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-武汉工程大学案例分析报告- 强制拆迁强制拆迁是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁的行为。强制拆迁有两种方式，一种是行政强拆，经房屋拆迁管理部门申请，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁；一种是司法强拆，由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。强制拆迁的基本程序是：第一，拆迁当事人向市、县房屋拆迁管理部门申请裁决，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。第二，房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当组织当事人调解，房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的合 理要求应当采纳，经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书；达不成一致意见的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决；拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。第三，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依 法申请人民法院强制拆迁。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依 据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。行政强制拆迁应当严格依法进行。第四，强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。2011年4月22日，在湖南株洲却发生了一起因强制拆迁引发的自焚事件。当天上午，株洲市荷塘区人民法院依法对汪家正家进行司法强拆。在法律宣传的过程中，为防止爬上楼顶的汪家正父子掉下造成伤害，安排了一台铲土机搬运松土，铺在汪家楼下水泥地上。对话过程中，汪家正突然情绪失控，8点40分左右，在往身上浇汽油的过程中，不慎摔倒，身上突然起火(起火原因正在调查中)，并从楼顶滚落到地面。现场工作人员迅速上前扑火，在遭其侄子二人强行抢夺灭火器和担架的情况下，以最快速度灭火并将伤者送至医院救治。据荷塘区法院介绍，株洲市铁道科技职业技术学院新建项目是株洲市为发展职业教育事业而实施的公益性工程。该项目自2009年实施以来，得到了国家发改委、教育部等部门的重视和支持，其用地经省人民政府批准，有相关土地许可批文，征用手续合法，补偿工作到位，得到了当地绝大多数群众的配合和支持，目前已搬迁涉拆户268户，拆除房屋410栋。但汪家正等10户以补偿标准太低为由拒绝搬迁腾地，直接影响了项目进度，造成巨额经济损失，并将导致新生今年下半年无法如期入学。据了解，征地拆迁指挥部从2009年11月起十余次到汪家正等拆迁户家中进行政策宣传解释和商议其房屋拆迁事宜，多次协商未果。株洲市国土资源局于2009年12月25日对汪家正等户依法下达限期腾地通知书，但被申请执行人未在法定期限内履行腾地义务。经株洲市国土资源局申请，株洲市中级人民法院受理后，于2011年3月15日将该案移交株洲市荷塘区人民法院执行。该院在2011年4月12日依法作出行政裁定，被执行人仍未履行腾地义务，决定4月22日依法对汪家正房屋进行司法强制执行。荷塘区法院表示，引发该事件的核心问题是拆迁补偿。据了解，汪家正房屋认定合法面积为280.03平方米，可获得房屋征购等费用35万元以上。同时，按征拆安置政策，其家可按远低于建设成本价购买安置房，他家只须从补偿安置费中拿出14万余元即可获得240平方米的安置房。事件发生后，荷塘区法院即刻中止强制拆迁程序。该案件的核心问题在于拆迁补偿，我国新拆迁条例明确先补偿后拆迁原则，具体如下：据新华社电1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令公布国有土地上房屋征收与补偿条例。条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的城市房屋拆迁管理条例同时废止。条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。另外任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。目前的规定意味着无论是自愿搬迁还是强执搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖范围更大。此外，条例增加了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，原来拆迁补偿款大部分出自建设单位，而不是政府，但建设单位申请拆迁许可证时也要提供金融机构补偿款的证明，现在征收由政府替代了建设单位，政府也需满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。 案例研究报告 研究时间：2011年7月7日研究地点：文科楼案例分析室研究人员：法商学院2008级行政管理本科生前言：以株洲市荷塘区汪家正自焚事件为典型的强制拆迁，是近年来房地产业蓬勃发展甚至出现房地产泡沫以及社会公共事业发展必然产生的一个社会问题，可能导致社会矛盾加剧、资源浪费甚至危害居民安全等不良后果，“拆迁难”及其各方面的落实是当世当时急需解决的一个重大难题。本案例要解决的问题如下： 问题1：在强制拆迁中导致悲剧发生的原因有哪些？如何解决这些问题？ 问题2：通过这一现象，如何正确认识政府在拆迁过程中所扮演的角色？怎样规范政府在强制拆迁中的行为？针对问题1的可行方案：强制拆迁中悲剧发生的原因主要在于以下几点： 首先，在公权与私权利益博弈方面，城市拆迁中一般涉及三个方面的利益, 即私人利益主要指被拆迁人的利益、商业利益主要是开发商的利益、公共利益主要是进行城市改造或建设公共设施所代表的利益。一般来讲, 私人利益服从公共利益这是法治社会的基本原则。但当前关键的问题是, 许多情况下的公共利益与开发机构的商业利益纠缠在一起, 让人难以区分。特别是地方政府以公共利益名义保护商业利益, 而商业利益也打着公共利益的旗号打压私人利益, 这就在被拆迁人与政府和开发商之间产生矛盾和出现误解。这种矛盾和误解最终形成冲突, 成为拆迁补偿安置协调机制中的“钉子”； 其次，拆迁中的另一个“ 钉子”是由于信息不对称导致的被拆迁人对开发商和基层政府的不信任。在土地征用和房屋拆迁过程中, 一些地方政府出于某种目的往往与开发商和拆迁人站在一起, 缺乏中立地位, 因此在补偿安置裁决过程中没有公信力,让被拆迁人信不过。而与此同时, 开发商凭借地方政府的偏袒往往在被拆迁人面前态度傲慢, 沟通协商中缺乏诚意, 甚至威胁利诱、故意欺瞒被拆迁人, 迫使其接受不公的补偿安置条款,更有甚者在补偿安置过程中随意毁约不兑现承诺, 在被拆迁人心目中的形象严重受损, 失去信任感。 另外, 缺乏中立的利益协调机构和司法监督机制, 以及法律制度上的不公, 也加剧了被拆迁人对政府和开发商的不信任, 让被拆迁人畏首畏尾、左右为难。房产管理部门是被拆迁人与开发商之间的法定裁决机构, 但它却是土地征用者。地方政府的职能部门, 因此它至少在地位上缺乏公正性。而强制拆迁程序启动上方便拆迁人的制度设计, 也使被拆迁人意识到自己的孤独和无助, 客观上强化了对抗、激化了矛盾。针对以上问题可以采取如下方案： 首先，应该做好拆迁之前的相关法律法规的细致宣传以及较为集中的群众调查，比较透彻的把握被迁户的要求和回答被迁户的疑问，组织专门力量对所拆迁区域进行实地调研、勘测，并逐户走访，在广泛听取民意的前提下拟定补偿方案，经听证会听证后，再进一步修订完善，保证补偿方案最大限度地维护群众利益。广泛争取民意，防止了拆迁中矛盾的出现和拆迁一方的“暴力”、“蛮干”；主动采取各种便民、助拆措施，积极协助被拆迁户寻找过渡房源，通过各种途径搜集房源信息，免费提供给被拆迁户。为今后的拆迁工作消除群众的心理障碍和铺平和谐拆迁的道路。 第二，为防止拆迁过程中出现公权与私权的利益纠纷，可以适当引入角度客观且利益无关的第三方，进行“一拆两改”的代理拆迁。在拆迁改造中，开发企业达成合作协议或依法中标后，由市区“一拆两改”指挥部负责组织拆迁，拆出净地后再交由开发企业进行建设。组建了“代理拆迁”指挥部，设立了政策咨询组、评估丈量组、协议签订组和群众工作组，从宣传发动、政策解释，到评估丈量、协议签订均由专人负责。权责明确、有理有据，为被迁户的权益提供了保障，也为将来可能出现的问题明确了责任主体； 第三，针对株洲被拆迁户由于双方关于拆迁补偿没有达成一致而引发“自焚”悲剧的事实，可以尝试实行被迁户公开自选安置房。当地居民在公证部门、公安部门和监督部门的保证下参与自主选房的机制，体现了安置还房的公正性，激发了广大被迁户踊跃搬迁的积极性。同时预先缴纳部分款项，为安置房的按期竣工提供了可靠保证。以被迁户事先预交部分房款为前提的自选制度一方面减轻被迁户在安置时一次性大额交款的压力，另一方面也为修建安置房积累了资金。此方案着重从信息沟通和公私权益整合方面解决拆迁中出现的问题甚至是“悲剧”，建立沟通机制（如逐户走访和建立听证制度等）和建立第三方协调和监督机制（如“一拆两改”指挥部等),是解决拆迁难问题的主要手段。在充分保障公平公正的前提下实行比较有利于被迁户发挥主动权的自选或者是其他形式的比较人本主义的安置制度，对相关的款项预交和合约签订等都做出明确具体的规定，明确权责、明确上下级关系；同时在条件允许的前提下引入第三方作为拆迁的过度机构，保证整个拆迁过程的公平性，通过听证制度广泛听取民意，确定合理的的补偿水平，为和谐的过渡和拆迁提供了标准和依据。 在方案的可行性方面：本方案比较全面，在信息、监督和利益分配方面都做了比较细致的工作，权力和责任的明确划分也为拆迁工作的顺利进行提供了政治准备，使得方案的执行具备了政治和组织方面的可行性；当地政府的相应安置款项的拨付和建校方依据“谁拆迁谁补偿”制度所给予的相关补偿费用，从物质上保证了本方案的财务可行性；同时自选安置房的制度也为被迁户生活水平的提高，新的学校的建立也为当地居民提供了一些工作岗位，改善了被迁地区的就业情况，学校作为文化集散地，也提升了居住环境的质量和品质，使得本方案具备充分的经济可行性和社会可行性；加上各种制度和体制的建立，运用到了比较先进的统计手段和科学管理方法，也为本方案提供了技术方面的可行性保障。 但是，值得注意的是，如果选房期间公证部门和监督部门的工作不到位，有可能导致群众对选房制度的不信任和不配合；提前缴纳房款的数额如果过大，也有可能对被迁户造成不小的财政压力，拖沓了搬迁进度；宣传工作的不到位也有可能导致群众的误解，引发矛盾与纠纷；相关责任部门条块分割如果太细，也有可能出现多头管理和关系纠缠的现象，且行事效率也会因为任务主体的变化和任务的转嫁而缺乏连贯性；人本主义的做法虽然对于得到群众的配合和支持很有作用，但此制度也应在应对“强硬”被迁户的对策上更加关注，防止因为一个不配合的被迁户而导致整个搬迁的停滞。针对第二个问题的回答： 我国政府的角色现状：根据出台的城市房屋拆迁管理条例，政府一方面是拆迁行为的监督管理者，对拆迁行为进行审查、发放房屋拆迁许可证：另一方面，政府应向被拆迁人进行宣传工作，在必要情况下可实行强制拆迁。这便引发了角色定位的矛盾，政府既要对开发商的拆迁行为进行监督，同时又要承担说服被拆迁人搬迁以及必要情况下强制拆迁的任务，而在现实生活中，由于开发商和被拆迁者两者在经济实力、信息等方面的严重不对称，在加上政府为了推动政绩需要，“政府不花钱，旧貌换新颜”，往往成为开发商利益的同盟者，有些地方政府甚至沦为开发商的打手。正确的政府角色定位应该是： 首先，政府应当公民私有财产权的保护者。我国宪法规定，公民个人的合法私有财产不受侵犯。房屋在今天已经成为公民的个人财产中最重要也是最为主要的私人财产。由于被拆迁人在房屋拆迁中属于绝对的弱势群体，此时的政府负有为弱者提供帮助，在商业拆迁过程中保障被拆迁人合法权益的责任，这是政府在商业拆迁中的首要的、也是最为核心的任务。 第二，拆迁政策的制定者。拆迁是一个复杂的利益博弈的过程，利益博弈的参与者拆迁人与被拆迁人为了实现自身利益的最大化，必然要求政府为博弈制定完善、公平、公正、透明的利益博弈规则。政府必须从保障房屋拆迁法律关系中处于弱势地位的被拆迁人合法私有财产的角度出发，对博弈主体的权利义务的分享和负担公平，避免拆迁人利用自身经济上的强势地位恃强凌弱。同时，政府还应该为博弈双方构筑交易成本低廉、简便易行的利益纠纷协商机制提供救济机制。 第三，拆迁市场秩序的监管者。政府应该时刻关注社会经济生活中是否有违规行为，对违规者给予应有的处置，以保持良好的竞争、运行秩序。政府对拆迁市场的监管是政府部门依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对拆迁人的拆迁活动加以规范的行为。从保障公民合法的私有财产的角度，政府作为拆迁市场秩序的监管者，应严格审查拆迁人的资质，预防拆迁人的违规拆迁、野蛮拆迁；推动盈利性拆迁人与政府的脱钩，推动其转变成市场化运作的经营实体；审查拆迁补偿安置资金的落实，提高公益拆迁的拆迁补偿安置标准；加强对评估机构的监管，成立专门的估价专家委员会，保证房屋拆迁补偿评估的公正合理。 第四，拆迁纠纷的仲裁者。在房屋拆迁法律关系中，公民权利的保护岌岌可危，救济制度的缺失不容坐视。政府存在的一个基本理由在于解决和消弭社会中的各种冲突，以维护正义、秩序和稳定。城市中的房屋拆迁，直接牵扯拆迁人与被拆迁人的切身利益。由于当事各方严格地按照公正的规则进行讨价还价，而政府仅作为公正的裁判，对利益冲突做出不偏不倚的裁决，可以增进公共利益，保护被拆迁人的合法个人财产。 最后，拆迁工作的服务者。伴随着社会转型的需要，为社会公众提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务，是现代政府第一要务。政府应该适时地转变工作重心与工作方式，从市场参与者的身份中走出来，做好房屋拆迁的服务协调工作，实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，这是解决房屋拆迁法律关系异化的基本目标。具体到房屋拆迁法律关系问题上，政府的正当角色就是提供双方平等交易的制度平台，而不是与开发商坐在一条板凳上，结成利益共同体，联合起来与民争利。关于如何规范政府在强制拆迁中的行为，分别针对公共管理主要主体政府和其他公共主体的方面提出如下方案：在政府主动规范自身行为政府“自律”方面，（1） 首先政府要主动建立充分透明公开的信息沟通机制，清楚说明拆迁目的、拆迁各方的责任划分、拆迁补偿以及相关安置房等问题，防止拆迁中出现由于信息不对称和沟通不畅导致的不配合和暴力或者激进的反抗行为；（2） 完善法律体制，规范政府行为。关于征地、拆迁，全国已有立法，但国家法律只是一些原则性的规定，且各地情况差异较大，仅有国家法律，不易操作，各地方人大应根据上位法的精神，加快征地拆迁的立法步伐，使地方政府的行政行为有法可依；（3） 完善征地补偿制度，真正体现市场经济的内在要求。目前纯粹的补偿关系并未把农民失地后可能引起的一系列问题纳入考虑范围，设计出一种市场经济体制下政府、开发商和失地农民都能接受的合理补偿标准和利益分享机制。如土地价格由市场确定和变一次性补偿为长期补偿等等；（4） 严格区分公益性拆迁和商业性拆迁，确保政府行为不错位。对于公益性的拆迁，政府应当对征地拆迁的全部损失予以赔偿，使被迁户不至于为公共利益而损失自身的利益，政府尤其不能以公益拆迁为名，与民争利；对商业性营利性的拆迁，政府应当从维权交易双方合法权益的角度制定相应的政策加以指导和引导，引入竞争机制、协商机制、克服“土地GDP”的冲动，坚持自己协调者的定位，贯彻好公正公平的市场交易原则；（5） 对老年人、无收入者等弱势群体进行特殊的保护政策，充分保障他们的基本生活水平不下降，保证被迁户有房可住、且维持其生活的便捷度，防止安置房过于偏僻而导致的生活设施不完善带来的生活不便。 在其他主体的“他律”方面，首先应积极推进司法独立，努力为被迁户构建独立公正的权益保障机制与权益受损的诉求机制。同时应积极建立听证制度，形成公开透明的“玻璃鱼缸”式的管理，广泛的群众参与与监督，充分发挥群众和媒体的监督作用。开设政府门户网站，建设新闻发言人制度，对各个政策的出台进行比较广泛深刻的宣传，引起重视，防止政策执行中的误解；政府应该积极关注舆情，把握住社会中出现的引起广泛关注和争议的社会问题，及时解决问题争取群众支持