退休年龄的法定标准与困境.doc

退休年龄的法定标准与困境退休年龄在我国成为敏感话题突出为两点：一是普遍性地认为应当推迟退休年龄;二是女性认为应当与男性同年龄退休。本来是享受养老保险权益的法定条件反倒是权益享受者不愿其成就;本来是照顾女性的提前退休规定反倒为受照顾者诟病。退休年龄的标准究竟应当如何界定，退休早晚的利弊究竟应当如何权衡?一、现行退休年龄与现实社会需求的矛盾我国关于退休年龄的规定自建国初期就有了。当时，根据起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领的规定，劳动部会同全国总工会草拟了中华人民共和国劳动保险条例，对职工的医疗、生育、年老、丁疾病、伤残、死亡及供养的直系亲属的待遇都作了规定。政务院于1950年10月27日予以公布，组织全国职工讨论。与现在人们的关注点不同的是，全国职工对该项规定整体性的热烈欢呼。保险条例草案在全国各报公布的当天，报纸立即被抢购一空。工人群众在讨论中对比新旧社会的变化，一致感慨：社会主义好，生老病死有“劳保”。许多职工把保险条例比作农民在土改中分得的土地，欣慰于从此生活有了保障。武昌纺纱一厂女工闻菊英恐惧旧社会“养小不养老”，想方设法购置了一块“养老地”以度晚年，当她看到保险条例草案规定年老可以退休，可以按月领取退休金后，主动把她的“养老地”交给了政府。还有的职工把准备养老用人积蓄全部捐献给国家购买飞机大炮支援抗美援朝战争。中华人民共和国劳动力保险条例草案经过全国职工三个月的讨论修改后，政务院于1951年2月26日正式颁布实施。保险条例并没有如同此后的政策法律将退休年龄规范地规定在退休条件中。而是在第15条的“养老待遇的规定”中：“甲、男工人与男职员年满六十岁，一般工龄满二十五年，本企业工龄满五年者，可退职养老。退职后，由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，按月付给退职养老补助费，其数额为本人工资的百分之五十至七十，付至死亡时止。合于养老条件，但因该企业工作的需要，留其继续工作者，除发给原有工资外，应由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，每月付给在职养老补助费，其数额为本人工资百分之十至二十。详细办法在实施细则中规定之。乙、女工人与女职员年满五十岁，一般工龄满二十年，本企业工龄满五年者，得享受本条甲款规定的养老补助费待遇。丙、井下矿工成固定在华氏三十二度以下的低温工作场所或华氏一百度以上的高温工作场所工作者，男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁，均得享受本条甲款规定的养老补助费待遇。计算其一般工龄及本企业工龄时，每在此种场。丁、在提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸的工业中及其他化学、兵工工业中，直接从事有害身体健康工作者，男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁，均得享受本条甲款规定的养老补助费待遇。计算其一般工龄及本企业工龄时，每从事此种工作一年，均作一年零六个月计算。”可以看出，此时的退休年龄是享受养老待遇的权利性前提，并且，“因该企业工作的需要”不仅可以留其继续工作，还须除发给原有工资外，在劳动保险基金项下按其本企业工龄的长短，每月付给在职养老补助费。规定还表明，男女职工退休年龄不同，女职工早于男职工退休是从我国社会保险制度建立之初就确立的。客观地说，这个时候的立法本意是为了保护女职工的合法权益的。因为在当时，男女在身体状况上有明显的差距，女性的身体健康情况普遍低于男性，女性的寿命也普遍短于男性。这个时候如果规定男女同时退休不仅不利于女职工社会保险权益的实现，而且在客观上也是不现实的。把退休年龄明确作退休条件规定的首先是国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法。这二个文件都是在1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准后，由国务院于1978年6月2日颁布的。关于安置老弱病残干部的暂行办法第4条规定，“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休：(一)男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的;(二)男年满五十周岁，女年满四十五周岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证明完全丧失工作能力的;(三)因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。” 关于工人退休、退职的暂行办法第1条规定，“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：(一)男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。(二)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。三项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。(三)男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。(四)因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”这两项规定的一些共同点也有不同点：两项规定都对男女退休年龄做出了有差别的不同规定，不同点是对干部与工人在退休年龄上表述为权利与义务。就不同点而言，前者所用的表述是“可以”，属于非强制性条款，且是从一项权利的角度加以规定的。后者使用的词语则是“应该”，属于强制性、义务性的规范。对此，相关立法的背景资料清楚地说明了当时的理由：“这两个暂行办法，同一九五八年的规定比较，变化较大。一是对干部和工人分别制定了办法。这主要是因为原来的规定没有充分反映出干部的特点，尤其是有一部分参加革命工作时间较长的老同志，对革命和建设事业作出过宝贵的贡献，具有丰富的工作经验，在他们年老体弱不能坚持正常工作的时候，仍需根据他们的具体情况，适当安排一些职务，以便在四化建设中继续发挥作用。工人和干部分别规定办法，便于处理干部中的一些特殊问题。”就共同点而言，规定的初衷既是当时女职工的实际情况所致，也是出于对女职工的照顾和为了保障女职工的退休权益。当时考虑了女职工的生理特点和抚育子女的需要，同时考虑了女职工就业的机会一般比男性少而工龄较短的现实，给予女性早退休的特权。1958年2月9日发布国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定后，劳动部办公厅、国务院人事局、全国总工会劳动保险部关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答中就此有过解答：“问：为什么女职工退休年龄要低一些?一般工龄要短些?答：因为男女生理条件不同，女人身体一般较弱，在生育子女的时候，身体是受到影响的，因此国家除了对女职工在生育时给予必须的休息假期和妇婴保护以外，还规定女职工的退休年龄低一些，这是完全必要的、合理的。” 国家人事部福利与离退休司王文波副司长也指出：“男、女公务员的法定退休年龄分别为60周岁和55周岁，这是以我国男、女不同的生理特点为科学依据，从保护妇女同志权益的角度出发研究指定的，有利于保护在基层工作的女性同志的身体健康。”几十年不变的退休年龄与现实生活的矛盾不仅因劳动条件的改善而不再有男女体质的悬殊不合适宜;而且还因为人们身体素质普遍的提升，人均寿命大幅度的延长而不被人们接受。北京市发展改革委员会委员卢印川对外发布的数据表明：北京城区人口的平均预期寿命为79.6岁，与新中国成立初期的52.8岁相比，平均寿命增加了26.8岁。这意味着当年确定的退休年龄甚至超过了大多数劳动者平均预期寿命，而这个同样的年龄在今天却使还有若干年生存和工作能力的劳动者被依法剥夺了劳动能力。另一个人们令始料不及的事实是现在女性的平均预期寿命反而大大高于男性，如我国1997年人口的平均寿命男70.8岁，男性为68.7岁，女性为73.0岁。女性退休早于男性便人为地缩短了女性的职业寿命、制造了女性的“合法失业”，既有性别歧视之嫌，也是对女性就业权利的损害。诟病现行退休年龄的理由之一是“早退休，收入少一半”。在2005年颇有影响的周香华案中有着这样的记载：“自从1989年进了平顶山支行，她自认为工作能力不比男同事差，当年几十斤的运钞箱一个人也就搬了，如今身体尚好，可为什么男的可以干到60岁，女的55岁却一定要退休呢? 还有一个很现实的问题收入。在岗的时候周香华一个月能拿到2000多元，而去年支行有个工龄比她少1年的女同事退了休，每个月只能拿到993元，很多女同事都害怕退休。不仅仅收入少了一半多，在岗员工的调级、涨工资这些福利，退休的都享受不到。周香华有些憋气，一样是参加工作，男干部就能比女干部多干5年，收入也高出一截，这算不算男女不平等呢?”这是一个具有普遍性的问题。过去，职工退休金可以拿到原来工资的80%90%，退休前后收入差不多。按照我国的现行规定，参加养老保险人员的养老金包括基本养老金和个人账户养老金。按照国家对基本养老保险制度的总体思路，基本养老保险目标替代率为58.5%。参加基本养老保险的职工，退休后的养老金还不到在职工资的六成，只能够保障基本生活。如果这些人再提前退休或者下岗，家庭经济负担将更为沉重。1999年6-8月，北京市社会科学院社会学研究所与香港中文大学社会学系对北京市下岗职工进行访谈调查表明：在性别、文化和年龄分布具有一定代表性的80名访谈对象中，需要赡养父母的有11人，不得不接受补贴的有3人，有58人要抚养未成年子女。诟病之二是现行退休年龄没有产生增加就业的效果，退休返聘成为一种普遍存在的现象。实际调查发现有1/3的提前退休者办理退休手续后返聘就业。这也是一个世界性问题。例如，英国银发族成为就业市场新主力。根据英国国家统计局的统计资料，去年半数以上的新就业机会，都是由届龄退休的银发族取得，退休族重返就业市场，除了显示雇主愿意雇用年长员工，更重要的原因是许多银发族面临严重的财务压力。报告指出，一九九零年代英国六十五岁以上男性及六十岁以上女性银发族，就业率在百分之七点五及百分之八之间，但去年十一月到今年元月，就业率提高到百分之十点四。报告指出，去年十一月到今年二月，英国到达退休年龄的人数达一百十三万人，较前一年同期增加八万五千人，其中新增十四万七千人重返就业市场。经济学家菲尔波特表示，随着人们的寿命愈来愈长，迫使退休族为了有充分的金钱“赡养天年”，必须延长工作时间。另一方面，有些雇主缺少有技能的员工，愿意雇用有经验而且稳定性较高的年长员工，包括特易购Tesco、Sainsbury等超级市场都特别指定雇用年长的员工，以服务同样老化的顾客群。于是，有人提出“中国每年新增劳动力的高峰已经在2003年过去。今后提前退休行为应予严格限制,有关劳动和人事部门对提前退休政策应该从严掌握,从而依法尽可能地推迟大规模养老保险基金危机到来的日子,为相关配套改革争取更多的时间。” 进而言之，有人认为在适当时候可以考虑着手延长。“比如延长3年即延长36个月。在延长社会总体的退休年龄的具体路径选择上,有关学者建议可用小步快跑的办法,比如从21世纪的第N年开始,男女的社会退休年龄每年延长1个月,这样延长3年总共是36个月,需要36年的时间,到N+36年才能结束。”诟病之三是现行退休年龄对养老保险的冲击。瞭望周刊从有关部门了解到，大量不规范的“提前退休”造成中国平均退休年龄低至53岁，“提前退休”给尚在完善中的社会保障制度带来难以承受的压力。国家权威部门的一份调查曾指出，在中国10座城市的新增退休人员中，提前退休的已占到了近三分之一。中国职工平均退休年龄低至53岁，这使养老保险个人账户在实际操作中出现了问题。从多支付和少缴费的角度来看，一个提前退休的职工对中国的社会养老保险基金的影响最少3万元左右。据此估算，如果保守估计中国有一百万名职工提前退休，那么其影响的社会保险基金将有三百亿之多。这将使中国养老保险金“缴不抵支”的情况更加严重。养老基金积累少甚至根本就没有积累带来了“僧多粥少”的局面，各级财政补贴养老金的很大一部分用在了提前退休人员的身上。退休后不再缴纳社会保险费，反要领取社会保险金，这对于入不敷出的我国社会保险体系的意味是自不待言的。尤其是当这些退休者退而不休，又去占有一个劳动岗位，便进而产生一石三鸟的反效果：其一是增加一个本不该失业的失业者，导致社会保险基金中的失业保险金支出增加，并且进而可能导致社会保障中的失业救济金支出的增加;其二是一个本应缴纳社会保险费的岗位不再缴纳相关费用，导致社会保险基金的收入减少。这大概是退休人员最受用人单位欢迎的一个重要原因吧。三是一个有劳动收入的社会成员领取本应无劳动收入者才能领取的养老保险金。这些都无疑是既减少了社会保险基金的收入又增加了养老金的支出。对于男女统一退休年龄，人们似乎有着更为具体的企盼。在2005年8月召开的中国妇女第九次全国代表大会上，中国政法大学国际教育学院院长、中国婚姻家庭研究会副会长夏吟兰透露，“妇女权益保护法修订专家组”正在对男女同龄退休问题进行专题讨论，妇女权益保障法修订后有望在此问题上作出明确规定。夏吟兰说，男女同龄退休是近来各界妇女普遍关心的问题。让女性先于男性退休，这一规定的原意是为了照顾女性在体能上的欠缺。但随着时代发展，女性受教育程度越来越高，平均寿命也日益延长，在脑力劳动上完全可以与男性媲美。1992年9月，有关部门规定“女县(处)级干部可工作到60周岁退休”，但1993年出台的国家公务员暂行条例仍然规定“男60周岁退休，女55周岁退休”。将“男女同龄退休”写入法律，意味着兼顾男女同龄退休的平等权利和妇女自主选择提前退休的弹性原则，即在胜任工作的情况下女性退休年龄与男性一致，而女性不能胜任工作或虽能胜任但本人不希望继续工作的，可以选择提前退休。也有人倾向于小步快跑的办法,比如从21世纪的第N年开始,女性的性别退休年龄每年延长2个月,这样延长5年(第一步,根据历史状况和工作轻重程度,蓝领女职工由50岁退休延长到55岁退休,白领女职工由55岁退休延长到60岁退休)总共是60个月,需要30年的时间,到N+30年才能结束;如果觉得太慢,可以考虑女性的性别退休年龄每年延长3个月,这样延长5年总共是60个月,需要20年的时间,到N+25年才能结束。对此，官方的回声却并不乐观。劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平向媒体表示：对人们普遍关心的退休年龄问题，调整时机尚不成熟。现行的退休年龄规定存在一些问题，比如退休年龄偏低，男女退休年龄不同，干部与工人退休年龄标准不同、在界定上容易引发矛盾等，但“中国人口众多，很多地方在进行结构调整和企业改革，就业方面的矛盾非常突出。而且这个问题涉及广大职工的切身利益，意见也不统一，所以需要慎重地作出决策。这次没调不等于永远不调，随着以后大家形成共识，时机成熟了，将来是会解决的。”男女退休年龄是由各国家根据自己的国情来规定的，通常考虑的因素有人口性别结构、男女初始劳动年龄、男女劳动力供求状况、男女预期寿命、社会保险基金状况、历史传统、社会公平与经济发展的价值倾向等。世界各国男女退休年龄相同的国家(地区)多于男女退休年龄不同的国家(地区)。相同98国，占59.4%;不同67国，占40.6%。但男女退休年龄是否相同并非仅仅取决于经济发展水平，一些低收入国家也规定了男女法定退休年龄相同。许多国家现在感到这种对于两性的区别待遇是不公平的，已经着手把女性的最低退休年龄逐步提高到和男性相同的年龄。波兰宪法法院甚至对此进行违宪审查，认定规定男女教师退休不同年龄的条款违反了法律的平等保护规定。二、退休年龄与健康和寿命与此前人们津津乐道的退休之利与益不同，当下的普通劳动者和专业人士似乎都着眼于找出退休、尤其是找出提前退休对人们的弊与害。大概是相近的事儿最容易让人产生联想，研究者对退休或者提前退休与寿命的关系发生了浓厚的兴趣。英国医学杂志刊登的一份研究报告显示，在60和65岁退休的人可以活到差不多一样的岁数，不过在55岁就停止工作的人，死亡率却较高，其中一部分是因为健康原因。这个研究报告的对象是壳牌石油公司在得克萨斯州休斯敦工厂的3500名职员。他们分别在55岁、60岁或65岁退休。研究人员在他们退休后的26年一直追踪观察他们的健康状况，结果发现，在排除了性别、社会经济地位等因素后，早退休的工人死亡率更高，平均寿命更短。壳牌石油公司的流行病学家蔡山(译音)说：“在55岁或60岁退休的人，长期存活率并不比在65岁退休的人来得高，特别是那些在55岁退休的人。相反的，无论是来自高或低收入的组别，越迟退休的人，存活率也会跟着提高。”55岁退休的人退休10年内死亡率比60岁退休的人高37%。他们的平均寿命只有72岁;而在60岁和65岁退休的工人平均可以活到76至80岁。研究报告指出，55岁退休的低收入男性寿命最短，65岁退休的高收入女性寿命最长。这正好回映了我国女性要求推迟退休年龄的强烈呼声。美国耶鲁大学公共卫生专家加略及其同僚，在研究一批全国统计数据后，也发表研究报告提出:在50岁后赋闲的美国人，心脏病爆发或脑卒中(又称中风)的风险，比还留在职场中的同龄人至少高一倍。第一批资料来自1992年的首次调查，受访者包括1万2500多名51岁至61岁的美国人，调查员主要了解他们的健康状况。10年之后，研究小组再找回这群人，了解他们在健康方面的变化。到2002年，1200多人退休，将近600人逝世。另外450人暂停工作，960人因其他原因退出全职的工作。其余被调查的人当中，582人失业，3719人仍留在工作岗位。在这10年间，202人患了心脏病，23人在失业后死于心脏病;在140名中风者之中，其中33人是无业者，13人则在被裁退后中风。在50岁后失业的人士，心脏病爆发或中风的几率，比仍就业者高了一倍多。加略说：“对许多人而言，中年后失业是一种精神压力超大的经历，这可能引发多种不良的结果，包括出现心血管和脑血管问题。”“失业的真正代价，超越了表面上的经济成本，它包含失业者付出的健康代价。”总部设在加拿大的“积极变老国际委员会”首席执行官科林米尔纳指出：“以前我们认为退休后工作压力减少，生活节奏放松，有利于长寿。这种看法忽视了工作对健康的积极作用。人类离不开工作，我们一生的大部分时间都是围绕着工作来运转的，工作可以产生适度的压力，激发我们的潜能，使我们保持健康的状态。当我们退休后不再工作时，容易丧失活力，导致健康水平下降。”这种情况在我国也是不乏实例的。笔者在劳动法起草过程中曾就退休年龄进行过专门调研。在调研中的一个实例给我留下的深刻的印象。北京某饭店女工到达退休年龄正常退休，回到家中与前不久退休的老伴呆在一起。由于两人都没有什么事做，或许应了无事生非之言，凭空生出了许多矛盾。不出几月，退休的女工精神上就出了严重的问题。虽经四处求医也未见根本好转。后来女工自己提出请求单位让好回去上班，做一些辅助性工作;不要报酬，只要每天能够与多年共事的姐妹们在一起就行了。单位同意她回去后，很快女工就病好如初。国外也有相关的报道。事实上，在大部分发达国家，老公退休后的老夫老妻关系紧张是司空见惯的问题，在日本尤其严重，老公退休对许多妇女而言是空前灾难。许多日本年迈妇女都罹患的一种心理疾病，专家称之为“退休老公症候群”。医生给女病人的方子一样：“来治疗，并尽可能远离老公。”我国也有心理学专业人士提出了退休人员价值减退感影响心理健康的论点。北京师范大学发展心理研究所硕士熊青认为：“退休标志着老年生活的形式开始，遇到问题，人们会自动地按照老年人的模式思考。比如，会将偶尔的忘事归咎于自己记忆力下降;对疲劳的信号敏感，便将正常的疲劳解释为自己老了。在这种心理诱导下，老人改变以往的行为模式，减少正常的活动和思考，会加速生理机能衰老的过程。”北京市回龙观医院心理科副主任医师刘学俊也认为老年人的长寿与心理关系密切，“一些老年人提前退休后看到同龄人还在工作，有奋斗的舞台，有正常的人际圈子，相比之下会产生自卑心理，认为自己对社会和他人没有了价值。久而久之，心病就会反映在身体上，影响健康长寿。而一些晚退休的人在这方面的感觉要小得多。”这些现象也在北京市的下岗职工身上也得到了证明：“更严重的是部分下岗工人价格的萎缩，由社会人退化为生物人，经多次努力求职无效后对再就业失望，整日不愿出门不愿见人，在社会、家庭中地位下降。”三、退休年龄与社会保险的承受力我国人均寿命大幅增加与社会保险基金缺口巨大形成了鲜明的对比，但在法律上仍然不修改退休年龄，在实务中也仍然不允许延后退休。这与其他国家面临社会保险金支付压力时的做法似乎正好相反。西方国家将退休年龄限制在65岁，似乎是一个长期沿用的惯例。早在1889，德国第一任总理Bismarck建立国家养老金制度时的退休年龄是70岁。而在一百多年前要活到70岁实属所谓的“古来稀”。到了1916年，德国将退休年龄降低到65岁。此后世界上很多国家都采用65岁为退休年龄。英国目前退休年龄是65岁，人们在这个年龄退休，可以领取全额退休金跟其他福利。但随着人口老化，很多人退休后身体仍然健康，却无所事事，他们知识技能完全浪费;另一方面，抚养老人也成为社会负担。英国准备把退休年龄从65岁提高到67岁。提高退休年龄的依据之一是：1955年，英国男人平均寿命是70岁，女人平均寿命是81岁。而到了2055年，英国男人平均寿命是87岁，女人平均寿命是89岁。另外的依据来自于经济合作与发展组织(OECD)的报告，报告认为：英国必须改革养老金政策，否则可能面临劳动力短缺和经济增长放缓。英国应将退休年龄由65岁提高到70岁，以保证有更多劳动力。由于越来越多人的寿命延长，而储蓄减少，退休提前，英国不久可能出现养老金危机。未来50年英国劳动力供应增长将基本处于停滞状态，这可能导致劳动力短缺。政府应采取更多措施，以防残疾福利成为提前退休的方便之门。近年来，德法意等欧盟主要国家采取措施或推迟退休年龄，或减少带薪休假，开始了新一轮社会保障制度的改革。一方面，由于欧洲经济疲软，加上就业不足，导致养老保险基金减少;另一方面，老龄化趋势使养老金支付年限延长，加上医疗费用上升，造成各国社会保障资金严重不足。只有1000多万人口的比利时，每年缺口就达20亿欧元。2001年3月的欧盟斯德哥尔摩特别理事会提出，到2010年，55岁至65岁在职者的数量将达到其同龄人的50%。欧盟目前50岁到64岁的在职者平均为同龄人的48%，而比利时只占同龄人的36.8%。比利时55岁以上还工作的人只有26%。其主要原因是，从上世纪70年代起比就实行鼓励提前退休制度，以方便年轻人就业。企业老板为了节约工薪开支也不愿雇佣45岁以上者，导致富有工作经验的阶层人才流失。这不仅不能为社会创造财富，还增加了社会赡养的负担。为扭转这一局面，比利时要求不雇佣45岁以上者的企业承担更多的社会保险份额，以鼓励企业留用中老年人。奥地利已将养老保险交纳的年限从40年延长到45年。只有达标者才能享受全额退休养老金。目标是到2017年禁止提前退休的现象。在法国，私营企业的工薪族必须工作40年才能享受全额养老金。到2008年，公职部门也将执行这一规定。法国还计划到2012年将享受全额养老金的工龄提高到41年，到2020年提高到42年。最近8年，巴西全国社会福利保险业务(社保业务、退休金业务)的收支一直是巨额透支。1997年，巴西社保的透支额为56亿雷亚尔;2005年底已增加至382亿雷亚尔;估计2006年度，国库对社保业务的透支需要补贴432亿雷亚尔。但1998年至2001年之间，情况曾大致维持稳定，因为当时的巴西政府对社保实施了改革，规定了最低的退休年龄，阻止劳动者提前退休，效果良好。2005年，加拿大安省正式颁布一项法令，废止强制性65岁退休法案。安省居民可以根据自身生活条件、身体状况决定退休年龄，而且不会因此削减老