（中外政治制度专业论文）集体行动与“精英”的逆向行为选择以当前我国乡村财务问题为例.pdf

硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其它个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 了丽令嘲 日期：力( ，年夕月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 储签名：弓可含明作者签名：7 ”j 吃u f j 日期：知【年f 月形日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童诠塞堡童后进蜃；旦圭生；旦= 生；旦三生蕉查! 作撇：淞嘲 作者签名：j uj 够w w 日期：必ff 年f 月粥日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 由于乡村财务对象的特殊性，即以农民最为关切的金钱、利益为参照物，再加 之村集体与村民，村干部与村集体，村民与村干部等复杂关系的搀杂，导致乡村财 务管理工作中出现很多问题。本为回顾了新中国成立后乡村财务的发展历程。认为 税费改革之后农村社会的巨大变化，并且乡村财务关系也出现了良好的转机形式， 但是，其中仍然存在着众多的管理体制以及组织形式等等的问题，特别是由乡村财 务管理部门中的“精英”行为抉择导致的一系列问题。以集体行动中“精英”的行为选 择为视角，来分析乡村财务，探究乡村财务出现种种问题的原因。对于乡村财务的 诸多问题，必须要迫切解决的，通过对其根源和症结的剖析和解构，将更好地把握 其原始的运作逻辑。在探索走出当前乡村财务困境的路径选择过程，笔者提出五种 解决乡村财务管理的模式，但需要各个地方根据本地乡村财务出现的问题，而做出 特定的战略选择。在具体实践过程中，对乡村财务管理的各个层面和程序，都要进 行制度化、规范化，唯有如此，乡村财务管理中的混乱局面才能够全面缓解，为农 村社会稳定、和谐发展奠定基础。 关键词：乡村财务精英行为集体行动管理模式 a b s t r a c t d u et ot h ep a r t i c u l a r i t yo fr u r a lf i n a n c i a lo b j e c t sw h a ti st h em o s tc o n c e r n 、航也 f a r m e r sm o n e y , i n t e r e s t , c o m b i n e dt r a i l s ，w i t ht h ev i l l a g e r sv i l l a g ec o l l e c t i v ev i l l a g e c a d r e sa n dt h ev i l l a g ec o l l e c t i v e ，v i l l a g e r sa n dv i l l a g ec a d r e s ，e t c ，r e s u l t i n gi nt h e c o m p l e xr e l a t i o n s h i pm i x e da p p e a ri n r u r a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n tw o r ki nm a n y p r o b l e m s t h i sf o rr e v i e w sa f t e rt h ef o u n d i n go ft h ed e v e l o p m e n to fr u r a lf i n a n c i a lt a x r e f o r m t l l i n kt h eg r e a tc h a n g e so fr u r a ls o c i e t ya f t e r , a n dr u r a lf i n a n c i a lr e l a t i o n sa l s o a p p e a r e dag o o dc o n n e c t i n gf o r m s ，b u ts t i l le x i s t ，i n c l u d i n gm a n yo ft h em a n a g e m e n t s y s t e ma n do r g a n i z a t i o n a lf o r m s ，e t c ，e s p e c i a l l y t h er u r a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n t d e p a r t m e n tb y ”e l i t e ”b e h a v i o rc h o i c eas e r i e so fq u e s t i o n sc a u s e d b yc o l l e c t i v ea c t i o n ”e l i t e ”b e h a v i o rc h o i c ef o rp e r s p e c t i v e ，t oa n a l y z et h er u r a lf i n a n c i a l ，e x p l o r i n gr u r a l f i n a n c i a la p p e a rp r o b l e m sc a u s e f o rr u r a lf i n a n c i a lp r o b l e m sm u s tb es o l v e du r g e n t l y , t h eo r i g i na n d ，t h r o u g ht h ec r u xo ft h ea n a l y s i sa n dd e c o n s t r u c t i o n , w i l lb e t t e rg r a s pi t s o r i g i n a lo p e r a t i o n a ll o g i c i nr u r a lf m a n c i a lp r e d i c a m e n tc u r r e n t l ye x p l o r a t i o n so fp a t h s e l e c t i o n p r o c e s s ，t h e a u t h o rp u t sf o r w a r df i v ek i n d so fs o l v i n gr u r a lf i n a n c i a l m a n a g e m e n tm o d e l ，b u tn e e dt oe a c hp l a c ea c c o r d i n gt ot h el o c a lr u r a lf i n a n c i a lp r o b l e m ， a n dm a k es p e c i f i cs t r a t e g i cc h o i c e i nt h ec o n c r e t ep r a c t i c ep r o c e s s ，o nr u r a lf i n a n c i a l m a n a g e m e n te a c hl e v e la n dp r o c e d u r e s ，s h o u l db ei n s t i t u t i o n a l i z e d ，s t a n d a r d i z a t i o n ，b u t i ti st h eo n l yw a yt h ec o n f u s i o nt h a tr u r a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n tt oc o m p r e h e n s i v ee a s e ， f o rt h es t a b i l i t yo ft h er u r a ls o c i e t ya n dh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tl a yt h ef o u n d a t i o n k e y w o r d s ：r u r a lf i n a n c i a l e l i t eb e h a v i o rc o l l e c t i v ea c t i o n m a n a g e m e n t m o d e 目录 摘要一”“”“”i a b s t r a c t 第一章导论 一、选题缘起1 二、问题意识1 三、文献梳理2 四、基本概念3 五、研究方法4 第二章历史场域中的乡村财务关系 5 一、个体农户制下的财务关系5 二、合作化时期的财务关系6 三、人民公权时期的财务关系7 四、2 0 世纪8 0 _ _ 9 0 年代的财务关系”7 第三章现实亟盼下的乡村财务危机 一、乡村财务的现状概括9 二、乡村财务中“精英”的逆向行为选择表现9 ( 一) 政策执行走样，财政的收支失真l o ( 二) 相关管理机制不键全，缺乏监督约束1 0 ( 三) 债务巨大无力偿还，政府信用严重透支1 1 第四章乡村财务背后的运作逻辑 1 3 一、集体行动的运作逻辑1 3 二、乡镇财务管理中“精英”逆向行为选择逻辑1 3 第五章路径架构中的乡村财务走向 1 7 一、实践总结及其目标设定1 7 二、战略选择与发展走向l9 ( 一) 管理体制自身建设1 9 ( 二) 监督机制建设”2 0 ( 三) 财务公开制度2 l ( 四) 公民素质建设2 1 ( 五) 媒体功能彰显2 3 ( 六) 激励机制构建2 3 参考文献 2 5 z 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、选题缘起一、逸遐琢惩 第一章导论 长期以来，乡村社会作为一个熟人社会，一直都以相对分散的形式从事着生产 和经营。当然这样一种行为方式在一定时期特定阶段，对于经济和社会发展，以及 政治稳定是非常有利的，这是由我国传统的政治统治和管理诉求所决定的。但是这 样的组织形式对于乡村社会的生产发展也是存在一定桎梏的，不利于充分利用农村 社会的丰富资源。因此，建立一定的组织和集团，作为地方的管理机构，如村委会、 党支部等，可以很大程度突破个体行为的局限，实现对组织本身以及其它资源的充 分准备和利用，避免在个体理性指向下的利益争夺和冲突。乡村政府组织，作为地 方政府的权力派出机构，行驶着对一方的治理和管理责任，而其中一个很重要的职责 就是对财政权的管理。但由于财务问题是一个非常敏感的话题，政府组织中的个人 和集体，在行使权力的过程，或多或少，不同程度地都要受到利益关系的纠缠，在 此过程中，当然其行为选择不可避免受到利益导向的诱惑。作为乡村管理组织中的 “精英”，既面临集团利益的制约，同时还受到自身利益的导向影响。在面临这样的 复杂局面和形势下，集团中“精英”的行为选择与其道德和素质有重大关系，是重要 的决定因素。当前乡村财务中问题出现的比率很多很大，精英的“逆向行为选择”( 即 在集体和组织行动中，片面地从个体利益、关系着手，而置集体、群众利益于不顾， 违背了这一集体组织存在的宗旨) 取向占有一定的比率，这严重威胁农民的切身利 益，以及乡村社会政治稳定，从而触动着整个中国社会的政治和谐局面。由乡村财 务问题，联想到集体行动下“精英”的行为选择取向，是笔者在从事大量实证调查以 及资料收集中提炼出根源和逻辑。笔者围绕这一逻辑思想，以乡村财务问题为案例 分析起点，对整个后果与起因进行系统剖析，期望可以为众多乡村财务问题的根源 以及路径选择提供一点帮助。 二、问题意识 在农村社会从事调研期间，经济问题无疑是重中之重，作为农村经济发展的一 面镜子，乡村财务组织的运行状况以及经济走势，直接体现某一地区的经济发展状 况。无论是众多的调查结果，还是资料查阅，笔者都发现乡村财务问题，是一个具 有普遍性、代表性的难题和困境，作为地方政府一再进行改革，部分问题在一定时 期内得以缓解，但是老问题还是可能一而再、再而三地出现，新的问题又不断张显。 要探根求源，必须要从历史的视角，以及现实层面，进行综合分析。正所谓“读史 以明世，鉴古而知今”。老问题可能古来有之，以建国以来的乡村财务发展历程为 鉴，方可为之彻底根除弊病提供依据。乡村财务发展也是在不断完善之中，体现进 步的。当然，不可否认，矛盾是始终存在的，旧矛盾的解决，也意味着新的问题的 出现。最根本的当然还是要了解当前的发展现状，以及问题表现，解决当务之急。 但是，无论是从历史层面的回顾，还是从现实层面地分析，其最终的目的都是要实 现“透过现象看本质”，探究其根源以及症结，从而为摆脱这一困境提供逻辑依据。 从笔者对于现象的系统分析和总结，认为集体行动中“精英”行为选择因素，是 最重要、最根本的诱导因素。其行为过程受到个体理性与集体利益、道德观念等复 杂关系的纠缠，导致围绕乡村财务问题，出现了一系列的繁杂困境。针对这一矛盾 关系，进行详细剖析、解构，才能为进一步探索出畅通路径提供基石。从这一逻辑 线索出发，笔者建构了论文的逻辑框架。 三、文献梳理 当前在国内对于乡村财务问题的研究还多取向于政策性研究，从理论层面进行 系统梳理的规范性研究几乎没有。在文献查阅过程中，所搜集的文章多以地方为例， 说明乡村财务所存在的问题，以及相应的政策导向，如耿旭萍的关于对当前农村 财务管理问题的初探、魏洪云，康志玉的农村财务管理的问题与对策、王军 辉，王淑珍，刁娟的我国农村财务管理存在的问题及建议、杨录强的农村财 务管理现状与对策等等。可见，对于乡村财务问题的认识深度还很有限，本文从 集体行动的视角对乡村财务进行剖析，来挖掘问题出现的根源，当然也可能存在局 限，但其毕竟深层次地从一个侧面对乡村财务的一个主要缘起进行了系统阐述，是 对问题的本质揭露，有利于具体问题具体分析、具体解决。 对于集体行动的分析视角，实际上从2 0 世纪5 0 年代末和6 0 年代初就已经开 始兴起了，公共选择学派突破传统经济学的研究局限，转向对集体行动问题的研究， 特别是曼瑟尔奥尔森集体行动的逻辑一书的出版，从此奠定集体行动分析视角 的基石。对于集体行动的研究，以及行为选择理论，实际上根源在于利益之间的博 弈，围绕利益、个体理性与集体理性，以及行为主义的关系才错综复杂。关于利益 集团、利益冲突、行为主义等等的文献，研究的也比较广泛，如( 美) 奥恩斯坦 ( o m s t e i ，n j ) ，( 美) 埃尔德( e l d e r ，s ) 着的利益集团、院外活动和政策制订、艾莉诺奥 2 斯特罗姆着的公共事物的治理之道：集体行动制度的演进，( 美) 科林凯莫勒 着的行为博弈：对策略互动的实验研究，还有阿马蒂亚森着的集体选择与社 会福利等等。同时，国内对于此方向的研究也逐步彰显，如顾杰善着当代中国 利益群体的多维透视、桑玉成着利益分化的政治时代、祁型雨着利益表达 与整合，叶娟丽着的行为主义政治学方法论研究，以及柳新元着利益冲突 与制度变迁等都是在利益分析方法基础上对于现实问题的解析。 但是当前无论是国外，还是国内，从集体行动中“精英”逆向行为选择视角分析 农村现实问题的文献，相对较少，笔者探索性地以此为分析角度，对乡村财务这一 敏感话题进行深度解析，期望可以有所贡献。当然其中所存在的问题也是很多的， 希望老师专家多指正。 四、基本概念 1 、集体行动逻辑：自2 0 世纪5 0 年代末和6 0 年代初以来，现代经济学中兴盛、 发展起来- - f - j 新的分支公共选择理论，它研究的是传统经济学不予关心的非市场 决策问题，或者说是集体行动的问题。奥尔森( mo l s e n ) 对集体行动的研究便是经济学 公共选择学派的出色成果。1 9 6 5 年，他出版了集体行动的逻辑：公共选择与团体 理论( 1 1 1 el o g i co fc o l l e c t i v ea c t i o n ：p u b l i cg o o d sa n d g r o u pt h e o r y ) 一书，此书的特 点正如副标题所表明，将公共物品的生产分配与团体理论( g r o u pt h e o r y ) 结合起来， 讨论在“理性个人”的假设下，集体行动的特征如何，进一步涉及到如何理解个人理 性与集体理性的关系。 奥尔森的理论主要表述了三个方面的内容：( 1 ) 个人自利不会导致集体利益； ( 2 ) 影响集体行动的因素；( 3 ) 大团体的集体行动要靠“选择性诱因”的手段。其 在对集体行动的逻辑分析后得出的结论是：小集团比大集团更容易组织起来集体行 动；具有选择性的激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易组织起来集体行 动。 2 、乡村财务：以乡村财务问题为例，主要基于以下几个方面的考虑： ( 1 ) 问题 具有针对性、典型性。乡村财务与经济关系最为紧密，也最关切农民的切身利益， 与农民群众息息相关，是他们最为敏感和注意的问题。作为我们这样一个农业大国， 农民最关切的问题，往往也就是政治中最主导的因素，因此，也是政治行为逻辑中 最前沿的问题。( 2 ) 乡村财务问题出现频繁。正因为乡村财务的典型性、重要性， 因此，也是多年来问题出现最多的一个场域。如借款上交，平衡预算，造成虚假繁 荣的行为；挪用专款，用于吃饭专项资金以确保重点项目，重点工程的如期完成的 3 行为；还有帐目设立过多，债权债务不清等等问题，都严重威胁农民切身利益，影 响政治体制的正常运转。 3 、逆向行为选择：存在于政治、经济领域中的每个主体，都有自己的利益导 向和行为选择取向，当其中的某个主体与另一主体，或一个集团与另一集团为同一 客体发生争执和冲突，则必然牵涉到利益问题，出现博弈状态和选择导向。在未形 成组织前，人人之间的利益博弈往往是相当复杂的，而且也是纠缠不清的。卢梭的 社会契约论认为在人类的原初状态，是一个人与人相互战争的状态，也就是源 于利益争夺的考虑。在现代的政治组织和政治管理层面，虽然摆脱了众多个体利益 的博弈，但是集团之间，以及集团领导者之间对于利益的纠缠和争夺仍然广泛存在。 这些纠缠与争夺的行为选择，都是围绕利益产生和膨胀的。围绕着乡村财务问题， 乡村财务管理主体以及其它管理主体之间，暂时将之称之为“精英”，就广泛存在着 利益争执，导致行为选择的不同结果，由此而引发出的问题也多种多样。从自身利 益着想，所作出的选择必然是利己行为，也就是笔者在本篇文章中所指代的“逆向 行为选择”；从集体利益着手，所作出的选择就是大公的。暂且不论其行为选择的 后果，单就行为选择前，个体理性与集体理性就经过了激烈的斗争，由此带来的选 择结果也不同。之所以用“逆向行为选择”，主要是从价值取向上对之进行简单的界 定。 五、研究方法 对于乡村财务问题的研究视角，多取向于政策性研究，这在文献梳理中都有了 详细的说明。这些政策性研究，往往是以地方案例为基础，不具有典型性和普遍性， 其所出现的问题也多受到当地具体情况的束缚，因此，问题特点也截然两样。 本文以集体行动中“精英”的行为选择为视角，来分析乡村财务，避免了从宏观 的、全面的、系统的总结，因此，具有针对性，有助于抓住问题的实质来进行分析。 同时，财务问题是一个非常敏感的话题，也是关系老百姓切身利益的重要问题，对 于这样的直接利益博弈，是比较具有说服力的。当前在现实政治生活中，以利益分 析方法最为盛行，因此，笔者也以乡村政府组织中的“精英”的行为选择，个体理性- 与集体理性，以及农民与政府之间的利益博弈说明当前乡村财务之所以出现如此众 多问题的根源。其间，牵涉到集体与个人的行动逻辑，在围绕集体利益与个人利益 的抉择时，“精英”的行为取向受到的影响因素，到底应该如何抉择，奥尔森集体 行动的逻辑为我们提供一个理论分析视角。 4 第二章历史场域中的乡村财务关系 乡村财务部门，是一个由乡村社会推选出来为农民管理财产、谋求福利的集体 性组织。在这一组织部门中“精英”人士，其权力来自群众，职责权限受农民群众监 督，一切要以整个群众主体利益为主、为重，为他们办实事、谋福利。但是，由于 乡村财务对象的特殊性，即以农民最为关切的金钱、利益为参照物，再加之村集体 与村民，村干部与村集体，村民与村干部等复杂关系的搀杂，导致乡村财务管理工 作中出现很多问题。纵观建国以来我国乡村财务关系的处理情况，其中有成功的案 例，也有失败的教训，要很好理解当前出现如此众多的问题，对这些历史的回顾是 不可欠缺的。 一、个体农户制下的财务关系 中华人民共和国成立后到1 9 5 2 年底，我国土改工作基本完成。土改运动使我 国土地所有制从解放前的封建地主所有制转变为新型农民土地所有制。使农村近 7 0 无地少地的农民，无偿分得近七亿亩耕地，完全免除了每年约7 0 0 亿斤粮食的 地租。人民政府通过政权力量全面调整了全国范围内的土地占有关系，总体上使土 地所有权益实现了事实上的均等化，农村财务关系呈现新的局面。 第一，土地的收益权被农民完全占有。这一时期农民完全占有包括所有权、使 用权、收益权和处分权在内的各种生产生活资料的内在权利，这就决定了农民对生 产劳动资料及其收益的占有，这就使农民的生产积极性得到极大提高。 第二，农民与国家在分配关系上的稳定。当时的政务院子1 9 5 0 年9 月份颁布 新解放区农业税暂行条例，这一条例确立了“按常年产量，依率计征、依法减 免、增产不增税 的方针，统一了当时的税收制度，农民和国家的财务关系得到重 新确立。由于农业税随产量变化而征收，这样就激发了农民生产的积极性。 这种新的财务关系由私有产权所决定，呈现出了显著制度绩效，表现为我国农 业生产的快速恢复和发展，有数据显示1 9 5 2 年的粮食生产比1 9 4 9 年增长了4 2 8 ， 棉花产量更是增长了高达9 3 4 。但是个体农业经济的孤立性和分散性必然导致其 排斥生产力发展及两极分化现象的发生等等，因而这种以农民对生产资料的私有为 基础的产权结构及财务关系，必然不会成为最终的农村产权结构和财务关系的目标 5 丁入 硕士学位论文 m a s i e r st h e s i s 模式，其命运必将是短暂的。1 9 5 3 年中共中央颁布的关于发展农业生产合作社的 决议，标致着此种财务关系和产权制度走向终结。 二、合作化时期的财务关系 互助组、初级农业生产合作社( 简称初级社) 、高级农业生产合作社( 简称高级社) 是当时党和国家整合农民的三种主要组织方式，这也是农业社会主义改造的三大步 骤。 根据时间划分，互助组可以分为临时性、季节性和比较固定的三种互助组。但 是不管时间的长短，在合作期间生产资料的私有权未作改变，农民自主决定农作物 种植权，只是农民由之前的个体劳动转换成集体劳动，所以此种合作行为仅仅是农 民在市场交易行为下所产生的规模效益。由于是在私有产权基础上的集体合作劳 动，那么农户之间财务分配的关系就具有私人劳动交换的性质。互助组内的交易规 则是按照市场等价交换的原则来处理彼此之间的财务关系。等价交换的原则极大地 激发了农民在集体劳动中的热情。根据有关调查，1 9 5 3 年时临时组成的互助组内平 均的个人收入比以前的个体农民提高1 1 2 ，常年互助组组则比个体的农民提高 15 - 2 9 。 初级合作社是由过去的短期合约转变为长期合约的市场条件下的交易行为，这 就把之前的互助组整合成为了一种内部经济组织的组织化行为。这种情况下就不存 在独立的农户经济组织，即使是土地等生产生活资料依然私有，但其终归农业初级 合作社共同使用。 初级社与国家的生产资料分配关系成为了与国家财务关系的主体，初级社需要 向国家交纳一定的农副业税，而合作社一般也从总收入中按需求分别按照5 一1 0 与1 一3 提取一定的公积金和公益金，用于合作社自身的扩大再生产和发展农村 的公益福利事业。这种情况下合作社中的社会主义成分因为公共财产的积累而逐渐 扩大。但是随着合作化程度的不断提高，这- n 度所具有的缺陷也逐渐暴露出来。 农民的报酬分配主要由土地报酬和劳动报酬组成，这两种报酬代表着不同的性质， 体现着不同的财务关系。土地报酬主要体现了农民私有产权所占多少而获得的相应 报酬。劳动报酬则是按照多劳多得的原则分配给农民的相应报酬。这两种所占比例 由成立初期的各自5 0 ，到1 9 5 5 年年末时，土地报酬降低到低于2 0 ，而劳动报 酬则占高于8 0 。这种变化体现了对私有生产资料产权实现的淡化。但是劳动报酬 所占比例的逐步提高，准确的劳动计量成为关注焦点，因为劳动计量的准确性既体 现了初级社与农户的分配关系，而且更大程度上表现出了农户报酬分配的合理与公 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 正性，对农户的所发出的劳动的积极性有重要影响。“死分活评”和“按件计酬制” 便在实践中得以运用。 然而，这样的财务关系还未取得很好的巩固与发展，其所具有的激励与约束功 能还未取得很好的展现时，国家便于1 9 5 6 年6 月颁布高级农业生产合作社示范 章程以这种法规的方式改农民的私有生产资料为集体所有，转变成为合作社集体 所有制。在这种情况下，农民失去了原来的私有产权，也就在分配关系上无原来的 土地报酬。但是高级社之财务关系相较于初级没有什么变化。但是这里要真正的做 到按劳分配相较于初级社更加复杂。 人民公权时期的财务关系 在关于在农村建立人民公社问题的决议之后，到1 9 5 8 年年底时，我国共 有将近1 2 亿多农户参加了7 4 万多个农业生产合作社构成了近2 6 万个人民公社。 在人民公社制度成立初期，“一大二公三拉平”这种错误观念严重，由此财务关系 被严重扭曲。 在中共八届十中全会后，财务关系的基本核算变成了生产队，这一措施稳定了 当时紊乱的财务关系，“政社合一”“三级所有、队为基础”的人民公社体制模式由 此逐渐形成。但是由于要支持工业发展，工农产品存在着剪刀差的事实作为“暗税” 在这段时间迅速上升。在1 9 5 8 年到1 9 7 8 年间，竟然有高达3 6 5 1 4 9 亿元的剪刀差 总额，这种对农民隐性的高税收，也使公共资源和物品的供给非常不足，如学校、 交通、水利等，只能主要从制度外获得供给。事实上，到文革的时候，农民的各项 负担相当于当时农业税的6 0 8 0 在当时极低的生产力情况下，农民所得财富极其 微薄，这种情况忽视了当时农民的合理利益。此种类型的财务关系，之后又必然使 生产队和农民之间的分配关系变得扭曲。事实上当时的那种按劳分配仅仅是存在于 名义之上的原则，实质上则是平均的分配。原因在于，由于剩余产品当时并不参与 针对农民的分配的情况下，给予农民分配的所得仅仅能满足其生活的基本费用。由 于这种低效的激励机制，农民的劳动积极性被遏制，劳动效率必然低下，农业生产 进入了贫困的恶性循环。 四、2 0 世纪8 0 _ _ 9 0 年代的财务关系 十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制在我国农村地区普遍推行。这一政 策使农户成为了生产经营的主体，劳动成果归农户所有，“交够国家的，留足集体 7 的，剩下都是自己的”是这一政策分配的基本原则。 在1 9 7 9 年我国实行农业税起征点制度，对农业减税较大，农业低税率，高的 农产品收购价格，交给国家集体部分也相对稳定，综合形成了农户稳定的剩余收益， 农户在这种利益机制的影响下劳动积极性极大提高，农户的实际收入也逐年增长， 1 9 7 9 年到9 8 4 年，农民的年人均实际收入平均增长高达1 4 5 。 然而，1 9 8 4 年之后，大量的公共物品依然如人民公社时期那样由制度外供给， 致使当时农民所得收入不断降低。主要是政府支出增长，而把财政负担强加到农民 身上，这样国家、集体和农民三者之间的财务关系又陷于不稳定之中，财富分配也 开始不合理。虽然当时党中央、国务院及各级地方政府采取了很多措施，但是收效 不大。在这样的情况下，农村税费政策的改革势在必行。那么，税费改革的提出， 是否就将乡( 镇) 村财务关系从此推向了一个合理、稳定、规范的模式呢? 8 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 第三章现实亟盼下的乡村财务危机 一、乡村财务的现状概括 经过调查，税费改革对农村的财务管理产生了四个方面的重要影响： 1 、农村财务管理体制变化显著。“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两 项改革”可以概括成为农村税费改革的主要内容。改革之后农村税费的征缴、核算 和管理就由专门的财政部门来统一负责和组织，实现了管理权和调控权回归于政府 的体制性的转换。 2 、农村财务的收支范围显着缩小。以湖北省襄樊市调查为例，在税费改革前， 农村有1 6 项财政收入，包括了农业特产税、屠宰税、计划生育、民兵训练、农业 税、民政优抚、集资建校、农村教育费附加；公益金、公积金、管理费和水费、畜 禽防疫费、血防费、以资代劳等。在税费改革之后，全面调整各项收费取消乱收费， 整合各种杂乱收入为农业税、特产税、“两附加”和“一事一议”，这样就使的收入项 目由以前的1 6 个减少到了上述的4 项。税费改革之后农村财务支出的内容主要是 村组干部工资、优抚救济、五保户供养、“一事一议”公益事业和必要办公经费，无 论是支出项目还是支出额度都相比过去都有很大下降。 3 、农村的税费缴纳方式更加规范。征收税费的主体由以前的各级部门改为只 能由基层财政依法征收，村组中的公益事业也要用“一事一议”的方式解决，这样就 使国家、集体和农民的分配关系系得到进一步的理顺和规范。此种税费征纳制度不 但有助于维护农民合法权益，而且刺激其生产积极性，增强纳税意识，这样就用法 律和制度规范了农村税费的征纳工作。 4 、改革后农民税费负担明显减少。有关统计估算，在税费改革之后，其中湖 北省的襄樊市农民在改革后税费负担与19 9 9 年农民实际负担相比较减少近2 8 9 亿 元，减负的幅度高达4 0 5 通观税费改革之后农村社会的巨大变化，可以说成就是有目共睹的，并且乡村 财务关系也出现了良好的转机形式，但是，其中仍然存在着众多的管理体制以及组 织形式等等的问题，特别是由乡村财务管理部门中的“精英”行为抉择导致的一系列 问题。 二、乡村财务中“精英”的逆向行为选择表现 9 作为乡村财务部门中的“精英”，其手中把持着财政拨款、预算、核算等等的权 力，其价值理念、道德水平和科学文化素质，直接决定着其行为选择的取向，影响 着整个乡村集体发展趋向。不可否认，在当前的中国农村社会，农民的素质以及干 部的素质水平，都表现出很大的失衡状态。处于这种情势下的乡村财务管理，问题 的出现也在意料之内。在众多的调查分析基础上，笔者简单总结了一下当前乡村财 务管理中“精英”的逆向行为选择，主要表现在以下几个方面： ( 一) 政策执行走样，财政的收支失真 第一，与财政预算的增收节支目的相反，现实中的财政预算通过借款、空转、 提前预算等方式平衡预算形成表面上的虚假繁荣。由于农村经济发展缓慢，基层财 源枯竭，基层政府债务日积月累，债务沉重。 第二，侵占群众利益，挤占减免款项。根据有关调查，在农业税的各项专款减 免中，各个基层政府都有挪用、抵扣和左手倒右手等方式转变为其他收入，群众难 以拿到应有的款项。 第三，是挪用专款现象。专款专项的资金专为保障重点项目、重点工程的顺利 完成而专门设定的。在目前基层财政不断枯竭的情况下，存在着专项资金使用不规 范的现象，在乡镇的一级，有如五项统筹；在省市级别的重点项目的资金，有如农 业的综合利用开发和水利建设专款等。 ( 二) 相关管理机制不键全，缺乏监督约束 一是个人费用报销混乱，尤其是公共费用，应该成为机关财务管理的重点。个 人费用混于公用费用之中普遍。首先是文凭使用费用，公开报和变换手法报的现象 同时存在。其次是手机话费的报销。第二是车辆使用费用，公事租车，私事也租。 据不完全统计九个乡镇1 9 9 9 2 0 0 0 年两年车辆使用费用高达1 3 7 4 8 万元，可以购得 十三部新车。 二是单据列支非正当，留有隐患。在审计过程中非正当地单据列支现象有不同 程度地存在着，如：各种便条、收条、的士费等各种名目的收据。主要是领导办公 和一些考察活动支出，其数额相当巨大，据有关数据，有九个乡镇1 9 9 9 年到2 0 0 0 年间的非正当收据列支就高达2 4 3 0 7 万元，其隐患巨大。 三是巧立各种帐目设立繁杂，债权与债务不清。地方乡镇通过实行零户统管之 后，相关的财务设置趋于正规化，但是帐目设置过多过滥的情况依然存在，没有归 入到财政专户，并由此引发各种奇怪现象发生。第一种情况是数据登记不清，无账 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目设置，固定资产登记不明细甚至无登记，国有资产处理随意；第二种情况是多处 设立帐目，据有关调查在2 0 0 0 年竟然设立了六套账。支出较多收入较少，事实上 是掩盖了转移支出，是为了逃避监管的账外账；第三种情况是“包包账”，各个部门 自设帐目，自发奖金和补贴；帐目不清，财务管理极其混乱，收入不入帐现象普遍。 四是干部借款拖延，相关资金调度困难。在有关的审计中发现，干部频繁调动 所造成的借款未还现象很多。一些干部连续调动多个地方，职务多次变迁，在政府、 财政欠、经营站都有欠款。这就出现了一方面政府需要高息借款，但另一方面则是 公款私借。干部一旦调动，帐目则成为了怠账。 ( 三) 债务巨大无力偿还，政府信用严重透支 乡镇政府财政支出巨大，造成了基层政府背负巨额债务，而这些债务已经超出 了其偿还能力。乡镇政府的支出在吸引投资和改善软硬件环境等方面的支出是合理 的，但是更多的是追求政绩工程而大肆搞建设，举债建设的结果是个人一届政绩， 政府十年债务。导致政府信用的透支，主要源于乡村财务“精英”在管理中的不当行 为，表现在以下几个方面： 一是一些地区财务无序管理。当前我国农村财务的管理中，账目管理无序及由 此而引发出各种乱收乱支的现象。例如：村账务不公开或者是公开内容扭曲；部分 地区在银行账户太多而使货币资金混乱管理；且会计核算及档案管理无序、白条单 抵库现象严重；自行设置会计科目，公款私存私借，违规账目较多、凭证不装订、 不编制会计报表；违规问题多，财务收支混乱；有的收入不入账，有的财会人员对 凡是村委主任、村长审批的就付款不规范，由此形成农村地区的财务管理混乱。处 于这样一种混乱财务状况的农民群众，必然产生对政府干部和“精英”的极大不信任， 导致对乡村社会稳定的威胁。 二是一些农村干部的贪污腐败问题比较严重。当前一些农村的基层领导干部， 利用职权之便侵占了大量的集体资产、花钱奢侈浪费，地方乱摊派现象经常出现， 造成了财务收支状况的不透明，这就造成了干群关系的不融洽状态。农村财务管理 的问题长期以来为农民群众所投诉与上访。面对管理乡村财务的干部腐败行迹，农 民理所当然痛之不绝，政府的权威也一落千丈。农民不在相信政府对乡村财务的管 理，不断要求财务公开的呼声足以证明政府信用的流失。 三是缺乏高素质财会人才。当前，在我国农村地区的财会人员素质偏低，无专 业训练和培训，账务处理的随意和违反会计的基础规范要求的问题不断出现，这也 导致了不力的会计监督局面。作为乡村财务的形势主体一财会，其素质的高低直 7 7 、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 接影响到管理组织的权威和信用。一些财会利用职权之便，行与己之私，损害群众 利益，必然腐蚀政府权威。 四是使用资金不高效。乡村在使用资金中存在无规划、随意开支，和各种各样 生产性的开支比重逐渐增加的状况，资金被占用等情况。乡村财务的积累来之不宜， 必须善待，充分、合理利用。随意开支，导致财务浪费，资金不能用在刀刃上，使 用效率低下，必然引起群众的不满，危及对政府能否发展好乡村社会的信任感。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四章乡村财务背后的运作逻辑 一、集体行动的运作逻辑 从经济学视角来说，每个生存于这个世界的人都是经济人，理性人的所谓理性 是“假定单个经济单位在形成预期时使用了一切相关的、可获得的信息，并且对这 些信息进行理智的整理”。 1 】经济人的理性行为是在有限条件下追求利益最大化， 而集体理性是集体大部分成员在共同的理念指导下，采取相互一致的行动来追求集 体公共利益的最大化，而且集体利益有其全体成员共同拥有。 然而集体行为并不必然导致其理性行为，当集体行动违背其最初的目标时，集 体非理性行为就会出现。集体理性所关注的是公平、公正和机会均等，社会整体的 和谐、平衡而可持续发展是其所要关注的问题。集体行动之“信念”靠集体理性作为 支撑，其会在相容的利益基础上发展普遍社会成员福利，其效率实现是公共利益帕 累托体最优化。但是集体利益共享是非排他性的，因而集体成员的“搭便车 行为 将不可避免的出现，甚至有“囚徒困境”这类非合作行为。“个体理性的行为选择受外 在或内在制度约束，而集体理性往往以个体理性为既定约束条件，如果集体理性 背离个体理性原则，集体行动就可能被放弃”。【2 】 曼瑟尔奥尔森著名的“集体行动的逻辑 结果显示，集体合作并不能使其中的 每个人收益，“除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行 事，有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动已实现他们共同的或集团的利 益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而 且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍 然不会自愿地采取行动以实现他们共同的或集团的利益。” 3 】奥尔森认为，搭便车 问题及理性经济人假设表明每个人不一定会为集体共同利益而努力的，更多地是从 自身利益进行考虑。 二、乡镇财务管理中“精英 逆向行为选择逻辑 1 “责、权、利”的分工不明：当前乡村治理，一定程度上还处于起步阶段，历 史的遗留因素，以及现实的具体情况，导致各地的治理形势不一而终。作为乡村治 理的主体，首先就存在着分歧，村委会和党支部，各就自己所享有的权力和责任“各 a 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 执一词”，矛盾、冲突事件经常发生。特别是就财政大权一事。各自都认为其应该 拥有财政支配大权，才能更好地为老百姓办事。但是，在出现问题时，双方又极力 推卸其应负有的责任。当从政绩、利益角度考察时，又相互争夺。贯穿始终都以利 益为导向，在集体利益与个人利益之间，不断产生着摩擦。而最终导致乡村财务危 机，也是由于其中的“责、权、利”分工不明所导致的，当有利可图时，争相夺权； 当追究责任时，则相互推卸。一些乡村干部上台后，发现乡村财务出现巨大亏空， 就是因为管理体制的缺陷导致的。 2 委托代理机制的弊端：我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权利属 于人民”，“人民是国家的主人”。如孟德斯鸠的名言“一切有权力的人都容易滥用权 力”。乡村治理组织受农民群众的委托，代理行使地方权力；同时地方政府也是国 家权力在地方的代表，受国家的委托为人民谋福利，在这样的形势下，拥有权力的 乡村管理主体必然有可能做出“败德行为”。特别是在比较落后的乡村社会，这里的 农民政治素质低下，权利意识淡薄，而作为乡村管理组织的干部，特别是从事乡村 财务管理工作的人员，在与经济利益直接挂钩的条件下，难免会出现利用职权之便， 作出有利于己，不利于众的事情。根据美国传体播学者体威尔伯施拉姆的信息选择 或然率公式，即选择的或然率= 报偿的保证费力的程度。可见，在委托代理机制下， 作为乡村组织者，在权力方便之门下，有可能出现道德风险，容易滋生腐败行为， 损害农民的切身利益，导致集体利益受损，而个体利益收益。 3 对“精英”违规的操作加强惩处力度。由于农村经济发展比较缓慢，所以对相 关财务的管理人员的需求不足；广大的农村劳动力开始大量流入到城市，而留在农 村的优秀人才就更少，懂财务管理的人才缺乏；再有农村里的财务人员无良好的培 训，所以总体上说广大的农村地区所有的财务管理人员，不但数量出现严重不足， 并且素质低下，难以满足当前农村极财务管理所要的规范化之要求。还有由于村干 部与本村的财务人员的关系复杂，乡村内各种乡亲人情、亲情、面子更加易于受传 统意识的影响，以至于对违反了财经法纪的本村的财务的管理人员无法采取必要的 法律处理。即使一些农村的财务极管理人员严重违反了财经法纪，乃至影响特别恶 劣的，在一般的情况下处理起来同样是大事处理化小，只要本村村民不告，不会得 到严重的惩罚。这些情况就严重影响到农村财务的管理逐渐的规范化。 4 “搭集体便车”的错误理念：要理解极搭便车行为，首先要明确鉴定公共物品 的概念，公共物品就一般来说是指一旦产生群体社会成员可免费共同使用的物品。 奥尔森认为，公共物品一旦存在，每一个社会成员都能享受到其带来的好处而不用 牵涉到是否对其作出了贡献。公共