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公共管理基础MPA第一章 公共管理导论第一节 管理与管理理论的演进一、管理的含义1公共管理的定义：公共组织尤其是政府组织的管理活动，也可以说是公共组织有效提供公共物品的过程。核心部分是政府管理活动。2管理的定义 管理随着人类生产活动的产生而产生，进入资本主义时期，管理活动逐步趋向专业化、科学化、高效化和民主化。管理的定义：管理者在一定的环境和条件下，为实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。基本含义：管理是由管理者引导的活动。管理是在一定的环境和条件下进行的。管理环境是指内外部环境。管理是为了实现组织目标。组织目标是管理活动的出发点和归宿。管理本质上就是为了有效地实现组织目标而进行的活动。管理需有效地动员和配置资源。资源包括：人、财、物、组织、机会、时间、信息管理具有基本的职能部门管理是一种社会活动管理的两重性：自然属性和社会属性二、管理的职能最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，提出了管理职能的五职能说：即：计划、组织、指挥、协调和控制。1.计划职能：预先筹划和安排的职能，是管理的首要职能和逻辑起点。计划职能具有的特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。2.组织职能：组织设计、组织建构、资源配置的活动组织是管理的载体，组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的特点：合理性、有序性和规范性3.领导职能：管理活动的灵魂，是实现管理效率和效果的关键，是管理的核心环节。领导职能的特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性和规范性4.控制职能：管理活动的连接点。控制职能包括：确定标准、测定偏差、实施纠偏。三、管理学管理具有科学性和艺术性，为什么？管理是一门科学也是一门艺术管理是一门科学是因为管理领域有自己的独特的范畴和普遍原理，有独特的科学体系。管理是一门艺术是因为管理过程中人们根据具体情况及环境条件，用富于创造性的灵活方式运用科学知识。管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则远离逻辑和数学。管理科学描述的是常规性原理，管理艺术面临的是随机性问题。管理科学是体系化知识，管理艺术是灵活的实践。管理科学和艺术二者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围软组织，管理是科学和艺术的统一。四、管理理论的演进管理思想的萌芽：斯图亚特提出刺激工资的思想斯密提出了经济人理论和分工思想欧文提出重视人的思想马基雅弗利提出了有关政治管理的本质管理学经历了三个发展阶段：古典管理理论阶段、行为科学阶段、现代管理理论阶段1.古典管理理论阶段总体看法：古典管理理论阶段的管理学第一、管理的科学性、精确性、法理性和纪律性第二、将被管理者看成是经济理性人（也是这一理论的局限）第三、代表学派：科学管理学派和组织管理学派科学管理学派：泰罗是科学管理学派的奠基人，称为科学管理之父，代表作科学管理原理（1911）科学管理理论的主要内容：科学管理的中心问题是提高效率。为工作挑选一流的人员。实行标准化管理。实行刺激性的计件工资制。劳资双方为提高劳动生产率共同合作。实行计划职能与执行职能的分离。使管理职能细化。实行组织控制的例外原则。组织管理学派：代表人物：法约尔和韦伯法约尔的组织管理理论：代表作：工业管理与一般管理主要内容：提出管理的五职能说；提出管理的十四项原则（需要注意，防止选择题）韦伯的研究主要集中在行政管理方面，代表作社会和经济组织的理论韦伯将人类社会的权威划分为三种基本类型：传统型、魅力型和法理型。韦伯对组织的研究是根据法理型权威进行的。韦伯确立的现代行政体系的基本原则：第一、提出了理性化的基本原则和理念。认为资本主义社会的基本原则就是理性化，所有组织都必须按照理性化原则进行。第二、管理组织必须按照科层制设立。第三、按照法理性认同原则进行组织的权力管理。第四、管理遵循对事不对人原则。第五、行政官员由委任产生，领取固定薪金。2.行为科学阶段行为科学：对管理中人的行为及产生原因进行分析，以求把握人的本性。行为科学的产生霍桑实验奠定管理行为科学的基础霍桑实验由梅奥主持霍桑实验得出的结论：第一、工人是社会人而不仅仅是经济人第二、组织中存在着非正式组织。第三、新型的领导在于提高工人的满足度，激发工人的劳动积极性。霍桑实验得出的结论构成人际关系学说。关于人的需求、动机和激励的问题代表：马斯洛的需求层次理论和赫茨伯格的双因素理论马斯洛的需求层次理论：代表作：人类动机的理论和激励与个人主要观点：第一、人的需求分为五个层次：生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求。第二、人在满足低层次需求之后就会追求更高层次的需求。赫茨伯格的双因素理论：代表作：工作的推力和工作与人性主要观点：第一、影响人的积极性的因素分为保健因素和激励因素两大类第二、保健因素起维持作用，激发员工积极性需要采取激励因素第三、激励因素有成就、升迁、认可、挑战性、责任和发展关于管理中的人性问题代表有麦格雷戈的“X-Y理论”和阿吉里斯的“不成熟-成熟理论”麦格雷戈的X-Y理论代表作：企业的人事方面主要观点：第一、X理论认为工人是懒惰的不负责的和不诚实的第二、Y理论认为工人是勤劳的，要给工人创造条件。第三、麦格雷戈认为运用Y理论进行管理才能实现管理目标阿吉里斯的“不成熟-成熟”理论代表作：个性与组织主要观点：第一、组织中的人性是发展的，会经历一个不成熟到成熟的过程第二、这一过程需要管理吸收工人参与，采取以工人为中心的管理方式，依靠工人进行自我管理。关于人际关系问题代表有巴纳德的动态平衡理论和卢因的群体动力学理论巴纳德的动态平衡理论主要观点：第一、组织是人群之间互动关系组成的系统。第二、重视正式组织的同时重视非正式组织的作用。第三、确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡。第四、建立有效的沟通机制，明确主管的责任。行为科学的特点第一、重视对人性的全面关注第二、重视非正式组织第三、主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主第四、过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织结构、规则和制度的重要性第五、强调非正式组织的同时忽视了正式组织第六、过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对专业和职位角色的要求。3.现代管理理论阶段孔茨在1961年认为管理学形成了6大学派，1980年又将管理学派划分为11个，认为形成了“管理学丛林”现象11个学派：孔茨为代表的管理过程学派麦格雷戈为代表的人性行为学派巴纳德为代表的社会系统学派马克兰特为代表的管理科学学派西蒙为代表的决策理论学派卡斯特为代表的系统管理学派德鲁克为代表的经验学派明茨伯格为代表的经理角色学派特里斯特为代表的社会技术学派布里奇为代表的经营管理学派卢丹斯为代表的权变理论学派具体介绍：孔茨为代表的管理过程学派，又称管理职能学派，以管理过程或管理职能为研究对象巴纳德为代表的社会系统学派第一、把组织及其成员的相互关系看成是一种相互协作的社会系统第二、组织的协作系统由协作的意愿、共同的目标和信息的联系卡斯特为代表的系统管理学派四个中心：目标为中心、系统为中心、责任为中心和以人为中心西蒙为代表的决策理论学派第一、认为管理就是决策第二、决策过程分为：情报、设计、选择和审查第三、决策不可能达到最优标准，而只能实现满意的标准第四、决策可分程序化决策和非程序化决策德鲁克为代表的经验学派主要观点：第一管理仅仅是企业管理,管理经验仅限于企业卢丹斯为代表的权变理论学派主要观点：在环境变化的情况下，管理需要变更不同的模式。马克兰特为代表的管理科学学派主要观点：第一管理中的人是理性人，组织是追求自身利益的理性机构第二管理活动可以运用数学的方法来分析和表述。4.管理理论演进的特点第一、管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。第二、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。第三、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。第四、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。第二节 行政与行政理论的发展一、行政的含义1.中国通用的词典里行政被界定为国家政务的管理。国际普遍采用的社会科学大词典对行政（administration）的解释是：管理国家事务。2.对行政的多重解释魏劳毕的小政府观：行政组织中行政部门的业务活动古德诺的国家职能观：行政是国家意志的执行，推行政府职能的活动怀特的管理观：通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段有效处理公务和政务的活动。戈德特纳的公共政策观：行政是制定和执行政策的活动。3.行政的定义行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简洁地说：行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。4.行政的特点执行性政治性权威性二、相关概念辨析1.政治与行政最早论述政治与行政区别的学者是威尔逊和古德诺政治与行政同是社会历史现象，都是建立在一定的经济基础之上为一定的经济基础服务的上层建筑。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；行政是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务。政治主导行政，行政从属于政治。行政体现国家意志，执行过程也体现政治性行政的目标和职能等都在不同程度上具有政治属性。政治与行政难以截然分开，尤其在政治经济一体化的情况下。2.行政与立法、司法西方实行三权分立我国的行政、立法、司法是国家权力的三大系统三、行政学1行政的主体是国家权力机关的执行机关（国家行政机关），行政管理是以国家权力为根据的，是行使国家行政权力的一种公共管理。2.行政活动的根本原则是依法管理。政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特征。3.行政学的主要任务和根本目的使行政管理建立在科学基础之上。四、行政理论的发展1.行政学产生于美国的原因行政国家的出现文官制度改革运动的发展多种学科的形成和发展专业教育和职业教育的发展行政学产生于美国，标志是1887年威尔逊发表的公共行政研究2.行政理论的发展历程形成时期又称科学管理时期主要特征：第一、运用工商企业科学管理理论研究行政管理第二、主要探究行政权力的配置、组织机构的健全以及工作方法标准化等问题第三、侧重研究人的活动对象及其关系第四、采用标准化的机械管理模式，以求实现人与物的有效结合。第五、形成时期的行政理论对提高管理绩效、促进生产力的发展起了极为重要的作用第六、形成时期的行政理论以“物”为中心无法充分调动人的积极性。代表人物：1887年威尔逊的行政管理之研究1900年古德诺的政治与行政1911年泰罗的科学管理原理1926年怀特的公共行政学研究导论1926年魏劳毕的公共行政原理成长时期又称行为科学时期主要特征：第一、把行为科学运用到行政管理之中第二、研究重点放在人的本身第三、运用心理学、社会学等研究管理问题。第四、行为科学时期的行政理论重视人的多种因素推动了公共行政的发展第五、过分强调感情而忽视理性也显示了它在管理中的不足。代表人物：梅奥的霍桑实验巴纳德的动态平衡理论西蒙的决策理论麦格雷戈的“X-Y”理论马斯洛的需求层次理论发展时期又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期最有影响和最有成就的是布坎南为代表的公共选择学派，将经济人假设引入政府行为理论，1986年布坎南获诺贝尔奖此外：科斯为代表的新制度经济学派，理论贡献：交易成本理论、代理理论、制度创新理论。社会学家帕森思提出每个组织系统分为决策、管理、技术三个层次高斯强调行政环境的重要性第三节 公共管理理论的兴起一、对公共管理理论的不同理解美国对public management（公共管理）的三种不同理解1将“公共管理”等同于“公共行政”。常见于日常公共部门管理活动中和坚持传统的公共行政途径的学者们。代表人物：马克斯、赫德森和罗森布罗姆罗森布罗姆认为公共行政研究有三个途径：管理途径、政治途径和法律途径。2.把公共管理当做公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。代表人物：奥特、海德和沙夫里茨3.将公共管理看做一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新的学科框架。代表人物：加森、奥布曼、佩里、克雷默、雷尼和波兹曼等第一本为公共管理确立基本学科框架的教科书是波兹曼和斯特拉斯曼的公共管理战略二、公共管理研究的对象1公共管理的定义公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。三、公共管理的学科特征1公共管理研究的对象和范围包括政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。2.公共管理更具跨学科、综合性的特点3.研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程转变为重视项目和绩效。4.公共管理涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题，如公共物品、交易成本、政府失败等等。5.公共管理既是实证的又是规范的，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。6.公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践之上，与传统行政相比更具现实性。四、公共管理的研究途径和方法1研究途径公共管理是一个跨学科、综合性的研究领域，可以有不同的研究途径。美国在公共管理的发展中形成较有影响的研究途径包括：管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。公共管理研究更多的以经济学为基础，经济学途径成为公共管理研究的一个重要途径。在当代最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派公共选择理论第一、20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后广泛应用到公共管理和公共政策领域。第二、公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。第三、公共选择理论假定政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义或新制度学派第一、新制度主义或新制度学派是一种新的影响在不断加强的公共政策研究途径。第二、新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果。第三、制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本。第四、制度规定行为角色，约束行为和形成期望，可以增加或减少交易成本。2.研究方法系统分析：目的是帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系比较分析实验分析案例分析第二章 公共组织公共组织是公共管理的前提和基础第一节 公共组织概述一、组织的含义将组织一词引入社会科学领域的是英国的哲学家斯宾塞巴纳德的组织定义：一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统西蒙认为组织是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。本书的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、公共组织的构成要素1公共组织公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，包括政府组织和第三部门组织2.公共组织的构成要素人员目标职能机构职位职权权责规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息三、公共组织的类型1按财务会计标准分类，有利于进行审计和监督：分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会2.按公共权力标准分类分为三类：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织3.按权威与等级结构标准分类分为三类：古典模型古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，在20世纪30年代进入鼎盛。古典模型的特点：1、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。2、基础中有一个被赋予优先地位3、行政部门在最高层次上按主要目标组建4、任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属5、行政权威和责任授予单一行政人员6、垂直领导活动和参谋活动严格区分古利克和厄威克在行政管理科学论文集中提出了古典模型的八项标准：第一、使人员适应组织结构，第二、承认一个高层经理为权威的来源第三、坚持统一指挥第四、使用专业人员和一般工作人员第五、按照目的、方法和领域进行部门划分第六、授权并使用例外原则第七、要使职责与职权相称第八、考虑适当的控制幅度古典模型中：效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织基本要素。官僚模型官僚模型的理论基础是韦伯的官僚理论。韦伯认为官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型在20世纪50年代以后的美国得到了充分应用。官僚模型组织的基础是理性合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的理性意味着效率。纯粹官僚模型的特点第一、基于职能专业化的劳动分工第二、有明确的职权等级制第三、有与任职者和职责相关的规章制度第四、有处理工作的程序系统第五、人与人之间关系的非人格化第六、雇员的选择与提升以其技术能力为基础古典模型与官僚模型者强调组织的权威结构与组织边界的清晰性第三部门行政模型特点：第一、公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中。第二、在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力。第三、政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，政府不能随意利用等级命令来取消合同。第四、行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节 公共组织的结构一、管理层次与管理幅度1.管理层次管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数，一般分为三个层次：高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用2管理幅度管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。3管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度呈反比例关系。管理层次多，管理幅度小的组织结构称为“尖形结构”尖形结构的特点：第一、管理层次分明第二、上级对下级控制严格、影响力强第三、优点权力集中、分工明确，便于统一行动第四、层次过多导致信息失真，高层决策容易在执行中走样第五、控制严格阻碍下级积极性主动性的发挥，工作缺少灵活性，容易走向僵化。管理层次少，管理幅度大的组织结构称为“扁平结构”扁平结构的特点：第一层次少信息传递快，不易失真。第二、决策执行时间短，下级执行人员有较大的自主权。第三、决策执行面广，也较灵活。第四、上级对下级控制不强，组织松散，集体行动难度较大。二、公共组织的结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型是科层组织。结构形式：直线结构、职能结构、直线职能结构、矩阵结构、旁系结构矩阵结构组织又称适应性组织（临时机构） 矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。矩阵结构中垂直领导与水平领导并重。矩阵结构既保持了组织成员的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。矩阵结构与其他组织结构相比更加灵活，适应性也更强。矩阵结构由于较能适应复杂工作的需要，已被很多规模较大的公共组织采用，特别是行政组织。旁系组织：从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。成员具有不脱产性。三、我国政府组织的结构1纵向结构我国行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。特别行政区除外交和国防事务由中央人民政府负责管理外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。2横向结构按职能可分为：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门按职能来划分部门是最普遍的分部方式。我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。除职能分类外，还有：地区、服务对象、行业与产品类型分类方式。四、行政体制的基本类型1分类标准及分类按决策权人数分类：首长制和委员会制按功能和性质分类：层级制和职能制按行政权力的使用特点分类：集权制和分权制按指挥和控制分类：完整制和分离制2.首长制和委员制首长制首长制是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制，美国是典型优点：第一、权力集中，责任明确，指挥灵活有力第二、易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗第三、能迅速完成任务缺点：第一、容易导致滥用职权、独断专行、压制民主、营私舞弊第二、行政首长受精力、体力和智力的局限容易带来问题考虑不周和处理不当。委员制委员制又称合议制，行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会集体执掌的组织体制。典型：瑞士联邦优点：第一、能够集思广益，容纳多方面意见，处事考察周全。第二、委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：第一、责任不明确第二、容易造成争功诿过的弊端第三、委员间相互直辖市不易，力量难以集中第四、决策迟缓，容易泄露决策机密。3.层级制与职能制层级制层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层次业务性质相同但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：第一、组织系统业务相通，便于沟通领导。第二、权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥缺点：第一、上级任务繁重，往往顾此失彼第二、缺乏专业分工，工作弹性小第三、各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。职能制职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能平行划分出若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：第一、分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率。第二、行政首长有精力进行组织的宏观管理。缺点：第一、分工单位无力进行全局协调第二、过细的分工容易导致部门主义第三、容易带来政出多门，下级部门无所适从。我国的行政组织实行层级制与职能相结合的双重体制4.集权制与分权制集权制集权制指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：第一、政令统一、统筹兼顾。第二、便于集中力量，发挥优势。缺点：第一、层级节制过严，下级行为带有被动性，积极性得不到发挥。第二、不能因地制宜及时处理行政事务第三、机关及个人也容易导致独裁和长官意志。分权制分权制指下级组织在其管辖的范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦国家分权制的行政组织体制最为普遍。优点：第一、各地行政组织可以因地制宜地发挥特长处理事务第二、行政措施联系实际，能适应客观环境的变化。第三、各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性第四、可以防止上级组织和个人的独断行为。缺点：第一、权力过分分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。第二、下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，造成行政组织的分裂。5.完整制与分离制完整制完整制又称集约制或一元统属制，指行政组织中同一级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。我国实行完整制。优点：第一、权责集中分明第二、组织结构简单统一第三、机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行。第四、能够实现人尽其用，有利于专业优势的发挥。缺点：第一、行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性。第二、容易造成因循守旧的工作作风。分离制分离制又称独立制或多元统属制，指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。美国是典型。优点：第一、行政机关独立性大，措施灵活。第二、专业部门的优势得到发挥，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：第一、机构间协调合作有难度第二、个别部门的独立行动可能导致整个行政组织的工作混乱。第三、因分离而导致行政效率低下。第三节 公共组织环境公共组织环境是公共组织自身所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。公共组织是一个开放的系统。一、公共组织的生态环境公共组织的生态环境的考察最早在20世纪40年代。最早研究的人员是哈佛大学的高斯教授。里格斯认为行政生态模型有三种：农业社会型也称为融合型、过渡社会型也称棱柱型、工业社会型也称衍射型。公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境。二、组织环境的基本构成因素公共组织的一般环境中最重要的环境构成因素有：政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境。1政治环境政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。影响表现在：政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系。国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围。政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者。政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。政治环境的基本要素：政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策。2.经济环境经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。经济环境的基本因素：经济体制、经济利益、经济实力、产业结构影响表现在：经济体制决定公共组织的行为方式。经济利益决定公共组织目标。经济实力为公共组织提供权力来源。产业结构影响公共组织的发展。3文化环境文化环境的基本因素包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统影响表现在：认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式。价值左右公共组织对待社会事务的态度。意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加明确行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。4技术环境技术环境的基本要素：经验技术、实体技术与知识技术信息技术环境对公共组织的影响：信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。“去中心化”的结果是大规模的集权化层级结构让位于扁平化网络。计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化信息技术以及其他新技术的运用改变了组织运作的物质依靠条件，过程缩短、效率提高、适应性不断加强。技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门。5舆论环境舆论环境的重视表现在政府需要树立良好的政府形象。第三章 公共决策决策是管理的核心第一节 决策的基本问题一、决策的含义1决策的多重解释现代管理学意义上的决策一词及其理论的形成，则是在20世纪中叶发韧于美国。伊斯顿和拉斯韦尔将决策机构的概念带到互动、正式和非正式关系层面西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策林德布罗姆给决策加上了渐进主义的解释阿利森则决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。2决策的特点预见性选择性决策过程实质上就是选择的过程，决策选择是一种认识选择。选择性是决策的灵魂主观性决策是一种主观性的选择3目标选择和方案选择决策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断。方案选择中只有一种方案可供选择称为“霍布森选择”。二、决策的类型按问题重复程度可分为程序性决策和非程序性决策按决策目标分为单目标决策和多目标决策按决策的可控程度分为决策可分为确定型决策机构、风险型决策与非确定型号决策。风险型决策与非确定型决策的区别在于自然状态出现的概率是否可以估计，可以估计的为风险型决策，不可以估计的为非确定型决策。按决策权限的制度安排可分为个人决策与群体决策。按决策所要解决的问题性质可分为原始决策与追踪决策。追踪决策的基本特征：回溯分析、非零起点、双重选优、心理障碍。按决策影响时间长短可分为长期决策、中期决策和短期决策。按决策者的层级可分为高层决策、中层决策和基层决策。按决策思维的不同可分为直觉决策、经验决策和推理决策。按政治活动的方式不同可分为权力型决策、妥协型决策与博弈型决策。按立法与执法的不同工作性质可分为国家决策与政府决策。按方案数量可分为开关式决策和旋钮式决策。按决策目标影响程度可分为战略决策与战术决策。三、决策前提决策前提包括两方面的内容即价值因素和事实因素。价值判断是决策的首要前提，价值判断常常表现为价值目标的选择。1价值目标与决策目标的联系决策目标包含价值目标，但不等同于价值目标决策目标主要是对实践结果的预先设定，价值目标则是对实践结果的意义的评价。两项决策在决策目标上的一致并不说明它们在价值目标上也一致。成功的决策需要二者的一致。2事实前提事实前提的特点：客观性、可检验性和变动性事实前提是决策的客观依据。3价值前提与事实前提的区别提出问题的角度不同，价值前提讨论的是需要不需要，事实前提讨论的是能够不能够。认识形成的依据不同，事实前提依赖于客观标准容易达成共识，价值前提依靠的是人们的价值取向容易引发矛盾。影响决策的作用不同，价值前提决定决策目标的确定，事实前提影响决策方案的选择。第二节 行政决策体制一、行政决策的含义1行政决策的含义行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。依据行政决策的主体地位可分为国家决策和地方决策。2行政决策的特点决策主体的特定性：具有行政权的组织和个人决策内容的广泛性决策的权威性二、行政决策的系统决策系统可从纵横两个方面划分为若干分系统。纵向可分中央和各级地方政权机关的决策分系统。横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府决策分系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。1信息子系统信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用：收集信息加工处理信息传递信息2参谋子系统参谋子系统的组织形式：官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。职能或作用协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3决断子系统决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。作用：界定政策问题。政策问题的界定是政策制定的开始，是首要环节。确立政策目标。设计政策方案选择政策方案4监控子系统行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内活动。作用：防止决策者滥用决策权，避免部门权力化，权力利益化、利益政策化。促使政策内容切合实际。监督执行机构及其人员正确执行政策。政策执行的过程实质上就是利益分配方案的现实化过程。三、行政决策体制行政决策体制主要有三种：独裁制、议会制和人民代表大会制1独裁制独裁制的特点：通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。独裁制的具体类型：宗教领袖型、君主亲政型、军人独裁型2议会制具体形态有：议会总统制、议会内阁制、议会委员会制3人民代表大会制主要内容：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。各级人大及其常委会严格按照民主集中制原则集体行使权力。实行议行合一中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性全国人大和地方人大不是领导关系，在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用。行政决策本质上是执行性决策。第三节 行政决策程序程序：问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择一、问题界定1问题界定的基本环节：病症分析原因分析确切表述2问题界定的主要方法类别分析法类比分析法假设分析法层次分析法二、目标确立1行政决策目标的特征层次性多样性从属性2目标确立遵循的原则针对性原则可行性原则系统性原则规范性原则具体性原则3目标确立的主要环节依据确立：依据确立的内容：第一既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范第二、前一阶段已经界定出的问题第三、当前和将来的主客观条件。体系建立4目标确立的主要方法综合指标法主要目标列举法目标排序法综合评分法逐步淘汰法三、方案设计方案设计是行政决策的中心环节1方案设计的具体步骤轮廓设想：这一阶段运用创造性思维最多细部设计2方案设计的基本方法头脑风暴法又称自由思考法对演法综摄法：比喻法或集思广益法，用熟悉的方法解决陌生的问题，用陌生的方法解决熟悉的问题。四、后果预测方案评估和选优的前提。1后果预测的基本步骤收集资料确定方法计算分析评审结果2后果预测的基本方法德尔菲法会议法时间序列法回归分析法趋势外推法五、方案抉择1方案抉择的主要环节确定标准确定标准需要遵循的原则是：有限理性原则确定标准通常是：满意标准确定标准一般包括：第一、符合国家和社会的总体战略第二、能够最大限度地实现决策目标第三、消耗的资源尽可能少第四、实现目标的风险尽可能低第五、实施方案产生的副作用尽量小可行性分析可行性包括：政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性。合法化2方案抉择的主要方法经验判断法决策树法试验法模拟法第四节 公共决策中的群体决策一、群体决策及其利弊1群体决策的形式领导群体决策群体参与决策2群体决策的优势能够集思广益，群策群力，集中更多更全面的知识、技能和信息群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，易于执行。群体决策是组织沟通的重要形式，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力3群体决策的不利方面群体决策工作程序慢时间长沟通出现障碍时个人意见容易受到压制集体负责导致极化现象出现因利益不同而出现的内耗导致人为的决策障碍群体决策过程中如果出现个人控制现象将伤害参与决策的成员的感情集体负责掩盖个人的过失群体决策遇成员素质较低、缺少必要的决策技能等往往会出现非常不利的结果如果将群体决策作为激励的手段是非常不明智的决策目标和问题不清时采用群体决策将使问题变得更加复杂。二、参与决策的特征1参与决策是一种与独裁式管理体制相抵触的民主决策形式2参与决策将削弱集权式领导的作用，是一种制衡工具3参与决策的群体往往是执行群体或目标群体，通过参与作出的公共决策具有较高的认同度和满意度，易于执行，有利于提高公共决策的有效性和合法性。4参与决策与领导个人决策相比，会使目标群体有更强烈的合作意识和更广泛的支持效应5.参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策理念6.群体参与决策可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识，有助于增强领导对群体的指导与控制。三、群体决策的抉择规则1一票否决（全体一致原则）两个特点：决策者平等分享决策权决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。全体一致原则容易引发“策略行为”。2.多数规则多数规则的变异形式孔多塞标准“两两对比法”或“成对表决法”博尔达计数：依偏好顺序排列打分赞成投票制：对可接受的方案投赞成票淘汰投票制：对可否决的方案投反对票正负表决法：对备选方案投赞成或反对票，二者必居其一3.等级决定规则：等级最高者最后决定。第四章 行政领导第一节 领导与领导者一、领导的含义1不同学者对领导的理解科特：领导是有助于引导和动员人们的行为和思想的过程。纽斯特罗姆和戴维斯：领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。孔茨和韦里克：领导定义为影响力，是影响人们心甘情愿地和满怀热情地为实现群体目标而努力奋斗的艺术或过程。罗宾斯：领导是一种影响一个群体实现目标的能力书本的定义：领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。2.领导的作用领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。领导主要涉及的是人的因素，这是领导与管理其他职能相区别的主要之处。领导就是正确地引导组织成员，有效实现组织成员之间的沟通与协调，激发组织成员的积极性，这是管理的核心问题。领导职能离不开管理的其他职能，管理的各项职能相得益彰，需要综合发挥作用。3.领导的构成权力对人的认识与理解与组织和群体成员的联系领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。4.领导艺术领导艺术是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。领导艺术是领导者素质和经验的综合体现，是在领导科学和方法基础上的一种创造性发挥和升华。领导艺术最重要的特征是创造性，这是与模式化、程序化相对立的领导艺术因人而异，领导艺术可以学习但不可模仿。领导艺术需要注重实效，以完成领导任务和达到组织目标为评价标准。二、公共组织领导者1定义公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并负有相应领导职任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。2.领导责任政治责任法律责任工作责任道德责任3.领导者产生的方式选任制委任制考任制聘任制4.领导者的权力领导者的权力主要由职务权力和个人权力两部分构成职务权力包括：奖惩权、奖赏权，是保证组织正常运行的基本要素职务权力有主要影响方式：合法要求奖励报酬强迫决策信息控制个人权力：个人影响力，以对方的追随与服从为前提个人权力的影响方式专家权个人魅力良好的人际关系高尚的品质创新精神5.领导权威领导权威可分为狭义和广义狭义的领导权威就是指职务权力，即强制性影响力广义的领导权威包括职务权力和个人权力，人们所谓开发领导力或领导潜能主要是指开发个人权力6.领导权威的完备性原理领导权威等于职务权力加上个人权力，职务权力带来的强制性影响力与个人权力带来的非强制性影响力的结合，构成现实的领导力。三、领导者的基本技能领导者的技能包括：技术技能、人事技能和观念技能（THC技能）1.技术技能（technical skill）领导者层次越低对技术技能的要求越高技术技能的内容掌握专业技术掌握工作方法和程序掌握工作制度和政策2.人事技能（human skill） 中层领导者对人事技能要求较高人事技能的内容处理人际关系的技能识人用人的技能评价激励技能3.观念技能（conceptual skill）观念技能是对事物的洞察、判断和概括的技能，这对高层领导者尤其重要。观念技能的内容：预测技能判定技能概括技能第二节 我国行政领导体制一、我国的根本领导制度民主集中制是我国的根本的领导制度1民主集中制的具体表现：全国各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、司法机关由人民代表大会产生，对它负责受它监督。中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地主的主动性、积极性原则。二、我国的行政领导制度我国的行政领导制度实行行政首长负责制。1定义行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导体制。行政首长负责制是一种集体领导制度，集体领导就是集体决策、共同负责的制度，对重大问题表决时，坚持少数服从多数原则。在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权。行政首