（政治经济学专业论文）我国经济转型期的政府失灵表现及其对策.pdf

内容摘要 在现代市场经济中，政府发挥各方面的经济功能，重要的一个原因是为了 纠正、弥补市场的功能缺陷，或者恢复市场的功能，也就是说，正是由于“市 场失灵”的存在，才有政府干预调节的必要性。然而，随着政府经济功能的扩 大和加强，渗透到社会经济生活的多个领域，出现了种种问题。换句话说，政 府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生了另外一种缺陷，即政府 活动的非市场缺陷，或称之为“政府失灵”。 我国建立的是社会主义市场经济，它与西方发达市场经济既有某种共同性， 又有不同性质和特征。从对西方发达市场经济中“政府失灵”的分析中得出的 结论，对社会主义市场经济而言，既有适用性的一面，也有不适用的内容。作 为经济体制改革中新体制的创造者和新制度的供给者的政府部门，同时又是原 有体制的代表者，有些部门还是既得利益者，是改革的对象。在我国经济体制 改革复杂、艰巨的历史背景下，政府的双重角色自身就存在着矛盾，在经济改 革中其行为缺乏综合配套性，表现出不合理性、不成熟性和不规范性，并在某 种程度上导致了腐败的孽生和蔓延，形成我国所特有的“政府失灵”。j r 一 本文试图以西方发达市场经济作为对象，先从般意义上分析市场经济中 的“政府失灵”问题，进而结合我国经济转轨时期的特殊国情，对我国“政府 失灵”现象加以描述，并对其成因进行分析，最终提出克服“政府失灵”问题 的对策。 关键词：政府失灵职能缺陷寻租腐败绩效提升 分类号：f 1 2 1 a b s t r a c t i nt h em o d e me c o n o m y , g o v e r n m e n t sp l a yd i f f e r e n t s o r t so f e c o n o m i cf u n c t i o n s o n e o f t h em o s ti m p o r t a n ta i m so f t h eg o v e m m e n t i st oc o r r e c ta n dm a k eu pt h ef u n c t i o n a l f a u i t so ft h em a r k e t ，o ft or e i n s t a t et h em a r k e t sf u n c t i o n s i no t h e rw o r d s ，t h e m a r k e t f a i l u r ei st h eo n l yr e a s o nf o rt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n h o w e v e r ) a l o n gw i t h i t s e x d a n s i o na n dr e i n f o r c e m e n t ，t h ee c o n o m i cf u n c t i o n so f t h eg o v e r n m e n tp e n e t r a t e t h r o u g ht ot h ev a r i o u sf i e l d s i n s o c i a le c o n o m i cl i f e ，a n dt h e r e b yb r i n g i n ga b o u ta v a r i e t yo f p r o b l e m s i no t h e rw o r d s ，i n t h ep r o c e s so f m a k i n gu pt h ef u n c t i o n a lf a i l u r e o ft h em a r k e t t h eg o v e r n m e n tb r o u g h ta b o u ta n o t h e rf a i l u r e ，t h a t i sn o n - m a r k e t f a i l u r eo f t h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，o rt h eg o v e m m e n tf a i l u r e t h em a r k e te c o n o m ye s t a b l i s h i n gi no u rs t a t ei sn a m e dt h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y i th a ss o m e t h i n gi nc o m m o nw i t ht h em a r k e te c o n o m yi nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ； m e a n w h i l e ，i th a si t sp e c u l i a rc h a r a c t e r i s t i c s t ot h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y , t h e c o n c l u s i o nd r a w nf r o mt h ea n a l y s i so f t h eg o v e r n m e n tf a i l u r ei nw e s t e r nc o u n t r i e si s a p p l i c a b l e t os o m ee x t e n d ；h o w e v e r , i ti si n a p p l i c a b l et os o m ed e g r e e a st h ec r e a t o r o ft h en e w s y s t e m sa n dt h es u p p l i e ro f t h en e wi n s t i t u t i o n si nt h er e f o r mo fe c o n o m i c s t r u c t u r e ，t h eg o v e r n m e n t sa r ea l s ot h er e p r e s e n t a t i v e so f t h eo r i g i n a ls y s t e m s s o m e g o v e m m e n td e p a r t m e n t s e v e nb e c o m et h er e f o r m t a r g e t s f o r o c c u p y i n g v e s t e d i n t e r e s t s u n d e rt h ec o m p l e xa n da r d u o u sh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo ft h e e c o n o m i cs t r u c t u r e s ，t h e r ea r ec o n f l i c t si nt h ed o u b l er o l e so ft h eg o v e r n m e n t o w i n g c ol a c ko ft h e i n t e g r a t i n gc o o r d i n a t i o n ，t h eg o v e m m e n ta c t i v i t i e s s h o w e dt h e i r i l l o g i c a l i t y , i m m a t u r i t ya n dn o n s t a n d a r di nt h ee c o n o m i cr e f o r m a st h er e s u l t ，t h e y c a u s e dt h eb r e e d i n ga n dp r o p a g a t i n go fc o r r u p t i o nt os o m ee x t e n d c o n s e q u e n t l y , t h e r ei ss p e c i a lg o v e r n m e n tf a i l u r ew i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cc a m ei n t ob e i n g t a k i n gt h em a r k e te c o n o m yi n w e s t e r nc o u n t r i e sa st h ei n v e s t i g a t e d $ t l b j e c t ，t h e a r t i c l ea t t e m p t st oa n a l y s i st h eg o v e r n m e n tf a i l u r ei nt h em a r k e te c o n o m yo nt h e g e n e r a lb a s i s r e l a t i n gt ot h es p e c i a ln a t i o n a lc o n d i t i o n s ，t h ea i mo f t h ea r t i c l ei st o d e s c r i b et h ep h e n o m e n o no ft h eg o v e r n m e n tf a i l u r e ，t oa n a l y s i s i t sc a u s e so f f o r m a t i o na n de v e n t u a l l y , t om a k et h ec o u n t e r m e a s u r e sa g a i n s tt h eg o v e r n m e n t f a i l u r e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t f a i l u r ef u n c t i o n a ld e f e c t r e n t s e e k i n gc o r r u p t i o n p e r f o r m a n c e a d v a n c e m e n t c a t e g o r yn u m b e r ：f 1 2 1 导言 亚当斯密在其经济学巨著国民财富的性质和原因的研究中指出，政府 只有三个应尽的义务：第一， “保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行和侵略”；第二，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫， 换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”；第三，“建立并维持某些公共机 关和公共工程”，强调经济自由主义。然而随着生产力的发展和市场规模的扩 大，在仅由“看不见的手”支配的自由竞争中，诸如外部效应、信息不完全、自 然垄断以及市场短缺等“市场失灵”现象逐渐被人们所认识。在现代市场经济 中，政府发挥各方面的经济功能重要的一个原因是为了纠正、弥补市场的功能 缺陷，或者恢复市场的功能，也就是说，正是由于“市场失灵”的存在，才有政 府干预调节的必要性。然而，事物的发展总是相对的，随着政府经济功能的扩大 和加强，渗透到社会经济生活的多个领域，出现了种种问题，“政府失灵”现象 出现了。 在凯恩斯主义占据统治地位以前，西方经济学的主流一直认为，市场机制 具有自动的协调功能，反对政府干预经济。凯恩斯主义占据统治地位以后，这种 经济思想的影响范围虽然大大缩小，但并没有完全消失，一些自由主义的经济学 家仍然坚持反对国家干预经济的主张。从现实上看，7 0 年代后，西方发达市场 经济国家普遍出现了高失业率与高通货膨胀率并存的“滞涨”局面，这与凯恩斯 主义的国家干预理论相矛盾，对此，凯恩斯主义又显得无能为力。按照凯恩斯主 义观点，通货膨胀与失业只存在交替关系，政府斟酌使用的宏观经济政策至少可 以实现物价稳定和低失业率中的一个目标。但现实并非如此，说明宏观经济政策 无效。 此外，高度集权的社会主义国家在经历了初期快速工业化之后，经济效率 普遍降低，出现了走向分权化和市场化的改革浪潮；发展中国家在发展起步阶段 都强调经济计划、政府干预和国有企业的作用，奉行内向型发展战略，但从6 0 年代以来，开始无一例外地遇到了由此引发的发展难题，都在寻求利用市场促进 经济发展的新道路，纷纷转向市场导向和出口导向的外向型发展战略。所有这一 切现实的变化，都在理论上反映为重新认识市场功能，“政府失灵”的观点也应 运而生。本文试图从西方经济理论观点对“政府失灵”现象进行分析，并结合我 国经济体制改革中的实际发展状况，探究我国现阶段经济发展时期“政府失灵” 现象的原因，并尝试提出解决的方案。 第一章政府失灵的原因及表现 现代货币主义依据对市场机制的分析，认为经济真实变量，如产出水平、消 费水平、就业水平等有其客观值，政府政策对其难以产生影响，市场机制一般能 够使其达到这个水平，任何企图超越这个水平的政府干预都是无效的；理性预期 学派则依据微观主体对政府政策的理性反应论证了政府干预的无效，他们认为在 一个理性预期的社会星，微观经济主体的理性行为抵消了政府的政策意图，从而 使政府的需求管理措施失灵；公共选择学派依据选民、政治家和政府官员的“经 济人”特征论证了公共决策过程失灵使政府干预经济归于失败：新制度学派则依 据产权理论，从微观角度论证了政府管制是无益的，不如听任“看不见的手”发 挥作用。 经济学家们尽管对“政府失灵”有不同的理解，但一般都认为它是一种客观 存在的现象。如萨缪尔森指出：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在 着政府失灵，当政府政策或集体行动所采取的手段，不能改善经济效率 或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”( 萨缪尔森等， 1 9 9 2 ) 。概括地讲，“政府失灵”，就是指政府干预经济不当，未能有效克服 “市场失灵”，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲、 市场缺陷与混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。它包括以下几种情况， 第一种情况是，由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预 期目标；第二种情况是，政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者 况成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用；第三种情况是，政府干预经济 活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来事先未曾预料到的不利的副作 用：第四种情况是，某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力 加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等等。 现代市场经济条件下，为何会出现“政府失灵”的情况，主要是由以下原因 造成的： 第一，政府的组织制度存在缺陷。政府自身的组织制度，常常存在着种种缺 陷和问题，它们直接或间接地会导致“政府失灵”。帕金斯定律指出，无论政府 工作量增加了还是减少了，或者已根本没有任何工作了，政府机构的人员数目总 是按同一速度递增。这说明政府自身具有不断扩张和膨胀的本性。近两个世纪以 来，特别是二战以后，西方国家的政府迅速膨胀。美国政府在1 9 4 0 年的所有文 职人员共有4 5 0 万人，到1 9 9 2 年已增长到1 8 2 0 万人，多于美国制造业职工总 2 数。1 9 9 0 年美国政府开支占国民生产总值的3 6 8 ，这一比例较之1 9 0 0 年增长 了3 倍，到1 9 9 6 年时政府支出占g d p 的比率为3 3 7 。1 政府支出占g d p 的比重( 几个国家的比较) ( 1 9 9 6 年数据) 当前当前政政府最终消费支出占g s p 政府府总支总计国防公共秩序与 教育健康社会保障住房与社 总收山占治安和福利区服务 入i i 0 d p g d p 澳人利弧 3 5 43 4 81 6 7 。 1 7 c 1 1 3 3 5 。3 1 。1 o 。0 4 。 美国 3 2 33 3 7j 5 7 法国 4 8 6 i5 1 6 1 9 铲3 1 c 0 ，9 c5 2 c3 4 。1 5 cl4 。 德国 4 5 o |4 5 8 1 9 9 c1 4 c1 6 c3 7 。6 6 。3 0 0 3 。 英国 3 & l4 1 42 1 13 22 04 55 71 9 0 6 日本 3 1 72 8 49 70 93 2 0 ao 70 7 意人利 4 5 64 9 41 6 3 c1 7 c 1 7 c 4 2 c 3 4 o 7 。0 5 荷兰 4 9 44 9 91 4 铲2 7 s4 5 1 0 7 5 资料来源：n a t i o n a la c c o u n t s ，o e c d ，p a r i s ，1 9 9 9 对于为什么会出现政府扩张，可以从以下一些方面加以解释：政府作为公共 物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张：政府作为收入和财富的再分配者导 致扩张；利益团体的存在导致扩张；官僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩 张。特别应该指出的是，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益 集团或利益群体结成“铁三角”导致政府预算具有不断扩大的趋势。政府部门谋 求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”，有如外部效应成为“市场失灵” 的一个原因一样，“内部效应”被认为是“政府失灵”的一个重要原因。政府扩 张导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少：政府开支 的增长，还是引发通货膨胀的一个诱因。在政府的组织制度存在缺陷和问题的情 况下，势必导致政府做出不合理的和错误的决策，或者即使做出了正确决策也不 能得到有效贯彻和实施，这又必然导致社会经济效益降低，经济发展失衡。 第二，政府工作的效率低下。首先，由于官僚机构垄断了公共物品的供给而 缺乏竞争，政府机构由于缺乏竞争而导致低效率。这导致政府部门的过分投资， 生产出多于社会需要的公共物品，造成大量浪费。其次，政府机构也没有动力去 降低成本。从整体上来看，政府部门的活动不是以盈利为目的，而是以实现政策 目标为主，成本核算只是一个附带性的参数。如在国防方面，为了对付潜在的外 敌，保障国家安全，一个政府可能倾其所有来加强国防。由于政府部门的活动大 多不计成本t 加上公共物品的成本、收益难于精确测定，因此，政府官员与企业 管理者不同，政府官员不去追求降低成本以求成本最小化，丽是追求规模最大化 李瑞芝：f “市场失灵”、“政府失灵”论与社会主义市场经济 ，载经济评论，i 螂年第3 期 以增加自己的升迁机会和扩大自己的权力范围，造成社会资源的浪费，而且人浮 于事，效率低下。而从政府内部来看，政府部门的工作具有一定的垄断性，这使 得他们可以利用这种垄断地位，在供给公共产品和劳务时在相当的程度上降低服 务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使其提供的服务数量超过 社会所需要的最优水平，增加社会的负担。另外，政府官员的行为缺乏有效监 督。在市场体制中，政府是一种不完全的经济组织，所以市场中存在的各种经济 约束对政府并无多大效用，为了制约政府，人们设置了各种监督机制。然而现实 中，这种监督会由于信息不充分而失去效力。由于监督者所了解的信息是由被监 督者提供的，监督者对被监督者的工作知之甚少，结果监督者可能受被监督者操 纵，从而使被监督者为实现自身利益最大化的政策得以实旋。 第三，政府行为目标与社会公共利益之间存在差异。政府官员等政策制定 者，按照西方经济学家的观点，同经济人一样是理性的人，他们中的一部分人就 像在经济市场上一样在政治市场上追求着自己的最大利益，而不管这些利益是否 符合社会的长远利益，这就使得他们的决策或多或少具有政治化的倾向。政府本 身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化为政府 的利益。政府在社会生活和经济生活中的特殊地位( 作为社会经济管理者) ，又 为政府机构往往借社会公共利益之名行政府机构私利之实提供了有利的客观环境 条件和可能性。而且各种决策体制( 如直接民主制、代议民主制) 或决策方式 ( 投票规则) 因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。例如，在代议民主 制中使用“少数服从多数原则”，就会出现多数人压迫少数人的现象，结果很难 确定社会福利究竟是增加了还是降低了。另外，由于政策效果的复杂性，大多数 选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于目前的影响，表现出所谓的“短见 效应”；面政治家为谋求连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从 长远看弊大于利的政策。以上具有政治化倾向的决策往往违背客观规律，给经济 带来严重后果。 第四，社会经济中存在寻租行为。“寻求租金”一词，作为具有特定意义的 术语，是本世纪7 0 年代才在应用经济学理论中出现的。它的基本内涵就是“寻 求宜接的非生产性利润”( d i r e c t l yu n p r o d u c t i v ep r o f i t - s e e k i n g ) 。其定义为：通 过从事直接非生产性活动而获得利润的方法，“直接”在于直接产生于权力而不 是借助于生产过程，“非生产性”在于这些活动产生金钱收益，但并不生产包括 在正常效用函数中的产品和劳务，也不生产投入这些产品与劳务生产的投入品， 它不能扩大社会生产规模，甚至还会因为垄断而缩小生产规模，所争夺的是既有 的生产利润( 巴格瓦蒂，】9 8 2 ) 。 4 寻租活动常见的有三类： ( 1 ) 通过政府管制的寻租。指劝说政府对某类商 品发放特别生产许可权或特别销售许可权。 ( 2 ) 通过关税和进出口配额的寻 租。( 3 ) 政府订货中的寻租。在寻租活动中，政府未必是扮演一个被动的被利 用的角色，麦克切斯内就提出“政治创租”和“抽租”问题。前者指政府官员利 用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们行 贿作为得到这种租的条件；后者指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损 的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。寻租活动 的存在导致“政府失灵”，导致经济资源的扭曲配置，阻止了更有效的生产方式 的实施；它白白耗费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费 在对社会无益的非生产性活动中；寻租还导致政府官员的行为扭曲，政府官员为 了特殊利益争夺权力。具体来说：( 1 ) 它引致经济资源配置的扭曲，阻止更有 效的生产方式的实施。如某企业不是通过利用新技术、开发新产品等正当手段为 自己谋取更大利益，而是通过寻求政府干预阻止其他企业加入竞争的非正当手 段，以维护自己的垄断地位和保证获取高额利润。这就不利于社会进步和社会福 利的增进。( 2 ) 它本身也会自白耗费社会经济资源，使本来可以用于生产性活 动的资源浪费在这些对社会无益的活动上。寻租是一种非生产性活动，它并不增 加任何新产品和新财富，只不过改变了生产要素的产权关系，把一部分国民收入 装入了私人腰包，对于社会来说，是一种非生产性的资源损耗。( 3 ) 它还会导 致其他层次的寻租或“避租”活动：如果政府官员在寻租活动中享受了特殊利 益，就会引发新一轮追求权力的浪费性寻租竞争：同时，利益受到威胁的单位也 会采取行动“避租”，与之相抗衡，从而就要耗费更多的社会经济资源。 寻租活动对社会经济效率的影响，在动态发展可以看得更为清楚。以寻租竞 争和科技发明竞争进行分析比较，如图所示，原先社会生产力的发展轨迹是 g ，。假设第一种情况是在时点t 发生了场为创新而产生的科技竞赛。由于竞 争者把资源移用于科研减少了生产投入，所以产出水平由a 降到b ，但由于科 技发明对生产力的推动作用，产出的增长速度从b 点起加快了，沿着一条更为 陡峭的轨迹g ：增长。再假设第二种情况，在时点t 发生的是一场寻租竞争，且 寻租者移用的资源和第一种情况时一样多，那么虽然一开始产出的下降也是一样 的，但由于寻租活动造成了资源配置的扭曲，自自耗费了这些资源，降低了生产 效率，所以产出的增长速度减慢了，从而经济沿着一条更为平缓的轨迹g j 增 长。由此可见，寻租竞争对社会生产力的危害是深远的( 陆丁，1 9 9 3 ) 。 第五，政府获取的信息具有不完全性。政府对经济的有效干预取决于对市场 信息的全面和准确把握。但是，由于现代市场经济系统的复杂性和变动性，使这 种对信息收集和处理的严格要求几乎是不可能做到的。信息来源于基层基层传 上来的种种信息都需要由政府机构收集、整理和分析，从而需要大量的费用和成 本。这些费用和成本不只表现在经费的支出上，还表现在信息的延误和随之而来 的决策的迟缓。大量的信息是不可再生的，如不迅速反馈，很快就会过时无用。 由于费用的昂贵和时间的限制，基层的许多信息永远不能反映到政府机构中来。 这样，对许多信息由于得不到使用或使用不当而浪费掉了。虽然技术进步可以加 快收集信息的速度，但随着市场经济现象越来越复杂，信息量将越来越大，信息 差距不会缩小，反而会扩大。另外，由于各种制度因素和人为因素，基层单位反 映上来的信息很可能是掺了“水分”的、经过“修正”的甚至是虚假的。这样， 政府的决策往往不得不在信息不完备和不准确的条件下做出，因而也就不能保证 真正地反映和满足市场经济迅速发展的状况和需要。 第六，由于政府的权力结构对于经济结构的变化缺乏弹性，因而造成政策具 有滞后性特征。政府对于经济活动的干预，取决于所要干预的客观经济形势。当 客观的经济形势发生了急骤的变化以后( 甚至在变化过程中) ，势必要求政府的 干预行为乃至政府自身的组织结构和权力结构都要发生相应的变化，进行更新和 转换职能。由于行政结构和权力结构对于经济结构的变化敏感性差，缺乏弹性， 它往往滞后于现实经济的变化，不能对症下药，没有针对性和适应性。政府调控 经济政策的制定和实旄需要时间、政策对经济发生作用同样需要时间，这就会出 现政策的滞后效应这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远， 从而导致政府的政策失灵。比如，政府本想用扩大货币供给的办法刺激经济增 长，使其走出低谷，但当政策发生作用时，经济已走出了低谷，达n t 潜在总供 给水平，于是这项政策就实际起n t n 激供给超越潜在总供给的作用。相反，政 府本想实行紧缩政策抑制经济过热，使其不至于失去控制，但当紧缩政策付诸实 施时，实际经济运行状态已由过热转为降温，达到了正常状态，于是政策执行的 结果是促使经济衰退，进入冷却状态。 政策的滞后性一般可分为内在滞后和外在滞后两大类。内在滞后指制定和实 施政策所需的时间，外在滞后指政策实施后对经济发生作用所需的时问。内在滞 6 后一般又可分为：( i ) 认识滞后，指经济波动出现到政策制定者们认识到有必 要采取行动所需的时间。如果这种波动在其发生之前已被估计到，那么这种滞后 就是负值。在一般情况下滞后为正值。 ( 2 ) 决策滞后，指从认识到采取决策的 必要性到决策这段时间。( 3 ) 实施滞后，指从决策到实施这段时间。政策制定 的内在滞后是一种谨慎滞后，也就是说，发生在政策实施之前，它不会对经济产 生影响。但是，外在滞后却是一种延续性滞后，也就是说，只要政策开始实施， 它对经济的影响会随着时间而逐渐展开。一般而言，开始时的政策效果是不明显 的，但随着时间的延续，其效果会表现得越来越明显。 第七，理性预期的存在使得“政府失灵”。西方新古典主义经济学家们认 为，在人们没有预料到政府政策的作用的条件下，政府干预经济的政策能够奏 效，但在人们预料到政府政策的作用时，政府干预经济的政策就不可能奏效。他 们认为人们在进行经济决策时依据当时所取得的信息，能够对有关变量的未来变 动做出正确的预测，也就是说具有所谓“理性”预期，这样政府的政策的运行结 果处在人们的预期之内，因此也就无法实现其预期目标。尽管他们过分夸大了人 们预期的“理性”，但是人们的确可以根据过去的经验和政策运行的轨迹在定 程度上预测到政府政策作用的后果，从而采取相应的对策，而使政府政策失去或 部分失去效力。 第八，政府政策目标和政策手段相矛盾，各种政策的作用互相抵消。西方国 家政府制定的许多政策所要达到的目标互相矛盾，例如西方国家政府将经济增 长、充分就业、物价稳定以及国际收支平衡作为四项基本目标，但是这四项目标 并不是能互相协调的，政府实行所谓扩张性财政和货币政策，虽可增加就业，但 却导致通货膨胀，而且对国际收支平衡产生不利影响。政府采取的一些政策手段 往往互相抵触，例如增加货币供应量会刺激经济扩张，但同时实行增税政策则又 抑制了经济扩张，这样政府实施的政策就不可能实现预期目标。 以上只是概述了导致“政府失灵”的基本而非全部成因。事实上，市场经济 运行错综复杂、变化多端，造成“政府失灵”的原因也不是固定不变的，它会随 着市场经济的发展而不断变化。 市场的功能缺陷或者说“市场失灵”可以依靠政府去弥补、纠正，但是不能 把政府的作用神化，如果认为政府能够完全有效地弥补和纠正所有的市场缺陷或 功能失灵，那是不合逻辑的一种假想。实际上，在很多情况下，市场机带b 解决不 了的问题，政府也不定能够解决。无论在理论上还是在实践中，都不存在种 政府代替市场、解决市场缺陷的简单规则。 我们在承认政府功能的积极作用的同时，不能过高地估计和夸大政府在弥 补、纠正市场缺陷或功能失灵方面的能力，要看到政府也有“失灵”的面。研 究表明，过去被说成“市场失灵”的许多情况，都可能并正由市场力量加以矫 正。实际上，市场的问题往往是市场本身不完善的结果，随着市场发育的不断完 善，许多市场问题将会迎刃而解。然而，也应看到市场本身固有的能力边界，如 生态问题边界、分配问题边界等等。市场的运行和效益的发挥必须借助于政府职 能的充分发挥。市场与政府的关系如图所示： 市场与政府的分工母 由上图可见，市场与政府间的分工并不是一成不变的，二者之间存在一个动 态的界面，根据政治经济形式的不同，该界面可以左移，也可以右移。 政府和市场作为一种经济协调方式是一对矛盾，既互相对立，又相辅相成。 政府与市场并非在所有领域都是非彼即此的关系，在许多场合两者是相互补充的 关系。经济运行过程中的许多问题，无论是宏观领域中的问题，还是微观领域中 的问题，都需要政府与市场的相互配合、相互结合才能加以解决。政府可以帮助 市场、矫正市场，市场也可以帮助政府、矫正政府，试图在政府与市场之间人为 地划一条泾渭分明的界限，那只能是徒劳的。不能把政府与市场的功能固定化、 公式化，而是要根据社会经济的发展和客观经济环境条件的变化，不断地调整两 者的关系，实现政府与市场功能的有效组合。 第二章我国经济转型期的政府失灵 以上的讨论实际上是以西方发达市场经济作为对象的，而我国建立的是社会 主义市场经济，它与西方发达市场经济既有某种共同性，又有不同的性质和特 征。因此，从对西方发达市场经济中“政府失灵”的分析中得出的结论，对社会 主义市场经济而言，既有适用性的面，又有不适用的内容。 第一节我国经济体制改革的特征及其后果 一、政府在我国经济体制改革中的主导作用与“渐进”式改革 我国正处在向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，具有许多与西方发达 市场经济不同的特征。因此，在分析了一般意义上的“政府失灵”问题的基础 上，必须进一步探讨我国转型期的政府功能。在这一转型期，政府功能是由多重 因素和条件决定的：我国所要建立的是社会主义市场经济，又处于特定的经济发 展阶段：是在市场不发育条件下，实现体制转换。所有这些因素和条件都决定了 政府功能具有不同于西方发达市场经济的特殊性。 在我国从传统计划经济向市场经济过渡的经济体制改革时期，政府始终处于 重要的主导地位，政府行为具有十分重要的意义。 首先，从改革主体看，政府是重要的改革主体，政府行为关系到改革目标的 选择和改革进程的顺利与否。我国的改革是一项前无古人的伟大事业，改革涉及 到方方面面的利益，牵一发而动全身。这就需要政府统筹兼顾，综合协调，驾驭 改革的大局。虽然改革要发动群众，需要居民、企事业单位的广泛参与和积极行 动，但政府无疑是重要的改革主体。 其次，从改革方式来看，政府具有自上而下指导和推动改革的重要任务，政 府行为对于改革成败至关重要。改革是党和政府领导全国人民对不适应生产力发 展的生产关系和体制进行的自觉调整。因此，政府的行为对于我国的经济改革来 说，就显得十分重要了。 再次，从改革目标看，我国经济改革所要建立的社会主义市场经济体制， 尚无成功的现成经验可资借鉴，需要政府集思广益，不断实践和探索。社会主义 市场经济要遵循市场经济共有的规律；同时，由于它建立在我国这样个基础落 后，人口众多，各地生产力水平参差不齐的发展中社会主义大国的基础之上，就 必然具有自己的国情特点，具有自己的独特的性质。要实现这个目标，就要求符 9 合国情，要求借鉴和创新，客观上对政府行为提出了较高的要求，使政府行为处 于十分重要的地位。1 在我国具体的经济体制转轨中，政府表现出了其重要作用。通过政府自上而 下的推动与微观主体的积极性、创造性相结合，我国走出了一条“渐进”式改革 道路。这种“渐进”式改革的主要特点是： ( 1 ) 体制外改革。所谓体制外是指在原有的计划经济体制之外，体制外改 革就是在先保持原有的计划经济体制内不变的条件下，在体制外发展市场因素。 这样，一方面对计划经济体制的扩张和影响给予了人为的强制性终止，以限制原 有制度安排在空间上的扩张：另一方面使市场因素可以不受原有体制的制约而逐 渐发展起来。 ( 2 ) 增量改革。增量改革与体制外改革有类似的一面，不同的是，增量改 革是在体制内，即在原有的计划经济体系内，实行存量不变而对增量进行改革的 一种方式。政府对企业规定的计划指标在一个时点上不再增大，其余部分经济活 动交由市场调节，这也就是所谓的“双轨制”。这种改革方式，把传统的计划经 济体制在时间上冻结了，增量本身逐渐纳入了市场活动体系。 ( 3 ) 特许改革。这种改革方式是指，将市场化改革人为地限制在一定的特 许范围( 如地区、产业、企业) 之内，旨在通过较小范围内可控制试点改革，积 累相关的改革经验，以便在更大的范围内推行。试办经济特区、经济开放城市、 选择城市综合配套改革等试点以及对大型国有企业实行授权直接经营国有资产和 外贸经营权等，都属于特许改革的方式。 ( 4 ) 补贴改革。当一种改革方案会给一部分人带来损失时，为了使这一改 革方案能够在阻力较小的条件下付诸实施，中央或地方政府对这些改革的受损者 给予相应的补偿，这种方式称之为补贴改革。这种改革方式是在基本上维持旧体 制的利益格局不变的前提条件下，通过人为地对“损失”和“收益”进行界定和 测算，在与旧体制妥协过程中实现局部制度规则在一定范围内进行调整( 卫兴 华，1 9 9 9 ) 。 二、“渐进”式改革的成就与后果 从改革实践上看，我国的“渐进”式改革，由于其制度摩擦较少，能够避免 生产力的破坏，因而在转轨阶段能够保持持续的经济增长。改革2 0 年，可以说 是新中国历史上的繁荣时期，社会生产力大发展，人民生活水平大提高，国力大 增强。这些卓越的成就是举世公认的。 丁文峰： 论中国经济改革中政府行为的地位问题及对镱，载经济改革，1 9 9 5 年第6 期 1 0 到9 0 年代初，中国的市场化水平实际上超过了实行“休克疗法”的前苏联 和其他东欧国家。据世界银行转轨杂志登载的m a t h a d em e l o 等人的论文， 截至1 9 9 4 年的各种指标显示，中国的自由化指数( o 6 4 ) 高于俄罗斯( 0 6 3 ) ， 低于波兰( o 8 4 ) ：中国的通货膨胀率( 1 3 ) 显著低于俄罗斯( 5 5 8 ) 、波 兰( 3 4 ) ；中国的经济增长率( i i 。7 ) ，显著高于俄罗斯( 一1 3 5 ) 、波 兰( 4 2 ) 。1 9 9 3 ( 1 9 9 4 年的g d p ( 两年的平均数) 与1 9 8 9 年相比，中国为1 5 7 ，俄罗斯为5 7 n ，波兰为8 8 。总的来说，在m a t h a 等人列出的2 8 个转轨国 家中，除越南( 7 ) 以外，中国的通货膨胀率最低，经济增长率最高，市场化 的水平却不低。 1 9 9 8 年国内生产总值达到7 9 5 5 3 亿元，跃居世界第7 位；1 9 7 9 1 9 9 8 平均年经济增长率为9 8 ，大大高于前2 6 年的6 1 。 1 9 9 8 年粮食总产量达到4 9 0 0 0 万吨、钢l1 5 5 9 万吨、原煤1 2 5 亿吨， 均居世界第位。 1 9 9 8 年，虽然受到亚洲金融危机的影响，全年进出口总额仍达到3 2 4 0 亿美元，外汇储备为1 4 5 0 亿美元。 1 9 9 8 年，城镇居民人均可支配收入为5 4 2 5 元，是1 9 7 8 年的1 5 8 倍； 农村居民人均纯收入为2 1 6 0 元，是1 9 7 8 年的1 6 2 倍：城乡居民储蓄存款余额， 1 9 9 8 年末达到5 3 4 0 7 亿元，是1 9 7 8 年的2 5 3 倍。1 但是，不容忽视的是，由于两种体制交织，旧体制下单纯追求产值增长而不 顾效益的行为仍然顽强地起作用。有了投资自主权的企业由于决策能力差，丽热 衷于重复建设和重复投资，这种重复投资行为还能得到地方政府或部门的保护 ( 即所谓“诸侯经济”) 。这种情况积累到一定程度超过了市场购买力，不可避 免地会产生产品的积压。由此产生的市场问题会迫使经济增长率下降，更为严重 的便是出现经济衰退和就业不足。“渐进”式改革中出现的问题集中地表现在以 下几个方面： ( 1 ) 由于改革的顺序安排采取了先体制外，后体制内，先增量，后存量， 即先易后难的步骤，结果形成了一种“逆向”的二元经济结构：文化、技术水平 先进的城市现代部门中的国有大中型企业在经营管理上相对落后，市场化水平不 高，经济效益长期低下；文化、技术水平落后的集体、乡镇企业及私营经济在经 济管理上都相对有效益，市场化水平也离于城市现代部门。 ( 2 ) 体制的“替代成本”日益增大。随着改革的深入和市场化程度的提 高，人们的生活和工作的风险和不稳定性增大，相当一部分社会群体对原有体制 1 9 9 8 年国民经济和社会发展统计公报) 和中国统计年鉴1 9 9 8 ) ，中国统计出版社 保障的依赖性加强。体制替代”实施过程中，不得不考虑原有体制中的群体利 益，而这又会诱发潜在的利益损失预期和“搭便车”行为，以致体制转轨过程呈 现“走走停停”状态。 ( 3 ) 资源配置效率局部提高的同时，其总体阻力却在加大。由于在“替 代”过程中不可避免使“双重体制”长期并存，计划、行政等干预宏观经济运行 乃至微观经济活动的直接手段仍然起着较大作用，市场机制的作用还在不同程度 上受到抑制：各部门、地方政府从各自的局部利益和效益出发，对于诸如资金、 技术等资源的流入与流出采取了截然不同的态度与对策，市场的分割与封闭使全 社会有效配置资源的机制难以建立，“存量”调整始终难以大范围启动。 “渐进”的改革战略有其特殊的缺陷，双重体制的并存和摩擦极易造成体 制和政策上的漏洞或真空，从而给各种谋求不正当经济利益的腐败现象的孳生和 蔓延以可乘之机。寻租活动盛行就是典型的表现。本来在过渡时期出现某些腐败 现象也是社会为改革付出的代价，但寻租问题若长期得不到解决，人们就会对改 革产生怀疑和动摇，进而导致严重的经济和政治危机。 价i 蕃 如 p o p l 0 b 双孰租金 s 散量 “渐进”式改革中所形成的租金可用以下模型分析。当某种要素或产品的 价格由市场决定时，形成的市场均衡价格为p o ，相对应的供给量和需求量均为 o b ，供求是平衡的。当价格由计划决定，人为地压低到均衡水平之下( 如p ) 时，由市场决定的供给量仅为o a ，远远不能满足需要。而在这个供给量水平 上，既定需求量可以把市场( 或黑市) 价格抬高到r 的水平。可见，若企业能 以p 。的价格获得计划配置的资源，一旦以p 2 的价格来衡量，就意味着产生如图 中阴影面积所表示的盈利。这种额外的盈利可能性是由压低价格的宏观经济政策 及相应的制度安排所造成的，所以此盈利可被称为“制度租金”。以争取计划配 置的低价资源而获得这种租金为目的的各种不正当活动，如虚报成本、欺骗上级 主管部门、“走后门”、贿赂资源配置部门的官员，以及各种利益集团或群体的 游说活动等，就是所谓的“寻租”( 林毅夫等，1 9 9 4 ) 。 1 2 在我国的经济转轨过程中，采用了价格双轨制的过渡模式，这使得国民经济 中产生了巨额的租金( 即轨间价差) ，该租金必然诱发寻租活动，尽管租金的规 模与寻租活动的规模并不是一回事。根据胡和立的研究，1 9 8 8 年我国控制商品 的价差总额在1 5 0 0 亿元以上：国家银行贷款的利差总额在1 1 3 8 8 1 亿元以上；进 口所用牌价外汇的汇差总额在9 3 0 4 3 亿元以上。可见仅价格双轨制所造成的价 差、利羞和汇差三项的租金的价值就超过了3 5 6 9 亿元人民币，约占当年国民收 入( 11 7 3 8 亿元) 的3 0 0 0 以上。1 又根据万安培的考察，1 9 9 2 年因商品差价带来 的价差租金不少于7 6 6 6 亿元；因银行贷款利差带来的利差租金达1 9 8 3 亿元 ( 尚未考虑当年银行“双呆”贷款导致的巨额租金流失) ；因汇率差而形成的租 金为l1 5 7 1 亿元。这三项合计的价差总额在3 9 0 6 亿元人民币以上，约占当年国 民收入( 2 0 2 2 3 亿元) 的1 9 。2 此外，中央政府与地方政府之间存在的矛盾和摩擦以及地方政府的“败德” 问题，也可以被视为特定时期的一种“政府失灵”的特殊表现形式。8 0 年代先 后进行的各种改革带来了制度方面的渐进式变化，并在社会、地区、行业方面频 繁地出现了权力和收入的重新分权过程。这使得地区和地方机构的权力得到加 强，而中央的权力被削弱。地方保护主义延缓了在经济方面消除阻隔的工作，放 慢了全国性竞争市场的形成。每个省份都设立各种壁垒来限制临省的竞争。特别 是对有收益的消费品，比如对汽车、啤酒等消费品的地方保护主义已成为一种痼 疾，各省还设立壁垒来保存当地生产的原材料等稀有资源。在改革者的计划中， 政府的作用应该是一种通过市场的“间接控制”和“宏观调节”，然而事实表 明，政府越来越多涉足经济管理。改革增加了他们的权力，他们向中央施加压力 以获取新的权力，同时还将一些已转移给企业的权力重新据为己有。具体地讲， 地方当局开办新企业，还经常对老企业的革新起决定作用。一般认为地方当局是 坚决反