论社会保障制度改革的政策组合──约旦、瑞典和智利社保改革的典型性分析.pdf

1 3 7 论社会保障制度改革的政策组合 摘要 在世界银行提出的社会保障制度改革五种模式的基础上 本文提出社会保障体 系改革主要有六种模式 小改的参数式改革 大改的完全市场化改革 中改的名义账户制改革 早改的公共预筹积累制改革 多改的多支柱改革和统改的整合碎片化制度改革 在这六种模式 中 小改 中改和大改三种模式之间具有排他性 而早改 多改和统改三种模式之间以及与上 述三种改革模式之间都具有兼容性 社会保障体系改革模式之间的这种相互关系为政策选择提 供了广阔空间 各国政府可以根据社保制度面临的主要问题 社保改革主要约束条件 制定灵 活而又切实可行的政策 多管齐下 多项改革并举 实现社保改革目标 各国成功的改革政策 组合可以概括为抢占先机型 配套改革型和拾遗补阙型 这分别以约旦 瑞典和智利为典型代 表 本文总结了这些国家社保改革政策组合的成功经验以及对中国的启示 关键词 社会保障体系改革模式政策组合世界银行观点 作者 孙守纪 1 9 7 9 男 山东枣庄人 博士 对外经济贸易大学保险学院讲师 研究方向为制度经济学 社会保障 基金项目 国家社会科学基金重点研究课题 07AJL007 罗伯特 霍尔茨曼和理查德 欣茨著 21 世纪的老年收入保障 养老金制度改革国际比较 郑秉文译 中国 劳动社会保障出版社2006 年版 第79 90 页 一 社会保障制度改革的六种模式及其相互关系 2005年世界银行出版了 21世纪的老年收入保障 该书提出了社会保障制度改革的五种模 式 小改的参数式改革 中改的名义账户制改革 大改的完全市场化改革 早改的公共预筹积累制改 革和多改的多支柱改革 这五种改革模式主要针对公共管理 非积累制 待遇确定型社会保障制度而 言的 由于该制度被世界各国广泛采用的 因此世界银行提出的这五种改革模式具有广泛的代表性和 极强的针对性 不仅较好地概括了目前世界各国正在进行的社保制度改革 而且为尚未实施改革的国 家指出了改革的方向和路径 有利于推进各国社保制度改革 完善社保制度建设 但是世界银行概括的五种模式还存在两点不足 一是忽略了各国相继实施的整合碎片化制度改革 简称 统改 统改就是统筹兼顾 整合碎片化的社会保障制度 把分立的公职人员计划纳入全国统一 论社会保障制度改革的政策组合 约旦 瑞典和智利社保改革的典型性分析 孙守纪 中国政法大学学报2 0 1 0 年第 5 期 总第 1 9 期 1 3 8 Robert Palacios and Edward Whitehouse Civil service Pension Schemes around the World EB OL 2006 2010 1 20 http www oecd org dataoecd 27 56 38701206 pdf 的社会保障制度中来 由于碎片化制度造成福利攀比 加重财政负担 阻碍劳动力流动 影响社会和 谐 因此目前大约有超过30多个国家已经或者正在实施整合碎片化制度改革 这些国家既包括低收入 的非洲国家 也包括高收入的OECD发达国家 既包括进行系统性改革的拉丁美洲国家 也包括转型 期的东欧和中亚国家 改革的时间最早可追溯到1981年的智利 目前最晚的是2006年的澳大利亚和 2005年的斯洛伐克 因此 世界各国正在实施的社会保障制度改革可以概括为六种模式 小改的 参数式改革 中改的名义账户制改革 大改的完全市场化改革 早改的公共预筹积累制改革 多改的 多支柱改革和统改的整合碎片化制度改革 第二个缺陷是没有深入探讨这六种改革模式之间的互动关系 实际上 这六种模式并不是绝对排 斥的 而是可以相互组合的 一个国家在选定了一种改革模式为主的同时 也可以融合其他多个模式 予以配合 在这六种模式中 小改的参数式改革 中改的名义账户制改革和大改的完全市场化改革三 种模式之间具有排他性 而早改的公共预筹积累制改革 多改的多支柱改革以及统改的整合碎片化制 度改革三种模式之间以及与上述三种改革模式之间都具有兼容性 换言之 一个国家在选择改革模式 时 在参数式改革 名义账户制改革 完全市场化改革三者之间只能选择一个模式 而在选定了这一 改革模式的同时 也可以选择公共预筹积累制改革 多支柱改革以及整合碎片化制度改革中的一个或 者多个 因此 社会保障体系改革模式之间的相互关系为政策组合提供了广阔空间 各国政府可以根 据社保制度面临的主要问题 社保改革主要约束条件 制定灵活而又切实可行的政策组合 多管齐下 多项改革并举 实现社保改革目标 二 社会保障制度改革政策组合的典型经验 根据国际社保制度改革的经验 各国成功的改革政策组合可以概括为抢占先机型 配套改革型 和拾遗补阙型 抢占先机型以约旦的改革为典型 配套改革型以瑞典的改革为典型 拾遗补阙型以智 利的改革为典型 一 抢占先机型 约旦社保制度改革 抢占先机型以约旦的改革为典型 约旦目前正在实施三项改革 一是进行参数式改革 二是整合 碎片化制度改革 三是公共预筹积累制改革 约旦在改革私人部门社保制度的同时 抓住机会 果断 行动 把公务员和军事人员的社会保障计划纳入全国统一的社保制度中来 因此 约旦在进行参数式 改革的同时整合碎片化制度的政策组合 成为抢占先机型的代表 约旦社会保障计划由三部分组成 分别是1959年成立的公务员计划 CP 军事人员计划 MP 和1980年成立的约旦社会保障计划 JSSS 公务员计划和军事人员计划主要覆盖对象是政府公职人 员 而社会保障计划主要面向私人部门 因此 前两个计划不仅建立的时间早 而且无论是缴费率还 是待遇增长率都比私人部门的优惠 例如 公务员和军事人员计划的缴费率只有8 75 是私人部门 的一半 而待遇增长率是4 17 远高于私人部门的2 5 另外 在计划覆盖项目方面 前两个计划 包括养老 伤残和死亡保险 而私人部门除此之外还包括工伤保险和职业病保险 目前 约旦社会保 障计划的缴费率为16 5 其中雇员缴费率为5 5 雇主缴费率为9 另外雇主还要缴纳2 用于工 伤和职业病保险 1 3 9 论社会保障制度改革的政策组合 Mohammad M Sartawy Management of Pension Funds in Jordan The Case of the Jordanian Social Security Corporation EB OL 2003 2010 1 20 http info worldbank org etools docs library 77421 june2003 readings w2 sartawy pdf Social Security Corporation Social Security in Numbers Special Edition 2002 2006 EB OL 2006 2010 1 20 http www ssc gov jo english 为了应对日益严重的老龄化问题 维持约旦社会保障计划的财务平衡 约旦政府采取了一系列改 革措施 这些措施概括起来主要包含三个方面 一是进行一系列参数式改革维持社会保障计划的财务 平衡 二是整合碎片化制度 逐步把公务员计划 CP 和军事人员计划 MP 纳入统一的社会保障 计划 JSSS 建立统一的社会保障制度 三是以融资模式逐步由现收现付制转向部分积累制 约旦社会保障制度参数式改革的主要措施有 第一 提高缴费率 养老保险的缴费率由13 提高 到14 5 再加上2 的工伤和职业病保险缴费 总缴费率由 15 提到了16 5 第二 控制提前退 休 提前退休的资格条件由原来的缴费满15年提高到满18年 同时大幅提高提前退休的养老金扣减 率 例如 46岁提前退休时 养老金的扣减率由原来的10 提高到18 第三 延长获得待遇的资格 年限 领取养老金的资格年限由10年提高到15年 领取伤残养老金的资格年限由1年提高到5年 第 四 扩大覆盖面 允许雇员在5人以下的私营企业为雇员自愿缴费 对在海外工作的约旦人进行登记 注册 赋予社会保障公司更多的权力 以便检查雇主的工资记录 减少逃费 提高征缴效率 提高管 理水平 科学设定管理程序 降低管理成本 第五 发展补充养老保险 鼓励企业建立补充养老保险 授权社会保障公司负责监管 根据上文可知 约旦社会保障制度具有典型的碎片化特征 该制度不仅阻碍劳动力流动 造成养 老金待遇水平不公 而且极大地加重了政府财政负担 据统计 1993年公务员计划的赤字大约为2870 万第纳尔 1第纳尔等于1 41美元 预计到2010年将增加到9900万 17年间将增加2 45倍 1993年 军事人员计划的赤字大约为9440万第纳尔 预计到2010年将增加到4 93亿 17年间将增加3 96倍 两项赤字总计从1993年的1231万第纳尔将增加到5 92亿 由此可见 约旦碎片化的养老金制度 给政府造成了极大的财政压力 为此 约旦政府决定改革现行的公务员和军事人员养老金制度计划 其中一个重要改革举措是 从1995年开始 公务员养老金计划不在吸收刚参加工作的公务员 这些新 人必须和私人部门的工人一样参加约旦社会保障计划 JSSS 2001年约旦通过了新的 社会保障法 案 对私人部门的社会保障制度进行一系列参数式改革 与此同时 从 2003 年开始 军事人员计 划也不再接受新的成员 新入职人员必须和私人部门职工一样参加社会保障计划 这样 军事人员计 划作为最难克服的碎片也被整合到统一制度中来了 这意味着约旦政府正在逐步终结碎片化的养老金 制度 开始迈向统一社保制度的新时代 整合碎片化制度 建立全国统一的社保制度 必然会降低过于慷慨的公职人员养老金待遇 这必 然会遇到政治上的阻力 为此约旦政策制定者非常注重选择改革时机 在改革全国养老保险制度的同 时改革公务员计划和军事人员计划 在技术层面上 这种做法能够有效地整合不同的养老金计划 最 终实现全国统一 在政治层面上 这种做法能够极大地减少改革阻力 提高改革的成功率 就约旦社 会保障计划的覆盖率而言 约旦政府实施的整合碎片化制度改革是比较成功的 例如 约旦社会保障 制度的参保人口从2002年的41 6万人上升到2007年的72 4万人 5年间增加了30 8万人口 覆盖率 也从2002年的27 2 上升到2007年的41 6 5年间覆盖率增加了14 4个百分点 再加上目前公 务员计划和军事人员计划大约15 的覆盖率 约旦养老金计划的总覆盖率约为56 这表明约旦政府 的公务员和军事人员养老金制度改革还是卓有成效的 总之 作为社保制度改革政策组合的经典一例 中国政法大学学报2 0 1 0 年第 5 期 总第 1 9 期 1 4 0 约旦的参数式改革和整合碎片化制度改革堪称抢占先机型的代表 二 配套改革型 瑞典社保制度改革 配套改革型以瑞典的改革为典型 瑞典在进行名义账户制改革的同时还开展了公共预筹积累制改 革 一方面 公共预筹积累制改革是未雨绸缪 为长期的养老金支付做准备 另一方面 公共预筹积 累制改革所建立的养老基金作为缓冲基金 是维持名义账户制财务平衡的重要工具 因此公共预筹积 累制改革是名义账户制改革配套工程的重要组成部分 上世纪五 六十年代瑞典的福利制度被誉为 福 利国家的橱窗 而九十年代开始的名义账户制改革又引领一代改革潮流 瑞典的名义账户制改革不仅 以创新性闻名 而且在其改革过程中与公共预筹积累制改革相互配合 两者相得益彰 成为社保改革 中政策组合的经典一例 从融资的角度而言 名义账户制并没有改变现收现付的融资方式 仍然保持了非积累制的性质 从待遇计发的角度而言 名义账户制的确改变了待遇结构 从待遇确定型 DB 变成了缴费确定型 DC 名义账户制之所以称之为 账户 是因为每个缴费者都会建立一个属于自己的账户 用来记 录缴费 计算待遇 进行 记账 管理 之所以称之为 名义 是因为账户中并没有真正的资金积 累 整个制度采取的是现收现付制 在名义账户制下 建立个人账户以记录个人 及其雇主 的缴费 和获得名义利率 名义利率取决于该非积累制计划能够支付的利息率 即 自然 增长率 在一个 成熟的制度中本质上是工资增长率 在退休时 反映群组预期余命和相关利息率的年金化因子被运用 于计算个人账户规模 以确定待遇支付 名义账户制的DC型待遇结构决定它在长期内具有财政可持续性 但由于它仍然是现收现付制 缴 费收入容易受到经济和人口波动的影响 养老金资产与养老金债务不一定刚好匹配 为防止名义账户制 出现短期财务赤字 瑞典建立了 自动平衡机制 ABM 用平衡率来衡量和调节制度财务状况 当养老金制度资产小于负债时 即平衡率小于1 自动平衡机制将被启动 以降低养老金债务 保持制 度财务平衡 其中 养老金资产由两部分组成 一是缴费的资本化值 二是缓冲基金 所谓缓冲基金 通常被称为 国民养老基金 AP 该基金是名义账户制改革前现收现付的收入关联型养老金制度运 行近四十年来收支盈余的积累 因其在运作过程中类似一个财务缓冲池 所以又被称为 缓冲基金 自从1960年瑞典建立现收现付制的收入关联型养老金计划以来 政府设定的缴费率高于为养老金 融资所需要的费率 每年养老金收支盈余积累起来 投资于5个所谓的 国民养老基金 瑞典当局之 所以把缴费率设定得较高 一方面是考虑到收入关联制度的建立可能导致私人储蓄下降 所以通过较 高的公共养老金缴费率来建立公共储蓄 以弥补私人储蓄的下降 另一方面是为了建立养老金储备 以便为缴费收入的周期性波动提供缓冲 可见 国民养老基金建立之初就承担了储备 长期而言 和 缓冲 短期而言 的责任 瑞典在进行名义账户制改革的同时 为了提高国民养老基金的投资收益 于2000年出台了 国民养 老基金法案 Swedish National Pension Funds Act 2000 192 对国民养老基金的组织结构和投资规则 进行了改革 国民养老基金法案 规定了国民养老基金的新使命 在可接受的风险水平下 尽可能提 高国民养老基金的投资收益率 以保持名义账户养老金制度的财务平衡 降低启动自动平衡机制的风险 根据2000年 国民养老基金法案 的规定 原来的5个国民养老基金转变为4个具有相同规模和 使命的国民养老基金 即第一 第二 第三和第四国民养老基金 一般简称为AP1 AP2 AP3 AP4 房连泉 瑞典名义账户养老金制度改革探析 载 欧洲研究 2008 年第6 期 第123 138 页 1 4 1 论社会保障制度改革的政策组合 名义账户制16 的养老金缴费一分为四 分别交给这四个国民养老基金管理 相应地 每个国民养老 基金每年承担四分之一的养老金支出 名义账户制养老金的收支结余仍然纳入国民养老基金 进行投 资增值 截止到2007年末 国民养老基金的资产规模为8980亿克朗 按照2007年的国民养老金待遇 水平 大约相当于5年的待遇给付 由于受到金融危机的影响 2008年国民养老基金的规模下降为7070 亿克朗 大约相当于3 5年的待遇给付 以2008年的待遇给付为准 比2007年减少了1910亿 大约 减少了21 从上面对国民养老基金历史发展过程的简单描述可以发现 国民养老基金在上世纪60年代建立 之初就具有储备基金的性质 随着其资产规模的不断扩大 该基金所发挥的公共预筹积累的作用愈发 明显 到了90年代实施名义账户制改革 国民养老基金顺理成章地成为名义账户养老金计划不可缺少 的组成部分 作为缓冲基金保障新计划的财务平衡 2000年实施的国民养老金基金改革 扩大了基金 的投资范围 从短期来看明确了基金的缓冲作用 从长期来看是强化了基金的储备性质 从上面的分 析可以发现 瑞典国民养老金基金的改革和完善是公共预筹积累制改革的继续和深入 而该项改革恰 好成为名义账户制改革的配套工程 因此 作为社保制度改革政策组合的经典一例 瑞典的名义账户 制改革和公共预筹积累制改革堪称配套改革型的代表 三 拾遗补阙型 智利社保制度改革 拾遗补阙型以智利的改革为典型 智利在上世纪80年代初期进行完全市场改革 在时隔四分之一 世纪之后的2006年建立了养老金储备基金 在2008年建立了社会互济养老金 开展了公共预筹积累 制改革和多支柱改革 其中 以建立社会互济养老金为主要内容的多支柱改革是对完全市场化改革的 拾遗补缺 智利的完全市场化改革可以简单地概括为两个方面 一是建立个人账户 融资方式从传统的现收 现付制转变为积累制 二是组建养老金管理公司 AFP 管理方式从传统的集中管理转变为分散化管 理 智利的完全化市场改革不仅改变了制度参数 而且深刻地改变了制度性质 改革的范围涉及到保 费征缴 投资管理和待遇给付等多个方面 自从1981 年改革以来 智利养老保险计划的参保人数从 1981年末的140万上升到2004年末的708万 增长了580 其中缴费人口从1982年的106万上升到 2004年末的357万 上升了236 截止到2004年年底养老金资产规模累计达到608亿美元 19166 亿UF 相当于当年GDP的67 过去24年间养老基金年均增长率达到28 3 总体而言 智利 完全市场化改革基本上是成功的 在保障退休职工生活 提供充足的养老金 维护社会稳定等方面发 挥了重要作用 与此同时 智利完全市场化改革也存在一些弊端 在强调效率的同时忽视了公平 诸如参保率低 分配差距加大 管理成本居高不下等问题 由于智利养老保险制度对自雇人员 灵活就业人员和低收 入群体缺乏吸引力 导致其参保率不高 截止到2004年 智利整个养老金计划实际缴费人口占劳动力 总量的比重为58 左右 接近改革前旧制度60 的参保率 在待遇公平方面 由于个人账户养老金收 入取决于个人缴费和投资收益 参保人员之间缺乏横向再分配 导致收入差距加大 退休人员之间的 Swedish Social Insurance Board Annual Report of the Swedish Pension System 2008 EB OL 2009 2010 1 20 http www forsakringskassan se irj go km docs fk publishing Dokument Publikationer C3 85rsredovisningar Orange 20Rapport 202008 20engelsk pdf 房连泉 智利社保基金投资与管理 中国社会科学院研究生院博士学位论文 2006 年版 郑秉文 房连泉 社保改革 智利模式 25年的发展历程回眸 载 拉丁美洲研究 2006年第5期 第3 15页 中国政法大学学报2 0 1 0 年第 5 期 总第 1 9 期 1 4 2 收入差距要高于工作人员的收入差距 这表明完全市场化改革是扩大了而不是缩小了收入差距 分散 化投资管理在提高投资收益率的同时也面临着较高管理费用的问题 到2004年底账户管理费用累计 占养老金资产的比重大约为23 82 这意味着超过1 5的养老基金资产会被管理佣金消耗掉 为此 智利于2008年建立了社会互济养老金 引入一个 普享型 养老金支柱 也称为社会基础 养老金 增加对低收入人群的扶持力度 克服终身贫困者面临的风险 以弥补完全市场改革的不足 社会互济养老金具体设计分两个层次 第一 针对那些无力缴费且没有其他养老金收入来源的工 人 提供每月标准大约为140美元的基础养老金 第二 针对那些有缴费积累 但账户养老金低于一 定标准的参保者提供补助 补助标准依据雇员个人账户的养老金积累额而定 随着个人缴费的增加 补助额逐步下降 当账户养老金可达到最高补助限额 目前为370美元 时 补助额下降到零 根据 智利目前的测算 大约有60 以上的老年穷人可以获得社会互济养老金 10 这样 智利养老保障制 度在私营养老保险支柱的基础上又增加了一项 普享型 养老金支柱 由此 智利多支柱养老保障制 度改革取得重要成果 三 结论 本文在世界银行提倡的社会保障制度改革五种模式的基础上 增加了一项整合碎片化制度改革 初 步分析了这六种改革模式之间的互动关系 提出了各国在实施社保制度改革时 可以根据不同的情况恰 当选定政策组合 实现改革目标 文中从政策组合的角度出发 分析了约旦 瑞典和智利改革的典型 性 总结了这些国家政策组合的成功经验 这些经验对中国社保制度改革同样具有重要的借鉴意义 对照世界银行提倡的改革模式可以发现 中国社保制度改革既不是参数式的小改 也不是完全市 场化的大改 而是选择了一条中庸之道 社会统筹与个人账户相结合 这一改革模式属于中改的范畴 即使以今天的眼光来看 在当时历史条件下确定的统账结合的制度模式仍具创新性和前瞻性 但是 经过十多年的不断摸索和改革试点 统账结合的养老保险制度遇到了难以克服的难题 统账结合制度 的设计初衷就是实现部分积累 但是由于历史债务的问题 以个人账户做实为标志的部分积累的目标 一直难以落到实处 辽宁 做实试点 已经走过了8个年头 统筹账户的高额财政补贴和个人账户的 高额积累结余并存 仍然无法破解统账结合之结 中国统账结合的模式不得不面临进一步的改革 面 对可供选择的改革模式 中庸之道的中改自然成为目前改革的首选 而名义账户制改革顺理成章地成 为理论工作者和政策决策者关注的焦点 因此 结合中国统账结合制度现状 吸收名义账户制的原理 制定符合中国国情的改革方案意义重大 11 从政策组合的角度出发 在实施名义账户制改革的同时 还需要其他政策配合 第一 建立非缴费型的社会养老金 弥补名义账户制再分配不足的缺点 第 二 实施整合碎片化制度改革 把机关事业单位纳入统一社保制度中 增强社保制度对农民和城镇灵 活就业人员吸引力 第三 密切加强基本养老保险制度和全国社会保障基金之间的联系 保障改革顺 利通过人口老龄化高峰期 责任编辑邰利琪 郑秉文 房连泉 社保改革 智利模式 2 5 年的发展历程回眸 1 0 Chile Congress approves pension reforms for poor EB OL 2008 2010 1 20 http www alertnet org thenews newsdesk N16652470 htm 11 郑秉文 中国社保 名义账户 改革新思路 混合型 统账结合 载于罗伯特 霍尔茨曼和爱德华 帕尔默 主编 名义账户制的理论与实践 社会保障改革新思想 中国劳动社会保障出版社2009 年版 第615 643 页 1 6 1 本期论文英文摘要 A b s t r a c t s scale In this paper we discuss both the pros and cons of the current structure of the new rural pension plan Then based on the experience of other developed and developing countries we go on to propose the introduction of an additional pillar a universal non contributory social pension pillar as part of China rural pension scheme We argue that this new pillar may help reduce rural poverty reduce administrative cost and foster social cohesion This universal social pension pillar would require more government commitment to providing basic protection for elderly farmers but it could be phased in starting with a very modest benefit and a relatively high age of eligibility as was done in Nepal We believe that this additional pillar has the potential to substantially increase the efficacy of the current rural pension reform effort in China Legal Regulation on Benefit Readjustment of Integrate Development of City and Countryside with Collective Land1 2 0 Hong Liping Professor of Shanghai Institute of Foreign Trade law School Abstract Balancing integrate development of city and countryside with interest in collective land which would be described as a system engineering of benefit readjustment is a particularly prominent and pressing social problem under the present land system in China Administering the government by law regulating government behavior pushing forward reform in relation to systems realizing intercoordination and comprehensive regulation of the mechanism breaking existing pattern of interests balancing benefits of every side curbing the sorce of corruption and implementing people oriented management are the key points of constructing the legal rules and regulations of benefit readjustment of integrate development of city and countryside with collective land Probes into the Copyrights Relevant to Compiled Works1 3 1 Tao Shuya Associate Professor Law School of Zhejiang Industrial and Commercial University Abstract The collectivity and originality of compiled works enable a greater extent of discretion in the identification of the creativity of the works specified by copyright Our Copyright Act has extended its coverage of protection to non works and fragments and clarifies that only database works can be protected The protection for the compilers is only on their contributory and creative parts The protection on complied works entails both the protection on the copyright of original authors and on the copyright of the compilers The Study on Policy Mix of Social Security System Reform Typical Analyses of Jordan Sweden and Chile1 3 7 Sun Shouji Lecturer School of Insurance and Economics University of International Business and Economics Abstract Based on World Bank s social security reform model this paper proposes six models of reform Parametric Reform Full Market Based Reform Notional Defined Contribution Reform Public Refunding Reform Multiplier Pension System and Unification of Fragment Reform Although the first three models are exclusive the last three models and the last three models with the first three forms are compatible The relationships between these six models provide many reform options to policy maker Policy maker can choose one of