新形势下如何实行最严格的土地管理制度.doc

新形势下如何实行最严格的土地管理制度许 坚(中国土地勘测规划院 北京 100035)摘要：本文介绍了“新形势下如何实行最严格的土地管理制度座谈会”的主要观点，内容涉及最严格土地管理制度的措施，包括提高土地利用总体规划的权威性、建立耕地保护利益机制、强化执法等。关键词：最严格；土地管理制度；内涵；措施前不久，中国土地学会邀请多位专家学者，就“新形势下如何实行最严格的土地管理制度”问题进行了座谈。现将主要观点综述如下：一、关于最严格土地管理制度的内涵有专家认为，最严格的土地管理制度，是针对我国人多地少，尤其是人均耕地更少的基本国情，从土地管理的体制、法制和监管机制上实行比世界上任何国家都要严格的制度。具体说来，包括控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，最严格的限制农用地转为建设用地，并对违反其规定的行为实行最严厉惩罚的制度。实施最严格的土地管理制度有五个要点：一是科学的土地利用总体规划；二是可操作性强的土地用途管制；三是合理的农用地转用许可；四是完善的法律政策；五是严明的执法监督。最严格土地管理制度的目标是确保土地资源的可持续利用，为社会经济的持续、快速发展提供长远的土地资源保障。二、关于最严格土地管理制度的措施概括起来说，座谈中专家们主要提出了如下措施：（一）提高土地利用总体规划的权威性有专家认为，目前开发区数量过多、规模过大、布局不合理的重要原因之一，是土地利用总体规划的权威性不够。为了提高土地利用总体规划的权威性，需要做以下工作：1确保土地数据的准确性目前，土地利用数据失真已严重影响了土地利用总体规划的权威性。现在的动态平衡也有20%的水分。为此，应严格执行统计法，严格执行国家已建立的土地统计报表制度，应加强抽样调查工作，以弥补统计报表和动态调查的不足；应从上到下建立自己的调查队伍。2调整土地划分地类不少专家提到，独立工矿这个地类应该调整，应并入城镇用地。目前很多地方人均建设用地不包括独立工矿用地，如果包括进去，人均建设用地将大大高于国家标准，北京即使把独立工矿区排除，也大大超过建设部标准。而建设部是把独立工矿区作为城镇用地的。由此可见，我们的用地规划比建设部还软。3取消开发区目前，在各地的规划中，都划出一大片地作为开发区，开发区已成为吞吃土地的大老虎，为了保护耕地，应该取消开发区。实际上，在80年代，经济发展的初期，设立开发区有它的意义，可以在开发区内实行特殊的政策。现在加入了WTO，再在开发区里实行特殊政策就违背WTO有关原则，开发区目前已失去它的政策意义。4调整规划修改规定 法律规定，乡级土地利用总体规划可由省级政府授权批准，又规定批准单位可以修改土地利用总体规划，这就为乡级规划的随意修改提供了法律依据。实际上，乡级规划是确定空间位置的规划，某种意义上讲，比其他级别规划更重要，应将乡级规划的修改收归省级政府。5协调好土地利用总体规划与城市规划的关系协调的重点包括各种用地布局、人均用地指标、城镇规划区的界线、建设用地区的界线等等。经济社会发展规划、城市体系布局规划、基础设施发展规划、环境保护规划、土地利用总体规划等有关联的规划需要结合起来进行。6进行土地利用规划立法城市规划有自己的法律，土地利用总体规划却没有自己的法律。近年来,土地利用总体规划的法律地位是不少专家、学者、行政管理人员一直呼吁的问题。九届全国人大常委会第四次会议通过的土地管理法在这方面应该说是一个突破，其中第三章对土地利用总体规划做了规定，但这还远远不够。应尽快建立一整套关于土地利用总体规划的立法体系，必须明文规定土地利用的程序是首先进行土地规划，只有在符合规划的情况下才能利用土地。 7开展土地利用规划研究目前，我国土地利用总体规划面临经济高速发展、人口不断增长、生活品质要求提高等压力，为此，土地利用总体规划自身的科学性也需要提高。目前应重点研究“规划观”和规划目标问题；用地指标问题；规划的效益问题；公众参与问题和规划的理论与方法问题等。（二）建立耕地保护利益机制专家们普遍认为，在市场经济条件下保护耕地，必须利用利益机制，专家们主要提出了以下措施： 1中央政府向地方政府购买农地征用权由中央政府划定的基本农田保护区，应由中央政府逐年向地方政府支付保护费，其实质是购买农地的征用权。地方政府欲征用保护区内的农田，除了必须经中央政府批准外，还必须如数返还保护费，即从中央政府手中购回农地征用权。2政府向农民支付耕地保护费 保护国家的粮食安全，责任不应该由农民来负担。国家要让农民保护耕地，应该向农民付费。目前，我国有的地方一亩地向农民付10元钱，国家应该普遍推广，或通过立法变成强制性行为。3征收空地税在土地征用或出让后，承让人不按规定进行开发利用的，应征收空地税。 4提高征地成本（三）强化执法不少专家认为，我国的土地立法还是世界上最严格的，比如，我国有用地审批制度、占补平衡制度，占用基本农田要经过国务院批准，违反土地法律的最严重的可以判7年刑，这些都是国外没有的。目前的问题主要还是有法不依、执法不严造成的。对“政府违法、官员违法”没有采用法律规定的处罚方法，不少违法用地不了了之；未切实执行农用地转用、土地征用、土地出让和转让的有关规定，使土地投机者、土地非法利用者有机可乘。有专家进一步认为，如果对一切违反土地管理规定的人，按法律规定该罚款的罚款，该撤职的撤职，该判刑的判刑，不手软，不姑息，抓上几个典型以后，不相信还会有人以身试法。最严格的土地管理制度，在目前中国应该表现为处理违反土地管理制度人的级别上。比如，对违反土地管理制度的乡镇长判刑，就比对农民判刑严格；对违反土地管理制