第一专题：财政预算公开的法律依据和现实意义.doc

“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会 第一专题：财政预算公开的法律依据和现实意义推进预算公开 增强预算透明中纪委驻财政部纪检组组长 刘建华2010年8月2627日 黑龙江哈尔滨推进预算公开 增强预算透明预算反映国家的政策，规定政府活动的范围和方向。预算公开，就是要求政府向社会公众公开政府预算政策、预算制度、预算管理程序、预算资金分配过程和结果、预算收支等信息，让公众看得见、看得清、看得懂，在阳光下运行，接受人民群众的监督。预算资金取之于民，用之于民，推进预算公开，增强公众监督，是公共财政的本质所在。预算的公开透明，有利于保障公民的知情权、参与权和监督权，促进社会和谐与公平正义，是推进社会主义民主、建设法治政府的重要举措；有利于从源头上预防和治理腐败，提高政府执政能力和办事效率，是建立公正透明、廉洁高效的责任政府的重要保障；有利于加强财政管理和监督，提高预算绩效，提高公共产品和公共服务的质量，促进依法理财、民主理财，是实现财政管理科学化、精细化的重要手段。一、预算公开的基本做法及进展情况近年来，财政部一直高度重视预算公开工作，通过门户网站、财政文告、新闻媒介等多种方式，公开预算制度、预算政策、预算报告以及全国财政收支决算表等信息，选择部分中央部门进行预算内部公开试点。特别是推动我国预算公开法制建设的标志性文件中华人民共和国政府信息条例(以下简称条例)于2008年5月1日正式颁布实施后，预算公开更是进入一个新的历史阶段。预算公开范围不断扩大，内容逐年细化，政府预算和部门预算都取得了突破性进展。政府预算是预算公开的关键。2009年3月，财政部第一次向社会公开了中央财政收入表、中央财政支出表、中央对地方税收返还和转移支付表等4张预算表。2010年，财政部又进一步推进政府预算公开工作。一是内容更加全面，体系更加完整。报送全国人大审议通过的中央本级支出预算表、中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收支预算表、中央国有资本经营收支预算表等12张中央政府预算表格全部向社会公开，比2009年增加了8张，涵盖了公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。二是科目更加细化，支出更加透明。2010年公开的中央本级支出预算细化为23“类”123“款”， 比2009年公开的21“类”41“款”增加2“类”82“款”。三是信息更加详细，解说通俗易懂。除预算表之外，预算编制说明通俗易懂，并首次向社会公开，以方便社会各界更好地了解国家的方针政策、支持重点和支持方向。为推进中央部门预算公开，财政部在原要求部门进行内部公开试点基础上，2010年又下发指导文件，明确各部门为本部门预算公开的主体，具体负责本部门预算的公开；设定部门预算公开的“下限”，除涉密部门外，各部门原则上应将报送全国人大审议通过的部门预算中的收支预算总表和财政拨款支出预算表，作为部门预算公开的最基本格式和内容先行公开。从公开部门看，截止2010年8月中旬，国土资源部、财政部等74个中央部门陆续公开了本部门预算，占全部171家中央部门总数的43%。其中，88家行政单位中，已公开部门预算的48家，占行政单位的55%。从公开的内容看，74家中央部门基本上都按照财政部的要求公开了收支预算总表和财政拨款支出预算表，其中有48家部门还公开了报表的文字说明及部门基本情况等。个别部门还进一步扩大了预算公开的内容。为规范地方财政预算公开，财政部印发了关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见等多个文件，明确地方财政预算公开的指导思想、原则和基本要求。截止目前，36个省（区、市）财政部门均已按照要求，通过政府网站、新闻媒体等形式向社会公开了财政体制、预算政策、预算制度、2010年财政预算报告等信息，其中，18个省向社会公开了一般预算和政府性基金预算报表。个别地方还对预算公开进行了一些新的尝试，如浙江省温岭市在预算公开中引进“参与式预算”，人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算的审查。二、预算公开存在的问题及原因总体上看，近几年的预算公开工作成效明显，社会反响较好。公开财政预算，接受人民群众监督，增进了社会公众和政府之间的理解，化解了社会矛盾，提升了政府形象和公信力，促进了党风廉政建设。但同时，我们也看到，预算公开也存在一些突出的问题，制约着预算公开的进程，影响了预算公开的社会效果。（一）存在的主要问题一是预算公开主动性不强。预算公开工作不积极、不主动，主动公开预算的少，依申请公开预算的多，犹豫观望的多。二是预算公开内容不细。预算公开内容还不够细化，实质和深层次问题尚未涉及。如2010年公开的部门预算，虽然设定了公开的“下限”，但绝大多数部门只公开到“类”、“款”级科目，只有总数规模，具体的项目支出以及公众普遍关心的出国经费等支出尚未公开。三是预算公开进度偏慢。预算公开进度参差不齐，地方财政预算公开进程普遍滞后于中央财政和中央部门；部门预算公开普遍慢于政府预算公开，已公开部门预算的74家中央部门，时间也先后不一。四是预算公开运作不够规范。不同部门、不同地区对同类预算公开的处理标准不一，有的部门全部公开预算，有的部门按照最低标准公开，还有的部门认为本部门预算是国家秘密不予公开。不同地区之间也存在类似的情况，预算公开随意性大，影响了预算公开的效果和政府的公信力。（二）原因一是预算公开法制建设不完备。现行预算法对预算公开没有做出规定。条例虽然对预算公开提出了原则要求，但由于规定太笼统，不够细致，可操作性不强。保密法及有关保密规定与条例推进预算公开的要求还存在一些相互冲突的地方。二是预算公开相关配套改革不到位。政府预算体系不完整，会计核算体系不健全，预算管理与资产管理缺乏有机衔接等，影响预算公开的完整性，制约着预算公开的进程。三是预算公开监督制约机制不健全。为避免成为社会关注的“焦点”，一些地区和部门在预算公开上往往采取能不公开就不公开的做法，由于缺乏相应的预算公开考核机制和责任追究制度，对地区和部门预算公开有效约束还显不足。三、进一步推进预算公开的几点想法“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察，消除腐败的最好做法是将政府置于透明环境下。”预算的公开透明，是国家繁荣富强的制度基础，比任何监督都有效。财政部门作为政府重要的宏观管理部门，要充分发挥职能作用，切实加强组织领导，提高思想认识，转变思想观念，继续坚持把预算公开纳入惩防腐败体系，积极加以推进。（一）提高思想认识，增强预算公开的主动性。要加强组织领导和组织保障，明确公开责任和党政一把手负责制；要加强舆论宣传，营造预算公开的良好氛围；要加强条例的培训，切实转变思想观念，使每个国家公职人员真正理解推进预算公开的深刻内涵和现实意义，以增强预算公开的主动性和自觉性，提高执政能力和为人民服务的意识。（二）健全法律法规，加强预算公开的法制建设。法律和制度是预算公开的基础。要进一步健全法律法规体系建设，在修订的预算法中明确预算公开原则和公开主体，增强预算公开的权威性；推进条例的进一步细化，出台实施细则，增强可操作性；配合相关部门做好保密规定的修订，对保密规定与预算公开方面不一致的地方进行清理和界定，减少预算公开的法律障碍。（三）深化预算改革，扩大预算公开的范围和内容。提高预算透明度、保障公众的知情权，是建立透明、廉洁、高效政府的内在要求。要建立形成覆盖政府所有收支的预算体系，提高预算公开的完整性；进一步细化预算编制，加强预算支出标准体系的建设，推进预算管理与资产管理的有机结合，增强公开预算的公信力；大力推进预算支出绩效考评，不断提高公共产品和公共服务的质量，建立预算支出绩效考评结果与预算安排有机结合的机制；进一步扩大公开范围，细化公开内容，将教育、科学、三农等重点支出公开到“项”级科目，让老百姓知道政府花了多少钱、办了什么事，并积极研究公开基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等。（四）完善监督体系，切实强化预算公开机制。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级政府要切实加强预算公开工作的管理和监察，确保条例的贯彻落实。一是建立预算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预算公开后社会各方面的意见和建议，仔细分析，完善方案，增强服务意识；二是完善预算公开考核机制，明确预算公开目标，建立公开考评体系；三是建立预算公开行政问责制度，完善监督体系，强化监督手段，充分发挥监察部门的监督职责，特别是对于没有及时主动公开预算的部门和地区，要按照条例的规定，由监察机关和上级行政机关进行责任追究，增强预算公开的责任意识。