（金融学专业论文）我国商业银行监管研究.pdf

i 摘 要 随着金融全球化的不断深化，金融业的发展日新月异，同时金融行业风险加剧，金 融危机时有爆发，美国次级贷款危机引发的金融危机就更值得警醒。金融危机的破坏力 和传染力之强，使我国必须谨慎处理各种危机。由于我国商业银行的资产占据金融资产 的绝大部分。因此我国政府应该把对金融业尤其是对商业银行的监管作为重中之重。本 文基于金融监管的基本理论，对商业银行监管的几个基本方面进行了概述，主要涉及银 行监管的概念、监管系统、银行监管理论的历史沿革及银行监管理论的发展；我国商业 银行监管的历史、现状和问题：美国金融危机对我国商业银行监管的启示；完善我国商 业银行监管的政策建议。虽然我国商业银行监管在不断完善，但是还存在着一些问题， 具体来说主要有以下几个方面：第一，对商业银行监管主体缺乏监督体制。第二，商业 银行监管工具不够完善。第三，商业银行监管内容方面还存在问题。主要包括市场经营 监管、跨国监管以及市场退出监管方面的问题。第四，监管部门协调机制还不够完善。 牵头人不明确而使得金融监管协调机制无法正常运作， 同时金融监管协调机制缺乏监督 机制。第五，商业银行的监管理念落后、监管技术需要更新。由此本文结合我国商业银 行监管的具体情况，同时结合美国金融危机的背景，认为我国商业银行监管应：第一， 加强对监管主体的监督。而使得对监管者的监督更加有效。第二，完善我国商业银行监 管的工具。第三，加强商业银行内容的监管。主要包括提高资本充足率，建立完善的内 部控制和风险防范制度；加强商业银行中间业务监管。第四，保证金融监管协调机制的 良好运作。第五，按照巴塞尔新资本协议的要求，结合我国实际，实现逆周期资本监管 要求，以解决银行经营的顺周期性的问题。第六，改变监管理念，更新监管技术，提高 我国商业银行监管的效率。 关键词：商业银行监管，资本监管，金融危机 iii abstract with the deepening of globalization, the finance has a rapid development，and the financial sector internationalization advances，but the financial risks increase frequencyussubprime crisis triggered by the financial crisis needs attention based on the basic theory of financial regulation， the article outlines a few basic aspects of banking supervisionthe article mainly deals with the concept of banking supervision, monitoring systems，history of banking supervision and theory of the theoretical development of banking supervisionthis paper mainly describes the history，status and problems of chinese commercial bank supervisionusfinancial crisis inspired chinas commercial banks supervisionand we can improve the supervision of the proposed commercial banks in chinaalthough commercial bank supervision constantly is improved，but there are some problems：first， country lacks supervision of commercial bank supervision system to the supervisor second， the commercial bank supervision tool is not perfectthirdly, the contents of commercial banks are some problems in supervision, such as supervision of market operation，international regulatory and market exit regulationfourth, regulatory coordination mechanism is still not perfect fifth, the idea is behind the regulation of commercial banks， regulators need more line technologyso the regulation of commercial banks in china should do the following aspects： first，regulators must straighten the supervision and monitoring to supervisorsecond, we must establish a perfect tool for our business banking supervisionthird，we must strengthen the supervision of commercial banks to contentfourth, our country ensure coordination of financial supervision mechanism to be smooth operationfifth ,he regulatory should be based on functional regulationsixth，we must change the regulatory philosophy, and update monitoring technology , and improve the efficiency of supervision of commercial banks in china key words：financial crisis，capital regulation， functional supervision 第一章 引言 1 第一章 引言 1.1 选题背景及意义 商业银行监管体制是金融体制的重要组成部分， 它对于维护一国金融稳健运行有着 非常重要的作用。长期以来，随着金融监管的放松、金融创新和金融工程的发展，金融 全球化的趋势逐步形成，金融业取得了历史上前所未有的发展。与此同时，金融机构之 间的竞争也日益激烈，金融风险的累积也越来越大，导致金融市场的正常运行受到了非 常严重的影响。从 80 年代债务危机、美国储蓄信贷机构危机，雷曼兄弟的倒闭、巴林 银行和日本大和银行等倒闭案件，国际银行业始终动荡不安。有关金融研究表明，这些 案件的发生大都与金融监管体制不健全有关。如何在新的历史形式下，对银行业进行有 效监管已成为国际金融业界共同关注的话题。 长期以来，我国银行业的改革与发展取得了令人瞩目的成绩：形成了包括四大国有 商业银行、政策性银行、投资银行、城市商业银行、外资银行、农村信用社以及邮政储 蓄在内的多种金融机构并存的局面，金融业分业经营、分业监管的金融体制已经确立。 但由于历史原因，我国银行业长期承担政策性业务，存在着资本金不足、呆坏账多、效 率低下、风险管理能力落后等问题。我国银行监管长期以来是由中国人民银行负责，多 年来中国人民银行不断改革监管方式和手段，采取多种监管措施，为防范和化解金融风 险做了大量努力，但随着时代的发展，已经不适应金融监管的需要。2003 年 4 月，中国 银行业监督管理委员会成立，正式将银行监管职能从中央银行分离出来，打破了过去单 一由中国人民银行对商业银行进行监管的格局，建立起证监会、保监会、银监会分业监 管模式，标志着我国金融监管进入了一个新阶段。银监会成立以来，我国在银行监管的 法律体系、组织体系以及监管手段和方式等各方面均取得了很大的成就，与西方发达国 家的差距正逐步缩小。我们也应该看到，随着全球经济一体化和国际金融市场的发展， 我国的银行监管还有很多方面需要改进，还不能完全适应复杂多变的金融形势，在与国 际接轨的过程中，还存在不少尚待解决的问题。在此背景下，通过对国际银行监管进行 研究，并把我国的实际情况结合起来，探索我国银行监管的新方向，在当今时代下具有 重大意义的。本文结合银行监管的最新理论和国际金融案例分析，探讨我国银行监管的 我国商业银行监管研究 2 必要性和改革的方向，以及如何构建和完善我国商业银行监管体制。 1.2 银行监管研究内容和研究方法 1.2.1 银行监管研究内容 (1)银行监管的定义及主要内容。 银行监管的定义是：指政府对银行的监督与管理，即政府或权力机构为保证银行遵 守各项规章、避免不谨慎的经营行为而通过法律和行政措施对银行进行的监督与指导。 银行监管的理论与实践涉及到几个最基本的问题，包括银行监管的概念与必要性、银行 监管的目标与原则以及银行监管的内容与方法。 准确阐述这些问题才能够快速把握银行 监管问题的全貌。 (2)银行监管理论及其发展 银行监管理论经过了一个不断发展，逐渐完善的过程。上世纪 30 年代之前，主要 讨论着重银行监管的必要性；30 年代经济危机以后，监管理论着重关注“安全” ；70 年 代经济滞涨阶段以后，监管理论着重关注“效率” ；当代的监管则是对于安全与效率两 个核心理念的协调与统一。银行监管理论按照研究对象的差异，可以分为两部分，一是 为什么要监管， 二是如何监管。 本文将首先按照时间脉络梳理银行监管思想的历史演进， 而后从为什么要监管以及如何监管，从这两个角度详细介绍各种监管理论的主要思想。 (3)银行监管的现状与存在的问题 本文首先回顾我国银行监管的发展历程，我国的商业银行监管经历了一个逐步成 熟，逐步深化的发展过程。本文从组织体系、市场准入、业务运行、市场退出等几个方 面，介绍我国银行监管的发展情况，分析我国银行监管存在的问题及发展对策。 (4)银行监管的国际借鉴。 我国银行监管相对于国际发达国家，存在着巨大差距。银行监管的研究和国际银行 监管的借鉴有助于提升我国银行监管的能力。 本文从法律依据、监管主体、监管客体、监管内容、风险预警以及监管效率等方面 分析各国银行监管。 (5)下一步我国银行监管的对策建议。 当今世界经济一体化的今天，银行监管是一个系统性的工程，在我国银行监管的完 善和发展，需要中国人民银行、银监会、发改委、财政部门等诸多部门的协调，是一个 第一章 引言 3 系统性的任务。本文从监管体制、监管主体、监管对象以及监管的宏观政策支持这几个 方面来论述如何进一步完善健全我国的银行监管。 1.2.2 研究方法 本文主要以新制度经济学、比较经济学、信息经济学，货币金融学等相关经济理论 为依托，以西方成熟市场经济中典型国家进行分析，以我国银行业监管为背景，采用了 规范分析与实证分析相结合，纵向历史分析与横向对比分析相结合，静态分析与动态分 析相结合从各个方面对我国的银行监管进行论证。 ( 1)规范分析与实证分析相结合的方法 本论文在介绍我国银行监管取得的成效方面采用了实证分析方法； 在分析我国银行 监管的改革方向时采用了规范分析的方法。 (2)纵向历史分析与横向对比分析相结合的方法 本文采用历史分析的方法介绍了银行监管的历史演进以及我国银行监管的现实发 展，通过对其特定的历史考察理清其发展的脉络，从中推导、把握提升银行监管效率的 方法。通过对比国际金融的监管实践，通过对我国银行监管存在的问题进行具体分析， 并以此提出我国银行监管的启示和对策。 (3)静态分析与动态分析相结合 本文对我国银行监管制度设计从静态分析的角度，用美国、英国、日本等发达国家 的实践为参照，参照国际银行监管的最新发展状况，对我国银行监管进行分析。通过考 察银行监管制度演进的历史和发展规律， 对我国的银行监管提出符合我国国情的政策建 议。 1.2 .3 银行监管的历史回顾 银行监管经历了由 19291933 年经济危机后全面的严格监管，到放松监管再到重 新监管的周期循环。 第一阶段严格监管，20 世纪 20 年代以前，银行实行“自由银行制度”，银行体系基 本上不受任何监管，但 30 年代世界经济的大危机引发了国际上的巨大恐慌，彻底颠覆 了自由银行制度理论。 第二阶段放松监管，经济大危机以来的严格监管致使上世纪 60 年代许多银行盈利 能力降低， 竞争力弱， 面临淘汰的危险。 这种管制是以损失银行盈利水平和效率为代价， 我国商业银行监管研究 4 反而使银行体系愈发不稳定。在金融机构不断开展金融创新，要求放松利率管制、提高 效率的压力下，各国在上一世纪 7080 年代摒弃了严格监管措施，使银行业出现了突 飞猛进的发展。 第三阶段重新监管，上世纪 90 年代以来的几次金融危机，让监管者和被监管者开 始对银行监管重新审视， 在银行体系的效率与稳定性的权衡中采取了一种更加谨慎的态 度，开始约束和引导市场参与者的行为，防范金融风险。 第四阶段放松监管，进入 21 世纪以来，随着金融全球化、金融自由化进程的加快、 金融创新水平的不断提高以及信息技术在金融领域的广泛应用， 监管成本过高和过度监 管成为影响银行业发展的主要因素之一。相应地，放松银行监管的趋势在金融领域中再 次出现。 20 世纪以来全球银行监管从“严格监管放松监管重新监管放松监管”的演变 轨迹，正是一个不断调适监管限度并提高监管效率的最优化过程。与此同时，银行最优 监管理论也随着金融实践的发展不断创新。然而，2008 年的全球金融危机再次表明：在 银行经营效率与银行监管两者之间的探索还需要进一步的发展。 1.3.文献综述 1.3.1 国外研究动态 20 世纪 80 年代，西方一些国家和地区相继爆发一系列的银行危机，促使这些国家 开展了监管反思，逐步从银行合规性监管向银行风险性监管转变。 1.3.1.1 银行监管当局方面银行监管当局方面 哈佛商学院罗伯特默顿最先提出了功能观的金融监管，指出金融功能比金融机构 更稳定，金融功能优于组织机构，机构的形式随功能而变化，机构之间的创新和竞争会 导致金融系统执功能效率的提高，还能满足不同国家及金融日益国际化的需要；金融创 新和金融工具的发展降低了交易成本， 金融机构之间相互提供的产品和服务的界限模糊 了，虽然金融产品种类繁多，从功能上来说却是同质的，而且在长期实践上是相对稳定 的。因此，从银行监管的功能的角度上看，银行监管法律法规的制定与执行更加稳定， 也更有效率。金融监管功能观理论通过对金融的基本功能的分析，来进行相应的金融监 管，这些方面提高了监管者的专业能力，降低监管市场上监管者和被监管者的信息不对 第一章 引言 5 称。特别需要提出的是，作为一种理论模式，银行监管的功能观理论现在仍处于探索阶 段，现实中很难找到与之相对应的例子。有更多的学者(giorgio 和 noia，2001：jackson， 1999；good hart，1998)担心由于该理论在实践中被滥用，导致银行监管成本的增加、 银行监管效率低下等负面效应。 evan off(1990)年对 1972 年至 1987 年的银行监管成本进 行具体分析，得出如下结论：银行监管的放松对银行的经营能力有提高，并且商业银行 监管提高了商业银行有效利用产品技术的动机， 同时也进一步证明了随着银行监管的放 松，银行的成本也得到了降低。 1.3.1.2 银行内部控制方面银行内部控制方面 1992 年，美国注册会计师协会(american institute of certified public accountants， aicpa)与美国会计协会(american accounting association，aaa)，高级财务管理人员协 会(financial executive association， fei)、 内部审计师协会(the institute of internal auditors) 及管理会计师协会(the institute of management accountants)共同组成了coso(committee of sponsoring organizations of the tread way commission)， 出版了 coso 报告 内部控制 的整体框架(internal contr01integrated framework)，被国际上普遍认为是有关内部控 制的里程碑式的文件。巴塞尔委员会(1998)银行内部控制系统的框架(framework for internal control systems in banking organizations)认为： “银行内部控制是一个受银行董 事会、高级管理层和各级管理人员影响的程序。它并不但是一个特定时间执行的程序或 政策，它一直在银行内部的各级部门连续运作。 ”它提出，银行内部控制系统应由五个 相互联系的要素组成，即包括管理监督与控制文化(the management oversight and the control culture)、风险识别和评估(risk recognition and assessment)、控制活动和职责划 分 (control activities and segregation of duties) 、 信 息 与 交 流 (information and communication)、 监管活动和错误纠正(monitoring activities and correct deficiencies)。 国 外学术界在讨论内部控制时，都强调“成本收益(cost-benefit)”意识，要求一个内部控 制程序期预期的收益应该大于实施成本。现实实践中，内部控制有一个最优状态。由于 难以确切计算控制成本和收益，一般需要通过主观判断来决定内部控制的最优点，由于 不同个体的判断不同，内部控制的最优点也会有所差别。 我国商业银行监管研究 6 1.3.1.3 市场纪律方面市场纪律方面 katie(1994)认为，市场纪律的核心任务在于向社会和监管者向金融机构和监管部门 提供及时而准确的信息。巴塞尔委员会在（1998)提高银行透明度报告中指出： “高 质量的公开披露”对市场参与者作出相关决策的能力非常有利，更加准确地对银行的财 务状况和经营业绩做出评价；能够向公众展示银行监测和管理对其风险暴露的能力，市 场的不确定性被减少。 1.3.2 国内文献综述 1.3.2.1 银行监管当局方面银行监管当局方面 学术界一直存在很多不同的看法对银行监管的效率和有效性问题，金子寿、刘鹤麟 (2002)对金融监管的成本收益内涵给出了界定，并分析了有关的影响因素，并且探讨了 监管成本与收益的均衡点，他们认为金融监管是一个动态的帕累托过程，达到了监管效 率的最优化。秦宛顺、靳云汇、刘明志(1999)认为，银行监管的目标应该把维护金融体 系的安全和稳定放在第一位，对信息的不对称的纠正，对公众信心的增强，进而对金融 业务的健康运行与开展促进； 一种监管措施可能会比另一种监管措施产生较小的道德风 险，这对金融创新和金融体系的竞争业更加有利。监管者的预期净收益达到最大时，理 想监管均衡强度也就达到了。 1.3.2.2 银行内部控制方面银行内部控制方面 张秀霞(2007)重点从管理的角度研究，从本质上来说，银行内部控制问题首先是管 理问题。控制环境主要包括银行法人治理结构、组织结构、企业文化及人力资源。这些 都与管理理论和实践密切相关。在政策建议上这种理论主要指出，规范制衡的公司治理 结构对我国银行现代内部控制体系的构建及运行都具有重要的现实意义。 1.3.2.3 在信息披露方面在信息披露方面 王玮(2006)从法理基础上阐述了信息披露的合理性，他认为市场约束是银行稳健运 行的有效手段，并从经济功能上分析信息披露的重要性，他认为银行市场约束机制健康 第一章 引言 7 运作的基础是银行的信息披露，王玮指出并不是信息披露导致银行风险的扩大和传染， 而是信息披露不足导致了人们对银行的信心不足，由于信息不对称，从而爆发挤兑的风 险，引发金融市场的动荡，从某种程度上，作为独立形态和集中专业化的银行监管时间 还很短，市场的约束弥补了银行监管的不足和缺陷。长期的金融实践，我国的银行监管 己初步健全了组织体系、制度体系、法律体系。 现代金融学理论认为： “银行业监管是公共监管理论在现代银行业的具体应用”。 多 年来， 银监会致力进行对银行监管制度、 方式和手段创新,推动了银行监管理论和实践新 的发展。中国银监会及其派出机构作为政府的代表，肩负着银行监管的重任。 第二章 银行监管理论及其发展 9 第二章 银行监管理论及其发展 2.1 银行监管的界定、内容、目标与原则 2.1.1 银行监管的界定 商业银行业务的复杂性决定了商业银行监管有着极其丰富的含义。 这不仅缘于中英 文字词的差异，诸如银行业监管、银行检查、银行管理、银行管制和银行稽核等，而且 在运用上也有不同的解析和意义。 （1）从中央银行金融宏观调控、货币稳定角度上看，银行监管就是指银行监控。 银行监管也是在人们意识到金融对社会公众、国家利益和社会经济稳定有巨大影响，所 采取的法律约束活动。 （2）从银行的现场检查角度看，银行监管就是指监管机构对银行的业务检查和对 银行的财务进行审计。这种检查虽有查账内容，但侧重于对银行的评价，而且不参与银 行内部管理决策， 也不干涉银行经营。 银行审计是指在某一特定日期或在会计年度终了， 全面检查公司组织或者银行的财务状况。这种审计侧重于数字的真实性，一般不需要做 出某个数据或比例的好坏做出评价， 而只看是否客观真实地反映实际情况， 有无伪造等， 强调数字的精确无误。 （3）从银行法律和规则角度看，银行监管是指对银行经营活动从法律与规则上进 行约束，是指法律制度对银行业务活动的影响，银行监管是取得经济目标的手段，也包 括影响银行业运作的所有规则，或是有系统地对商业银行进行管理控制，使其遵守法律 法规，或者达到某种标准。 （4）从银行非现场检查与监管角度看，银行监管是指报表监督以及银行执行情况 的监督，对现场检查与非现场监督，对银行的外部与银行控制、银行准入与退出的法律 运作。 2.1.2 银行监管的目标与原则 (1)银行监管的目标比较 世界上大多数国家和地区的银行监管目标都体现在金融法规中。但因为历史、文 我国商业银行监管研究 10 化和经济发展的不同，各国的银行监管目标也存在差异。从各国和地区的银行监管目标 来看，主要有三种类型： （1）保护金融消费者及允许银行体系适应经济的变化而变化， 以美国为代表。 （2）维护银行体系的运转正常，从而促进国民经济的发展，以德国、日 本、新加波为代表。 （3）保护存款人的利益，维护银行的有效经营，以英国、中国香港 地区为代表、 （2）中国银行监管的目标 中国银行监管的目标主要有以下三个，即： （1）维护社会公众、银行机构的利益。 （2）维护货币信用体系的安全和稳定。 （3）保障银行机构的稳健经营，促进银行业务 的健康发展。 （4）保障银行货币政策的顺利实施。 2.1.3 银行监管的内容 银行监管内容按照不同的方法进行以下分类： 一是按银行监管范畴可划分为金融行 政监管和金融业务监管，金融行政监管是对各类金融机构的设立、撤并、升格、降格、 更名、迁址、法人资格审查、证章牌照管理、业务范围界定、资本金年审等的监管：金 融业务监管是对银行存贷款利率、结算、信贷规模、资产负债比例、现金、信贷资产质 量、经营风险、帐户开立、银行业务咨询、存款准备金等的监管，监管性质可划分为合 规性金融监管与风险性银行监管。合规性金融风险监管是指金融机构的审批、信贷资金 管理、中央银行基础货币监管、结算纪律监管、帐户管理的监管、外汇外债监管、金融 市场监管、社会信用监控、金融创新规范化监管、章证牌照真实性检验等；后者是指监 测金融机构的资本充足性、资产流动性、资产风险性、经营效益性等。目前最为普遍的 分类是将银行监管分为市场准入监管、市场运营监管、市场退出监管，等几个方面。 (1)市场准入监管。市场准入监管是指银行当局根据法律、法律的规定，对金融机构 进入市场进行管制的一种行为。按照经济学的含义，一个行业机构数量的变化对行业的 发展有着重要的影响。市场准入监管主要有以下几个方面：对机构的审批，对注册资本 的审批，对高级管理人员任职资格的审批，对业务范围的审批。 ( 2)市场运营监管。市场运营的监管是指对银行机构日常经营进行监督管理的活 动。目前，市场运营监管任务更重，责任更大。概括起来说，市场运营监管的主要内容 主要包括：银行机构资本适度和资本构成、资产质量状况、支付能力和盈利状况等。 (3)市场退出监管。对有问题的银行进行兼并重组、救助，或者进行倒闭清算，对 经营管理问题的银行、发生支付危机、倒闭或破产的银行机构，监管机构就要采取一定 第二章 银行监管理论及其发展 11 措施。 2.1.4 我国银行监管的主要内容 2.1.4.1 资本约束监管资本约束监管 资本监管就是指监管当局规定银行持有的最低资本， 包括核心资本和附属资本两部 分。监管当局以资本充足率为核心制定并采取的一系列监管标准、方法和行动称为资本 监管。资本监管成为当今对银行业实施审慎监管的核心内容之一。 我国从 1996 年开始实行了资本监管，由于有些方面没有按国际标准执行，导致资 本充足率明显高估，此外， ，也没有规定明确的措施对资本充足率偏低的银行进行监管。 在全面借鉴巴塞尔新、旧资本协议的前提下，2004 年初，银监会发布了商业银行资本 充足率管理办法 ，标志着我国银行业资本监管有了新的突破。今年，银监会上报的资 本充足率、拨备率、杠杆率、流动性四大监管新工具已于近日获国务院批复。银监会方 面表示，银监会正在就运用四大监管新工具，并将于近期出台对商业银行实施新的审慎 监管框架起草指导性文件。2010 年 9 月以来，银监会方面多次重申，要按照新的监管标 准执行，这表明我国全面加强银行业资本监管的方案正在有序推进。具体到四个监管新 工具，第一，在资本充足率方面，商业银行一级资本充足率，从现行的 4%上调至 6%， 资本充足率保持 8%不变。此外，银行在正常年份还需要持有相应的比例为 2.5%的留存 资本缓冲。而对于系统重要性银行，除了上述底线要求，监管部门还另行设置了 1%的 附加资本要求；第二，在拨备覆盖率的基础上，引入动态拨备率指标，以此控制经营风 险，初步的监管指标设定为 2.5%；第三，引入杠杆率监管指标，按照监管规划， “十二 五”期间，我国银行业杠杆率监管标准确定为不低于 4%；第四，在现有流动性比率监 管基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标。 按照巴塞尔协议 iii的要求，截至 2015 年 1 月全球各商业银行的一级资本充足 率下限将从现行的 4%上调至 6%，由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的 下限将从现行的 2%提高至 4.5%。另外，按照规定，各家银行应设立“资本防护缓冲资 金” ，总额不得低于风险资产的 2.5%，该规定将在 2016 年 1 月至 2019 年 1 月分阶段执 行。中国银行体系在本次危机中不但没有受到大的损害，而且已成为全球银行业中最有 活力的银行体系。除了经济基本面和微观主体层面原因外，中国银监会连续出台一些严 格的监管措施，例如，关于核心资本不得低于总资本 75的要求，2008 年提出在所有 我国商业银行监管研究 12 银行资本充足率达标以后再提 2 个百分点留存资本缓冲， 大型银行在这 2 个百分点之上 再提 1 个百分点系统重要性附加资本的额外要求； 2009 年信贷快速扩张现象出现后， 要 求大型银行在上述基础上再提 0.5 个百分点逆周期资本缓冲规定等，特别是连续提高拨 备覆盖率的要求， 使得中国各商业银行的平均拨备覆盖率在 2010 年第一季度就达到 170 以上。2010 年中报数据显示，我国 16 家上市银行核心资本充足率都在 6%以上，除 了农业银行、光大银行和华夏银行该指标仍徘徊在 6.4%至 6.72%之间以外，其他 13 家 上市银行均超过 7%。工商银行、中国银行、建设银行的核心资本充足率都在 9%以上， 北京银行和南京银行更是在 10%以上。 2.1.4.2 风险为本监管风险为本监管 著名的风险管理专家廉姆斯和汉斯给风险管理作了如下的定义： “风险管理就是通 过对风险的识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限 度的科学管理方法。 ”风险管理的目的与企业经营管理的目的是一致的，都是通过对企 业各种业务活动和资源的计划、 安排和控制， 对不确定事件尽力减少其负作用的的影响。 风险管理还可理解为在不可预料的事件发生后， 企业为了恢复财务上的稳定性和营业上 的活力对所需资源的有效利用，使固定的费用的长期风险损失减少到最低程度。 商业银行风险管理是指通过运用风险预测、风险分析、风险控制等方法，预防、回 避、排除或者转移经营中的风险，从而减少或避免经济损失，保证经营资金的安全。它 有两方面涵义：一是收益一定条件下的使风险最小；二是风险一定条件下使收益最大。 商业银行风险管理的这两个目标（收益目标和安全目标）经营目标是一致的。 随着金融体制不断深化改革，虽有所改进我国商业银行风险管理，但许多问题仍存 在。改革开放的进展以来，我国商业银行正在面临以下问题： 商业银行资产质量不高。由于政府行政干预以及宏观政策调整等内外原因，我 国商业银行缺乏自我约束和内控机制， 我国商业银行的相当一部分资产已经或将要成为 呆帐或坏帐而丧失收益甚至本金。 2市场风险加大。我国的金融市场已发展到一定规模，银行的资金筹集和运用已 经开始市场化，这会使银行面临资金流动性或支付危机的风险。比如，银行同业拆借市 场的发展，对商业银行资金流动性管理有利，但由于市场不完善和商业银行拆借行为的 不规范，可能导致资金流动性或支付能力的危机。 第二章 银行监管理论及其发展 13 3贷款难以收回。尽管公司法 、 商业银行法 、 贷款通则等相关法律法规 已经颁布实施，但是银行仍面临着企业不愿或不能偿还银行贷款，使银行无法承担较大 数额贷款收回的风险。 汇率及金融衍生品交易风险日益增大。随着不断扩大的各商业银行外汇业务和 外汇交易，商业银行也面临的日益增大汇率波动。同时，由于管理经验的缺乏，进一步 加大商业银行对金融衍生品交易的涉入风险。 商业银行利率风险加大。随着中央银行运用利率调控手段，利率变化的频率和 幅度被加快和扩大了，资金融通的不断市场化，从而银行所面临的利率风险进一步增大 了。 2.1.4.3 法人公司治理监管法人公司治理监管 20 世纪 80 年代以来，由于爆发了东南亚金融危机，银行的公司治理问题受到人们 越来越多的关注。2008 年全球的金融危机直接催生了巴塞尔协议 ，该协议的草案 于去年提出，并在很短时间内获得了最终通过，并将于此后的 11 月在韩国首尔举行的 g20 峰会上获得正式批准实施。在我国，当前银行改革实践的核心内容就是公司治理。 从监管的角度看， 公司治理就是董事会和高管层为领导和管理银行运作而设定的科学架 构和制度。广义的公司治理内容还包括：银行内部各个组织机构清晰的职责边界，独立 有效的内部控制体系，风险调整后的回报率基础上的考核机制，科学的激励和约束机制 以及先进的管理信息系统等五个方面，这也是良好银行公司治理的五个特征。 长期以来，人民银行就开始制定法人银行公司治理的相关规定，陆续颁布了股份 制商业银行公司治理指引 、 股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引 。银监会 在负责公司治理改革的指导和监督工作中，相继发布了关于中国银行、中国建设银行 公司治理改革与监管指引和股份制商业银行董事会尽职指引 （试行）等，致力引 导商业银行以国际先进银行为榜样，对公司治理、经营管理体制和内部流程进行改造。 2.1.4.4 激励相容监管 激励相容监管 激励相容监管，就是参照银行机构的经营目标，将银行机构的内部管理和市场约束 纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现，强调的是银行监管不能仅仅 从监管的目标出发设置监管措施。激励相容监管是激励理论在经济学中的应用。在实际 监管工作中，监管当局希望获得真实的信息，银行机构作为行为主体的另一方，往往出 我国商业银行监管研究 14 于各个方面的原因，总是想法设法提供虚假信息，或隐瞒不利的信息，以致监管结论偏 差或失效。监管当局要想获取银行的真实信息，就必须设计和建造一个有效的信息激励 机制。 正是由于认识到了这一点， 激励相容这一概念才被用以概括银行监管的发展方向。 激励相容监管目前还没有非常完善的、得到广泛推广的机制。国际银行界对激励相 容规制的实践与理论研究始于 19951996 年前后，以巴塞尔资本协议市场风险修正 案的推出和“预先承诺制”（pca）理论为标志。 银监会成立后，激励相容监管的理念得到了应有的重视和应用，主要表现就是把银 行的内部管理目标融合在监管当中。如，对银行实行分类监管，按商业银行经营业务的 不同风险程度，实行差别监管。对资本充足率不足的银行则实施纠正和制裁措施，在资 本管理中，激励与约束原则也得到了利用。在加强对商业银行资本约束的同时，为商业 银行提高资本充足率提供激励。优先发展资本充足率高的银行，扩大其信贷规模。上述 措施，充分激励和促进银行朝着监管者要求的目标和方向发展，实现了监管收益最大化 的目标。 2.2 银行监管的经济学原理 2.2.1 市场失灵与银行监管 （1）外部经济。单个经济单位从其经纪行为中产生的私人成本和私人利益被看成 就等于该行为所造成的社会成本和社会利益。 当这个人从其活动中得到的私人利益小于 该活动所带来的社会利益，这种性质的外部影响被称为“外部经济” 。当这个人的活动 所付出的私人成本小于该活动所造成的社会成本，这种性质的外部影响就称为“外部不 经济” 。 银行的经营活动具有很强的“外部不经济” 。当一家银行倒闭所产生的社会成本要 远远大于其倒闭的私人成本。因为信息的不对称的原因，银行的债权人与投资人无法准 确地判别哪个银行的风险高，哪个银行的风险低。因此，个别的银行的挤兑可能导致其 他银行的挤兑，形成多米骨效应。二是信息不对称。信息不对称是指交易的双方中有 1 方拥有某些信息， 然而另 1 方却不拥有， 这种信息被称为私人信息 （private information） 。 银行的产生有利于减轻借款人与贷款人之间的信息不对称。但是，当存户将资金存入银 行后，出现了银行与存款者之间的信息不对称。 为了减轻信息不对称带来的不利影响，银行监管机构常常实行银行准入制度，就是 第二章 银行监管理论及其发展 15 对新设立的商业银行进行审批，严格审批程序，确保银行具有法律规定的最低限度的资 本。为了弱化道德风险对存款者的影响，保护消费者权益，银行监管当局普遍实行存款 保险制度。 （2）政府失灵与银行监管。银行因为其独特的资产结构和银行监管部门的严格要 求。银行的经营和管理从本质上来讲是稳定和有效的。银行的大部分资产来自于储户存 款，存款的提取遵从先来先得（first-come-first-served）的服务原则。这就使得银行面临 流动性危机时很难再获得外部融资机会， 因为这要求已有的存户暂时放弃提取存款的权 利并且和潜在的投资者一起享有银行的债权， 这对于理性的储蓄者几乎是不可能发生的 事。因此，银行会按照法规规定的要求经营，尽量避免出现危机而发生金融市场动荡。 2.2.3 委托代理理论 不对称信息在给某些金融主体带来收益的同时， 也必然会给另一些金融主体造成损 失。在信息经济学中，常常将博弈中拥有私人信息的一方称为“代理人(agent)” ，不拥 有私人信息的一方称为 “委托人(principal) 。 由于金融市场信息的不对称就会引出金融 市场上的委托一代理问题。而委托代理问题又是金融市场上一个很普遍的问题。同另 一个方面来说，这一问题也是导致金融风险的主要原因之一。亚当斯密在国富论 中就曾经指出，受到雇主委托的经理在工作时一般不会像雇主那样尽心尽力。1932 年， 爱德夫伯利(adolph bede)和嘉得纳米恩斯(gardiner means)对企业所有权和管理权的 分离后产生的“委托人和“代理人之间的利益背离作了经济学的分析，奠定了“代理 人行为的理论基础。委托一代理问题的现代意义最早由罗斯(sross)创立，后来莫里 斯和斯蒂格利茨进一步发展了委托一代理理论。 金融市场上的委托一代理问题在事实上 也是一种契约问题， 由于信息的不对称， 契约的一方有可能要承受来自另一方由 “人为 因素造成的风险。 2.2.4 法律的不健全性 社会是随时变化的，然而法律又具有稳定连续的一面，刚开始制定的法律不能完全 反映以后的变化，即存在时间的不一致性。因此，法律具有不完备性，不可能达到最优。 如果人们知道法律的局限，就会钻法律的空子，法律就失去了应有的作用。由于法庭必 须是中立的，所以要被动执法，因为主动执法意味着执法者必须介入案件，要有自己的 立场。因此，需要有一个与法庭相分离的机构，那就是“监管者”。从二者的功能上来说， 我国商业银行监管研究 16 法庭与监管者的不同之处在于，法庭的执法方式是被动的，执法只有在上诉以后才可以 执行，而监管是一种主动的执行法律的方式，可以在有害结果或行为发生以前监督、调 查、 甚至要求停止某一行为。 因此， 在法律不完备时引入监管机构的主动方式执行法律， 就可以改进执法效果，二者的最大不同之处是监管是一种政府行为。 2.2.5 科斯定理 科斯定理是经济学家对政府监管的传统怀疑论的精髓， 它说明当产权清晰和交易成 本为零时，市场当事人会组织交易（通过契约或合同）而达到资源的优化配置，这种情 况下就不需要政府通过税收、规制或法规的方式纠正市场行为。根据科斯定理，如果没 有交易成本，只要有法庭来执行合同，根本不需要另外的机构：政府、监管者等等。科 斯定理所依赖的最关键假设是有效依法履行复杂合同的有效性。法官必须能够、更重要 的是愿意去阅读这些复杂的合同，核实特殊条款的约定事实是否真实发生，以及解析笼 统、含糊的语言。 2.2.6 金融约束 著名经济学家斯蒂格利茨等人从“金融约束”的角度就政府对银行的市场准入控制 等提供了一个新的分析框架。他们认为，发展中国家政府的两个重要目标是提高金融部 门的稳定性，建立激励机制以使高质量的金融机构得以发展。限制银行业的竞争，保持 银行业的效益性从而维护其“特许权价值”(即营业执照的价值)，就可以提高金融体系的 安全性，这对整个经济具有重要的正外部效应。为了规制银行业的竞争行为，政府需要 控制向银行业的进入。太多的进入会妨碍大多数竞争者达到一个有效的规模，从而减弱 它们长期投资的能力和意愿，恶化银行的整体质量。 当然，除了限制市场准入之外，金融约束的相关政策是要防止现有银行机构的过度 竞争，过度竞争或者无效竞争只会导致社会资源的浪费，导致银行“特许权价值”的降低 和银行体系安全性的下降。此外，还有一种重要的金融约束政策是限制资产替代性的政 策，即居民将银行体系中的存款转化为其他资产的权力收到限制。否则，银行体系的资 金就会减少，效益性就会下降，这涉及到资本市场的发展问题。 第三章 发达国家的银行监管经验 17 第三章 发达国家的银行监管经验 西方发达国家普遍拥有比较健全发达的银行业，由于政治、经济、文化等历史渊源 各不相同，各国纷纷建立了各具特色的银行监管体制。本文通过以美国、英国、日本这 几个主要的西方发达国家为研究对象，对其银行业监管的法律体制、组织体制、调控体 制进行比较分析， 以期对我国建立一种符合当今复杂情况的现代化银行监管体制有所裨 益。 3.1 主要发达国家商业银行监管法律体制 由于经济、社会文化及法律制度的传统差异，银行监管法律体制和一定的地域风格 联系起来。在世界上影响较大的有两类：一类是美国模式，法律制度严密，机构林立， 监管严格，一类是英国模式，以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类； 日本、 欧洲大陆国家多属此类。 近些年来， 各国在监管模式及具体监管体制上互相影响， 相互协调，并且日趋接近。 3.i.i 美国的“规范管理” （一）金融危机前的美国监管框架。 美国 1999 年通过了金融服务现代化法案 ，使美国的金融监管形成一种介于分业 监管和统一监管之间的新的监管模式，也成为“双重多头”监管，美国的“双线多头” 金融监管体制， 一直被视为成功典范， 推动了美国的经济高速增长。 这种监管模式是 “分 权制衡”精神的经济表现。其优点在于：一是具有超脱于市场竞争者之外的监管机构， 能够更公平、客观、严格地发挥监管职能；二是各类综合性和专门性法规齐全，监管专 业化优势突出，提高了监管的权威性。在这种模式下，由州和联邦银行监管者监督银行 业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售，将最有 经验的监管者置于最熟悉的金融业务监管领域。 我国商业银行监管研究 18 （二）奥巴马金融监管改革新基础。 对于当前国际金融危机的爆发与蔓延，美国金融监管当局负有重要责任，这也导致 了美国人民对现行金融监管体系的不满与质疑。面对外界的批评，美国人民迫切要求金 融监管体制改革， 奥巴马政府于 2009 年 6 月 17 日公布了名为 金融监管改革新基础： 重建金融监管的改革方案。该方案涉及了金融业的各个领域，包括金融机构、金融市 场、金融产品、以及投资者和消费者等，堪称美国历史上最大的金融监管计划。 1、改革的主要内容。 改革方案主要包括五部分内容：金融机构监管、金融市场监管、消费者和投资者权 益保护、政府危机处置权、建立国际监管标准。最为核心的部分分为两项：一是将美国 联邦储备委员会打造