的法律效力是指法 律的约束力，是国家权力的体现“法定”的基本含义是整休的程序性和依据的 有效性。 根据目前中国城市规划体系。各个城市应编制总体规划。这是一个法定的 规划。然而由于有关规划编制办法的规定，以及规划审批的要求，总体规划的 编制和审批周期太长。在当前经济和城市化的决速发展的情况下，审批后的总 体规划已滞后于实际的发展。作为指导城市发展的总体规划的作用非常有限， 成了失去时效的规划。另外一个法定规划是详细规划，或控制性详细规划。控 制性详细规划应在总体规划指导下进行编制。但失去时效的总体规划就很难有 效地指引控制性详细规划的编制。 为了使城市规划的管理能够在有效的规划指导下进行，城市应当编制发展 战略规划。在它的基础上，形成指导城市发展和建设的战略规划政策和方针， 并报经当地城市人民代表大会审批通过，而成为城市发展和建设的法定规划政 策，同时编制相关能够作为城市规划管理依据的规划，如虽然存在不少缺陷， 但目前仍普遍接受的“控制性详细规划”，或一些城市已进行探索的“法定图 则”。施行指导城市开发和建设的规划政策法制化。 2 4 3 公众参与的原则 城市开发建设将是一项巨大的社会系统工程。仅依靠政府的力量是不够的， 必须通过各种渠道，采取多种形式，发动广大市民积极参与进来。 城市规划初稿在编制完成后，应通过各种新闻媒体、网络，向市民做介绍， 进行广泛的宣传，并征求市民的意见和建议。在吸取各方意见和建议的基础上， 进一步修改，形成最终的规划方案。同样的，城市规划的管理也应当是透明的。 所有的开发建设项目的审批也应当实现公开化，允许社会各界提出意见。 公众参与规划的制订和开发项目的审批有另一个益处是使公众成为一种新 的制约力量，能够有效监督城市的开发和建设根据规划政策实施。 2 4 4 促进发展和保护公共利益的政策原则 整体而言，规划应当追求三大效益，城市规划的总目标应当是考虑所有人 关于城市规剞的若干问题研究 民的公正和公平机会，减少贫富差距，达到共同富裕。应当采取可持续的方法， 促进发展。要获得好的规划效能，在制定城市规划政策和执行城市规划时。城 市规划的管理部门和城市规划师应当保持下述价值的平衡：促进地方经济的 发展：利用规划的市场营销手段，吸引投资：反映并保护公共的利益，发挥 规划“守门员”的作用：倾听并维护弱势群体的利益。 2 4 5 规划实施中坚定性和灵活性的监控机制原则 实现这条原则，城市规划应当为操作型的行动规划提供指南。提出并建立 规划实箍的管治机制。同时形成内在的规划调整和修编机制，以适应快速的社 会经济变化，面对未来发展的不确定性。规划应当成为所有利益主体和群体决 策中的重要考虑因素。城市宏观规划应当是发生规划偏离时辩论和考虑的主要 决策平台。“” 6 关于城市规划的若千问题研究 2 5 城市规划管理的改革与发展方向 i 壅墨皇焦j j | 持报建材料 雨而珂丽亍| ! 签盒趣刿亟习符否- 规范 隔示两琢屑焉甬瓢 墼墅童一土堕查堕塾 建设市项目审批领导小组 备 规划设计方案 市规划部门上报市项目审批领导小组 规划设计方案上不通过 l l ：三= 二二：兰 工持有关证件、 报送材料 l 市规划部r 丁i | 不舍格或不齐备0 材料合格式齐 核茇建设用地规划许可证 管线工 材料 各 + 一0 时 材料 图2 城市规划“一书两证”管理过程 7 匿薛陂颐旧服睦阶段一睫陋倾旧隧惭慑一 关于城市规蝴的若干问题彤f 究 目前，中国城市开发建设项目的城市规划管理是根据国家“一书两证”的规 划管理办法进行建设项目的审批和规划管理。应当说是具有相当的严谨性和综 合性( 见图2 ) 。但它也带来审批时间过长的问题，从而制约城市的发展，这种 现象并非中国所独有。根据笔者对世界一些国家的调研发现，建设项目的规划 审批由于多种原因，时间的延误是各界对城市规划的重要的批评内容之一。包 括一些城市领导的批评。英国是当代城市规划的鼻祖，经过1 0 0 多年的发展， 形成了一整套完善的城市规划体系，城市规划管理程序有其独到之处。英国政 府要求所有的建设项目审批应当在8 周内完成。但有关研究表明，能够在8 周 完成审批的仅在6 0 一7 0 9 6 左右。而我国一些城市项目审批时间能拖延一年以上。 规划端刺管理投资开发建设 图3 西方国家的城市规划管理在开发建设过程中的重要管理与监督作用 关于城市规划的若干问题研究 为适应中国快速的经济和城市化的发展，应考虑引人新的机制和措施。另 外，目前的项目审批显然缺乏对建设项目建设过程的现场管理和监督。项目规 划管理的重点在项目开始和结束，若能加强这一管理，就可在建设项目出现问 题，或违反规划审批条件时及时进行更正，发挥规划的监督和管理功能，保证 规划政策的有效实施和开发建设的可持续性。在中国城市的建设过程中，常出 现擅自更改建筑坐标、建筑间距，出现超建面积等现象，这暴露出监管机构在 工程过程中监督力度的不足。 随着城市建设与开发投资呈现多元化的势态，政府的投资在逐渐地减少， 更多地依靠市场运作。为保证城市有序、健康和可持续的发展就必须通过城市 规划的调控，以城市规划为龙头，体现政府在城市发展上的意志和导向。在使 投资商和开发商有同报的同时，保护社会和广大群众的利益，争取获得“双赢” 的机会。不少西方国家的城市规划部门是城市政府的重要机构之一，特别是欧 洲国家的地方政府的城市发展工作都是以城市规划部门为核心( 图3 ) 。 2 5 形成战略性的规划和规划管理框架 目前的规划存在的两个主要问题是编制和审批的缓慢及延误；规划和规划 管理缺乏一定的灵活性。 这也是长期以来困扰全世界规划界的主要问题之一。过去的2 0 年，西方不 少国家的有益的探索，取得了较好的成效。 规划一般有两种主要手段：一是被动式的管理与控制：另一是积极式的动态 规划。整体而言，根据法定的规划体系所产生的法定城市宏现规划，例如总体 规划确定了城市发展的方针和政策，为城市规划管理提供了前提。根据总体规 划的政策和相关规定编制的控制性详细规划，或法定图则是城市规划管理的依 据。这些规划应当是法定的，特别是进人市场经济之后，因此城市规划对城市 的发展和建设的管理必须是采取法制的途径。 但是规划管理的有效性还必须具备两个条件，第一个条件是管理需要有执 行的强制手段，并得到法律的承认。这种手段可以是罚款的形式和法庭判决的 形式。缺乏的这种执行的强制手段，规划的管理就有很大的难度。 第二个条件是规划的时效性，或积极的动态规划。人们提到规划需要法制 性和法定的程序。是需要相当的时间才能完成整个过程，特别是总休规划的编 9 关于城市规划的若干问题研究 制和审批，因此规划的时效性很差。解决的办法是在法定规划的同时，编制非 法定性的规划，例如发展战略规划。这是西方国家前1 0 年和中国一些城市近几 年的作法。这几年西方国家的法定的城市宏观规划基本上也简化为战略性的政 策( a l b r e c h t s 等，2 0 0 1 ) 。另外，为了提高规划的时效性，西方不少国家规定法 定规划不再需要上报上级政府的审批由地方议会的审批取代。目前，我国的城 乡规划法仍然规定规划的审批权利为省或中央政府所有。有人曾经提出城市 规划没有必要继续上报上级政府审批，而采取上级政府“介入”城市开发和规划 管理的方法( 于立，2 0 0 5 ) 。不过最重要的是变革城市规划的理念引入城市发展 战略规划以及战略规划管理这种新的、动态的形式。使城市发展战略规划成为 政府、企业、私营机构和公众对城市未来发展所形成的共识。 根据联合国人居中心的研究，战略规划的主要内容和特征如下( 沈建国和 于立，1 9 9 7 ) ；对一个城市各种交叉因素进行协调和联系；完成城市开发建设 的财务可行性研究；进行政府部门和私营机构在城市开发和管理上的优势比 较；实现政府部门在支持私营领域所应发挥的引导性作用；建立内在和外在 因素选择的机制；与国家的政策进行连接；考虑城乡关系；形成解决城市发 展过程中多元利益的冲突和各参与者之间的矛盾的办法；定期的监控和评估。 目前，许多国家和城市已逐步将战略规划看成一体化城市发展的共享方式。 以此完成对城市发展进行有效管理。城市发展战略的编制并不仅仅是为城市编 制物质发展规划，而且还是对城市整体的发展，包括土地利用，基础设施的建 设。地方财政和机构等确定一系列的战略方针。这些战略的目标是实现政府部 门和私营机构合作共同促进经济的发展。在整个城市范围内，战略规划所涵盖 的内容涉及空间规划的多个因素。需要协调各部门和各建设领域的投资计划， 财政资源和机构框架，实现城市发展的综合目标。战略规划所制订的目标应当 包括中、长期，以及短期的目标。可以是未来2 5 年的发展目标和方向，也包 括未来1 0 2 0 年的战略目标，甚至是未来5 0 年的战略目标。根据发展战略规划， 在某一具体地点，针对一个具体问题，可以编制行动规划。行动规划是为了解 决一个局部地区所存在的问题，通过相互协调解决问题的战术。 2 5 2 建立适合中国的城市规划管理模型 在现实生活中，城市规划的实施和管理是很难理性的，这是因为规划的实 关于城市规划的若干问题研究 施和规划管理必然受到各种利益的制约和影响，同时城市的发展和规划的实施 难免在各级政府和集团之间产生不同的观点和争议( u n d 踟o d ，1 9 8 1 ) 。有时候 甚至出现严重违反国家政策的事件。因此上级政府“介入”城市开发建设和规划 的管理是必要的。 英国学者b r o t h e n o n ( 1 9 9 2 ) 在其研究中提出了城市规划管理的几个特点： 中央政府制定规划政策；地方政府的规划政策至少部分受到中央政府规划 政策的影响，中央政府的有关规定对各地的规划管理政策和程序影响比较大； 地方政府在城市发展过程中不会完全按造中央政府的政策实行，各级地方政 府必须要考虑各地的条件和具体情况，因此各地方政府的规划政策受到地方因 素的影响；建设开发项目的规划申请的质量受到地方政府规划政策和程序的 影响；因此建设者( 或其他的规划审批申请者) 对规划政策和规划程序的了解将 直接影响建设项目规划审批申请的质量。规划申请获得批准所得到的平均净 效益对申请的质量产生影响。 根据这些特点，b r o t h e r t o n 提出了城市规划管理的模型在b r o t h e n o n 的城 市规划管理模型的基础上，结合中国的情况，相关专家提出了中国城市规划管 理的模型。( 图4 ) 省政府妁规章制度 | 备造的l 全经l 壤市政府发牒 l 济的技屠条件卜_ 叫相规划敢策和 i 靳其他特点ll 规章制度 众( 第i 种 餐埔参与， 督粕制约 土苎 域市井发建i 殳 的规剐q j 请 巾央。省政府的发i 上一 展和规划政策和li 中央政府 图4 城市规划管理模型 趣 巾规一一划椰一 规繁 关于城市规划的若干问题研究 根据这个模型，各级城市的规划管理若要有效地得到实施，需要上级政府， 包括中央政府和省政府的协助。很遗憾目前中国的城市规划机制使城市一级的 规划管理所应得到的上级部门的支持很有限。另外，城市开发建设过程中，开 发部门与规划管理机构之间，以及市民之间产生的大量矛盾也缺乏一个有效的 机制进行裁决和协调。因此，规划的督察制度的建立势在必行。这是上级政府 特别是中央政府“介入”地方的城市开发和规划管理的机制。 建立规划督察机制的宗旨应当是：在城市的发展和建设过程中，由于土地利 用，皂然资源，环境保护和多元投资的利益团体之间的矛盾，必然产生各种冲 突，规划督察应当成为解决各种冲突的一种公正的、专业的和主要的力量。 规划督察应属于中央政府的城市规划管理部门，应当是一个相对独立的或 半独立的监督和执彳亍机构。规鲻督察对规划实旌中的矛盾进行裁决的依据是规 划法规，住宅法规，环境法规，土地法规，历史文化名城保护法。当各地的规 划出现矛盾或问题，有关机构和人员可以向规划督察上诉，规划督察根据这些 法规和法定的规划处理有关开发与建设项目规划申请的上诉案件：规划督察还 可以代表中央政府“介入”城市开发与建设项目规划审批。 规划督察的工作目标为：经济的，有效的，迅速的方法。在保证高水平和 高质量韵前提下，提供专业服务：保证每个规划督察的廉正。保证在不受任何 干扰和其他因素的影响条件下，独立做出裁决：为每个上诉者( 机构) 提供明确 的，适用的信息和导则。 2 ，5 3 提高城市规划服务意识和规划的公开性、公平性 规划的编制和管理需要公开性和公平性。这是规划管理的又一个原则。前 面城市规划管理模型也显示了高质量的建设项目的规划申请取决于申请者对规 划政策和规划申清程序的了解。 在市场经济条件下的城市开发和建设也需要多方的参与者，包括政府、企 业、开发商、市民等。因此，要保证城市规划的顺利实施，首先必须让所有的 人了解规划、认识规划、相信规划。也就是说应当使所有的人把城市的规划 当作自己的规划，把规划的实施看成自己份内的工作。这就需要规划的透明度 和民主性。另外，城市规划的编制和城市规划管理的过程必将涉及整个社会的 各个方面、各利益团体，因此必须以公开、公平和公正为基本原则、在规划的 关于城市规划的若干问题研究 编制和项目规划管理的审批过程中应引入公众参与的机制。这是因为城市规划 管理的目的是引导城市的开发建设，而城市的开发建设可能涉及“公共利益” ( u n d e n v o o d ，1 9 8 1 ) 。1 关于城市规划的若干问韪研究 3 天津城市规划管理面临的问题 3 1 各相关部门之间协作不利 在政治、经济、社会领域的改革和发展不断深化的背景下，作为政府的一 项基本管理职能，城市规划管理进行相应的调整与改革是城市建设快速进程和 市场经济发展的必然要求。由于受传统的计划经济体制的影响，天津的城市规 划管理不能很好地适应复杂多变的环境，从而表现出了在宏观层面和微观层面 上的失效：即未来导向性失效和现实针对性失效。在现实中表现为城市总体规 划科学性和可操作性的欠缺，规划控制指标不时被突破，违法建筑的存在，以 及城市建设伤害公众利益事件的发生等等。 实施城市规划，不仅仅是城市规划行政主管部门的事，它需要城市规划、 土地管理、房地产开发、市政公用、园林绿化、环境保护、环境卫生、交通运 输、防灾减灾，以及工业企业、商贸金融等各方面各部门的相互配合，统筹协 调，步调一致才能完成。如果各有关部门不能咀城市发展的整体利益和大局为 重，其结果势必使城市规划的龙头地位与作用难以得到充分的发挥，从而把城 市规划陷入到尴尬的地步。表现在以下方面： 3 1 1 职能交叉 在城市规划、建设、管理的全过程中，有的部门之间的职能交叉是客观存 在的，比如城市规划行政主管部门与土地管理部门在用地管理上就具有各负其 责又职能交叉的三个特点。其一，用地规划管理与土地权属管理的群体对象都 是用地规划管理与土地权属管理的前期工作。以批准的城市规划为依据，对城 市各项建设的布局、选址和定点进行规划管理，是规划管理部门的法定职能； 承办建设用地的征用手续，进行土地权属管理，是土地管理的职责。规划管理 部门核发批准性文件即建设用地规划许可证；土地管理部门核发权属确认性 文件，即土地使用证。其二，规划管理在前，土地管理在后，有不可逆转的前 后顺序。从建设项目的立项论证到选址定点前，是以城市规划为依据的用地规 划管理工作，尚不涉及土地权属管理工作，它是征用土地的前提，是征地之前 必须具备的先决条件。只有先确定建设项目建在何处和如何安排，才有可能履 关于城市规划的若干问题研究 行征地手续，因此，建设用地单位必须先向城市规划行政主管部门申请选址定 点，然后持建设用地规划许可证办理征地手续。其三，规划管理和土地管理工 作还需要相互交叉进行。一是规划管理部门在选址定点和用地审查中，办理征 地协议的工作对建设项目的用地位置、范围界限有一定影响，需要事先征询土 地管理房地产管理部门乃至土地权属单位的意见，避免征地时出现矛盾和不切 合实际。二是建设单位在领取土地使用证前，规划管理部门有权对征用的土地 进行规划复核和验桩；领取土地使用证后，建设单位还需要返回规划管理部门 办理建设申请，领取建设工程规划许可证后方可施工。可见，规划管理与土地 管理工作既不能相互替代，又不能一刀切地截然分开，应做好工作程序上的相 互配合和衔接。可是，在实践工作中由于职能的交叉和因果关系不顺，为下一 个程序的工作造成影响甚至障碍，从而酿成部门之间工作的不协调甚至带来矛 盾冲突。 3 1 2 多头管理 由于我国城市规划、建设、管理方面的法律法规还不够健全、完善、细致， 使一些部门的工作职责尚不够明确或者重叠，于是在某些方面就出现了多头管 理的现象，形成了城市管理上的部门纠葛和混乱。例如沿街的建筑项目，城市 规划部门根据其性质、规模和体量，考虑其与周边建筑的关系，审查和确定建 筑的立面造型、色彩、灯光设计以及商业广告，但对原有建筑立面的重新装饰 则是由市容部门负责审查管理，致使街道上的建设活动呈现出多头审批、管理 混乱的局面。 3 1 3 部门割据 不少部门和单位。获得了土地使用权，就以为在其土地使用的范围内可以 自行进行各种各样的建设活动，不需要经过规划审批。于是，一些建设项目未 经规划许可，便获得有关部门同意或默许，成为违法建设屡禁不止的一个重要 原因。有的项目片面强调专业工程的特殊性，不注意与城市总体规划相协调和 综合平衡，违背总体规划，自行定点建设。 关于城市规划的若干问题研究 3 _ 2 城市规划的审批权和管理权未能完全归口集中 改革开放初期，我国试探着走特区建设的模式，一举成功。如深圳特区建 设成为我国城市建设的典范。于是，无论大、中、小城市纷纷效仿建立开发区， 而政府往往赋予这类开发区相当大的自主权，形成了“独立王国”，使城市规 划的审批权和管理权没有完全集中在市一级规划行政主管部门。而一些开发区 往往缺乏大局意识，从自身小范围角度考虑或经济利益出发，随意审批、盲目 开发、盲目建设、盲目发展的现象时有发生，致使局部游离于整体之外，直接 造成城市布局混乱，以至经常出现了前面建设，后面改造的现象，既造成人力、 物力、财力上的极大浪费，而经济效益、社会效益、环境效益又不能很好地发 挥。同时，对其监管往往也是由区一级规划部门授权的监察队伍进行，这种由 本部门审批，本部门授权的监察队伍进行监察管理机制，其有效性值得考虑。 这类情况在天津部分地区有所表现。 3 3 城市规划管理法律与“权力”的斗争有时还显得苍白无力 在城市规划管理中，经常出现这样一种情况，明明是严重影响城市规划， 必须依法强制拆除的建筑物或构筑物，但最终，往往由于主要领导的“一句话”， 就不了了之或一直拖着不予处理。由于我国是一个有着二干多年封建历史的国 家，在经历了社会主义改造和改革开放几十年的今天，仍然有部分领导或多或 少地存在封建社会的权力意识，对城市规划依法管理的观念不强，往往是领导 怎么说，下面就怎么做，也不管领导说的是不是正确，总觉得听领导的没错。 有的即便是违反了城市整体规划。只要领导一句话，就不敢坚持原则，据理力 争，以致出现“规划、规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的现象。 另外，中华人民共和国城乡规划法第六章法律责任规定，对违反城市规划的 处罚只对事而不对人，有的单位出于经济利益或其他目的考虑，在明知是影响 城市规划的前提下，故意违法建设施工，以至“既造成事实”，只能以罚款处 理，而对单位领导却不能追究任何责任，一定程度上也纵容了违法行为的发生。 关于城市规划的若干问题研究 3 4 地上地下不配套 突出问题是：地上总体规划及详细规划都有，而地下管网建设没有总体规 划，重复施工、反复挖填、损失严重。各专业部门每上一项工程都要临时组织 人力、现场勘察一番，重复劳动，劳民伤财，甚至召开几次工作会议组织协调， 任务来事之急，往往脱离了客观实际，重复施工，形成管线反复铺，道路反复 挖，挖了填，填了挖，既影响生产、生活，也影响了市容和交通，对此。市民 意见很大，同时，也给国家造成巨大经济损失。 3 5 依法实施城市规划管理的力度不够 从调查情况看，中、小城市的“城中村”及城郊结合部，是城市规划管理 的一个薄弱环节，由于城市范围的扩大，近郊的一些农村也并人了城市，而这 部分人由农村村民直接改成居民，规划法制意识薄弱，加上这部分人基本上失 去了土地，工作也很难落实，他们大多依靠出租房屋来维持生活，因此，近年 来“城中村”及城郊结合部的居民，违反规划突击加层、抢建房屋、擅自设置 建筑物、构筑物的现象比较普遍，有的情况非常严重。而对这些违法建设的管 理，过激了怕引发大的矛盾和冲突，光靠宣传教育，作用又不大，因此，管理 的力度显得不够，往往是“以罚代管”，不能从根本上解决问题，影响了城市、 乡镇的建设和发展，阻碍了城乡一体化进程，增加了政府征地拆迁的难度和安 置赔偿的费用，而且也带来诸多安全隐患。“4 3 6 城市规划重实效陛而缺乏时效性 城市的建设和发展是一项庞大的系统工程，而城市规划则是引导和控制城 市建设和发展的基本依据和手段。城市规划能起到引导作用，那么此规划就是 有效的；反之，则是失效的。规划有效在时间上是有区分的，短期或近期有效 是城市规划实效，长期规划时效。城市规划实效与规划时效之间的关系是辩证 统一的。 城市规划的实效性，是指城市规划的“实施效果”，具体是指城市规划内容 的落实情况以及城市规划在城市开发建设与发展中的作用及其程度。城市规划 关于城市规划的若干问题研究 时效是指城市规划能够长时问有效地指导城市建设和城市发展。强调时效，主 要是时间的长效性意义，而非强调时间的及时性。 城市建设是一门科学，必须合理布局，统筹规划，有秩序、有步骤、有目 的地开展建设。但近年来，我们在建设中过份追求经济利益的最大化，忽视了 环境和社会事业的同步发展，导致交通堵塞、住房紧张、资源匮乏、城市结构 失衡、环境污染严重，这些都影响了城市的可持续发展。 多年来，城市规划作为政府行为，服务于地方经济增长，为地方政府招商 引资和经济发展起到了积极作用。但有些地方认识不足，也造成了发展的不平 衡。包括经济领域的增长方式粗放、资源及环境的压力趋大、社会领域出现不 和谐现象。在发展观存在一定偏差的客观背景下，城市规划的“工具化”倾向 过重，“物质性设计”的步伐加快，一些地方甚至直接给规划行政主管部门下达 招商引资的年度考核指标，但却忽视了城市作为一个整体的和谐。 应该说，城市发展是一个逐渐演变的历史过程，城市规划失效也有着一定 的客观原因一一城市发展的不确定性。一个规划对社会发展影响，在当时看来 是一个合理合适的有效规划，但随着时间的推移和城市经济的发展，以前的规 划就显现出一些不适宜的地方。在上世纪九十年代以来，随着中国城市化进程 加快，城市规划失效现象屡见不鲜，因此城市规划面临着巨大的挑战与压力。 前些年，由于天津城市建设的加快，特别是海河综合开发改造以来，天津 市经历了“大拆迁、大建设”，一些建筑建成时间不长，就遭遇拆除的厄运，造 成资源的巨大浪费。 我们知道，在罗马，两千多年前的建筑依旧保存完好，在巴黎三四百年前 的建筑至今依然正常使用。而我们，民国的建筑已经是古董，清代建筑更是凤 毛麟角，所谓唐宋建筑，大多数是翻建的“赝品”。问题出在哪里? 首先说规划。 巴黎大规模建设差不多是3 0 0 年前的事，今天巴黎老城和几百年前没有什么差 异，马车时代规划的城市道路到汽车时代仍不落伍，甚至连2 0 0 年前规划的下 水道今天仍在正常使用。而我们，新建的楼房就要炸掉，2 年前新建的马路就 要扩建如果说国外是“长规划”，我们则是“常规划”。城市规划的编制 要具有科学性、回应性和可持续性，一个城市科学、合理的布局，规划的程序 应该在广泛听取采纳群众意见和建议的基础上，由各方面专家和各部门共同研 关于城市规划的若干河题研究 究参与，满足社会经济可持续发展的需要。 3 7 公众参与流于形式 城市发展建设和城市规划关系着国计民生，是与城市人民的生活和生产休 戚相关的，不能脱离群众，需要得到公众的理解、关心、支持和参与。因此公 众参与是一项必要的工作，是整个城市发展建设和城市规划工作中不应少的一 个重要组成部分。从另一个角度来认识，公民是整个社会的主体，公民的利益 是最大的利益。政府为民执政，为民谋福利，为民服务，就必须从群众中来， 到群众中去，倾听群众的意见和呼声。因此，公众参与是行政部门“以人为本”， 为人民服务的需要和责任。过去，由于政府与公民的联系渠道比较窄，公民参 与的力度弱，下情不能全面上报，不可避免地就会出现脱离群众、脱离实际的 事情发生，致使公众参与发挥不了应有的作用。 3 2 1 有名无实 行政许可法规定“行政机关做出的准予行政许可决定，应当予以公开， 公众有权查阅”。这些条款，实质上有了公众参与的法律依据。但是，现行的城 市规划机制尚未能保障社会公众的利益。一方面，社会公众被具体化为市民， 而这一团体本身处于相对独立，状态多样的利害关系中。当市民各自以自然人 的身份，基于自身利益对相应的城市规划方案做出表述或者提出意见，希望通 过公共过程寻求自身利益被吸收的可能性时，主管城市规划的行政机构自然倾 向于听取理论上为保障全局和共同利益的专家意见，以期寻求规划结果的科学 性和技术合理性。 另一方面，即便当社会公众面临共同的利益状况，成为实际的利益共同体， 遇到规划结果与利益共同体的意愿有冲突时，也往往因现行的天津市城市规 划条例和相应行政制度上的缺失使得问题得不到有效的解决。社会公众在获 取政府有关规划信息