提高我国农业行政管理的效率应从哪些方面入手 - 副本.doc

提高我国农业行政管理效率姓名：库尔班江比建 学院：农学院 班级：农学081班 学号：083131135 确保国家的粮食安全，历来是我国的头等大事。国家粮食安全是一个从田间到餐桌各个环节构成的大系统。粮食安全也有一个成本（代价）的问题。如何降低国家粮食安全的成本，值得我们认真研究。事实上降低国家粮食安全的成本，很大程度上要依赖于国家行政部门效能的提高。国际经验表明：各国保障粮食安全的效能，不但取决于各国农业部，而且还有政府各部门的协同能力及其综合效率。保障粮食安全不仅仅是“生产多少粮食”和“有多少储备粮”的问题。如果某国!地区粮食大丰收、粮食满仓，而地区受灾的老百姓不能及时获得粮食援助，也不能说该国保障了粮食安全，究其原因可能是信息不畅、运输条件差、地方政府不作为或甚至瞒报灾情、侵吞救灾物资等。一个国家的粮食安全系统可以用如下示意图表示 从图中可以看到，农业生产（图中“生产1”）是一个国家粮食安全的源头，其地位是非常重要的，可是把生产出来的粮食送到每一个需要粮食人的手中，却不是生产的主体农民所能够全部胜任的。一个国家的粮食安全问题是一个很庞大、很复杂的系统工程。本文仅就提高农业行政效率，降低国家粮食安全成本方面做一下探索。一、 总供给方面现在来看“生产I”，它是农业劳动者用各种农业生产的物质投入土地、水、种子、机械、肥料、农药等，在一定的气候条件和技术条件下综合形成的。除了刚才提到的经营体制外，“总供给量”是千千万万个生产者共同实现的：既有他们所处的自然地理环境和基础设施等客观条件，也有生产者主观的因素（自身受教育的程度、组织化程度、拥有的资金和生产资料等）和市场环境、政策环境（农产品的价格政策、金融体制、科技政策等）以及其他信息服务等的影响。在涉及到“生产1”的诸多环节中，由于我国涉农行政部门分工比较分散，许多方面是农业部门力所不能及的，因此在许多时候难以为农民提供必要的帮助，这从客观上增加了国家粮食成本。构成“总供给量”的另外两个要素“进口”和“储备1”（指可以直接调动的、有效的储备）也都不在农业管理部门的职权范围之内。进口量不仅取决于国家的支付能力（外汇储备），还取决于世界市场的行情、贸易规则、国家意愿和战略取向等。在WTO条件下，国际粮食贸易的自由度必将增加，将会有更多的企业获得粮食进出口自主权。但是政府不能让企业来对国家粮食安全负责。为了国家的利益，我国的粮食生产与国际贸易必须更好地协调。这就要求把握国内粮食生产形势的农业部准确把握世界粮食行情，了解世界行情的商务部同时也要了解国内粮食的生产、储备状况，而且两者必须及时相互沟通、提高工作效率，协作处理好粮食的生产、储备和进口三方面工作，在保障国家粮食安全的同时，降低其成本。二、 总需求方粮食的总需求由几大块构成，其“支出”安排通常遵循着一定的先后顺序：首先是直接消费（细粮和粗粮），其次是间接消费（饲料粮和食品工业），这二者基本上取决于居民的购买力（国民收入水平）。在收入水平比较低的情况下，口粮的直接消费所占比重较高，而且带有很强的刚性，供给减少会导致饥饿和营养不良；收入水平越高，直接消费所占的比例就越小，间接消费量（肉、蛋、奶、酒类等）就越大。直接消费和间接消费不仅是农业劳动力再生产所不可缺少的，也是全体国民生存的根本。在基本用粮得到满足之后，还需要考虑生产用粮，即以“种子”的形态转入生产，在图中表示为“生产II”。在资金充足时，可以从外部引进优良的种子来提高粮食产量。如果还有粮食节余，这部分将进入仓库，成为储备粮“储备II”，它不同于“储备1”。“储备II”是由两部分构成的商业用的周转储备和后备储备（即用于粮食安全的储备）。根据国际经验，后备储备达到年消费量的17% 18%为安全水平。商业周转用粮可以丰年多储，歉年时少储或不储；外汇充足、国际市场粮源也充足的情况下，还可以从国际市场上获得补充。“储备2”转化为“储备1”（计入“总供给”的储备）的过程需要大量的投入（营建仓库、运输、管理人员的开支等），而且有不同程度的损耗，包括品质的下降，造成粮食安全成本上升。所以无论“储备II”还是“储备1”都有一个合理的限度，并不是越多越好。粮食储备的关键在于能够及时、快速地调动以应付急需为民所用。因此，必须建立国家粮食安全预警系统和做好粮食储备的区域布局。 在最基本的需求未能满足之前，除非有特殊的需要（如三年灾荒时期的1959年我国出口了400多万吨粮食），一般不会优先考虑工业用粮和出口；而且由于技术进步，现在部分工业用粮已找到了替代品；同时要利用好国家粮食储备系统中的陈化粮，避免其流入居民的口粮系统，提高它的工业和饲料利用价值，相应降低国家粮食安全的成本。同时应注意粮食基本上都属于土地密集型产品，而我国又是人均耕地和淡水资源非常紧缺的国家，许多地区缺乏粮食生产的比较优势，在不同粮食品种的生产与进口、出口之间的选择上，应该考虑经济上有利、资源和生态环境方面能否可持续发展等问题。随着国家经济实力的增强，我国粮食的进口可以适度增长。然而如何利用两种资源、两个市场来提高粮食安全水平，发挥我国的比较优势，适当调低粮食自给率，增加农民收入，给涉农部门的行政管理政策制定及执行提出了战略要求。从宏观战略角度考虑，无论是从短期还是长期看，粮食减产并不可怕，真正可怕的是耕地资源的大量减少，维护长期粮食安全的关键所在就是保护好耕地资源储存粮食生产能力即“藏粮于地”，这也是最经济的一种做法。可是我国自.-世纪90-年代以来，在城市化、开发区热和高速公路热的推动下，许多可供粮食生产的良田被大量毁坏，如果这种势头不能得到制止，不久我国将会无地可耕。为此，要坚决执行最近国务院办公厅70号文件精神，清理开发区用地，依法停止乱批、乱占耕地。同时，鉴于近几年我国已经退去上亿亩不适宜种粮的坡耕地，再退空间不大。因此建议今后几年放慢退耕还林步伐，把退耕还林的主要政策目标放到提高还林效率上。三、 从供给到需求在上面的示意图里，供给与需求二者之间的环节被大大简化了，实际上远不是这么简单。要让消费者方便地买到粮食（泛指各种食品，包括经过加工的动植物产品），是一件很不容易的事。一个高效的粮食安全体系，对任何缺粮地区都能够快速地做出反应，稳定市场，平抑价格大幅度波动，从而切实保护居民的利益，但是这需要政府付出巨大的努力。在这方面，增强政府的行政能力和效率十分重要。从增强国家粮食安全能力的角度来看，我国农业部机构现在的设置及其与其他各部委的分工有许多缺陷。我们可以就供应链的主要环节进行分析： 1.产前、产中环节。除了劳动力、土地是农业本身投入的以外，种子（图中的“生产II”）、机械、化肥、农药等都需要经“农口”以外的销售部门提供，并且在此环节之前一般由国家发展和改革委员会（原来的国家计委）来安排，其中一部分则由商务部的外贸系统进口后再通过商业渠道向农村销售。 这种部门的分工，使农业部各方面的工作中都必须与其他部委反复协商、沟通，求得配合。仅以.-0年的“农资打假”工作为例，农业部必须会同公安部、国家工商总局、国家质检总局、全国供销合作总社等部门及各地有关部门来进行，在协调工作时很有可能错过了工作的最佳时机，同时动员如此大的力量，也使“打假”的成本大大上升，这样就等于增加了国家粮食安全的成本。 从宏观政策方面看，负责土地资源的利用规划、耕地保护及地政管理等工作的是国土资源部；负责农田水利、供水、节水工作，指导农田水利基本建设工作的是水利部；负责农业生态林和水土保持林的建设与管理的是国家林业局；重要农产品、农业生产资料的分配计划、储备计划及生产资料市场的发展，商品粮和农产品出口基地的建设和管理等由国家发改委负责；在农业投资方面，立项权在发改委，经费下拨权又在财政部；财政部的农业综合开发办公室负责大型农业综合开发项目的规划与实施；科技部负责制定促进农村科技发展的战略、方针、政策，协调农业科技攻关、星火计划实施，指导农村重大支柱产业的科技示范等。我国目前农业产前、产中的管理涉及到十几个部委，再加上地区间封锁，形成了部门分割、行业垄断和地方保护的僵化格局，这既导致政策制定、执行和协调成本居高不下，也导致产品交易费用的极大浪费。 2.产后环节与进出口。我国农产品的收购有复杂的分工。就粮食来说，它的生产与销、储、用是各管各的。国家粮食局的主要职责是：研究提出全国粮食宏观调控、总量平衡以及粮食流通的中长期规划、进出口计划和收储、动用中央储备粮的建议；拟定全国粮食流通体制改革方案，并组织实施；编制全国粮食流通及仓储、加工设施的建设计划；提出粮食定购价格以及收购保护价；制定粮食储存、运输的技术规范；指导全国粮食流通的行业管理和全行业的教育培训；指导并推动全行业的技术改造和新技术推广；负责全行业的对外交流与合作；承担行业统计工作；研究提出中央储备粮的规模、总体布局和收购、销售、进出口计划并负责督促实施；监督检查中央储备粮的库存、质量和安全等。此外，烟草由“国家烟草专卖局”负责经营，重要农业生产资料和棉麻等农副产品由中华全国供销合作总社经营。 农产品在国内市场的流通，原来归商业部系统管，后来归国家经贸委管，现在归商务部管。农产品的深加工和食品行业的规划、政策和标准的管理工作由国家发改委或商务部负责。农产品的进出口工作（包括拟订进出口配额、关税配额等）则由商务部负责。搞外贸的一些人员不太懂农业的行情，在国际市场粮价上升时（即世界粮食供应偏紧），恰逢我国粮食收成也较差，只要粮食出口有利可图（从一个行业孤立来看可能如此），外贸部门就想多出口“创汇”；趁国际市场粮价较低时（这意味着世界粮食供应充足），即使国内粮食大丰收也大量进口，以致国内粮仓爆满，其结果是粮价低迷，粮农遭受损失。虽然商业投机在市场经济中并非“不光彩”的事，但不顾后果地过分投机，必然会扰乱国内外市场，不利于国家粮食安全。四 结语 从经济分析的角度看，可以把农业部当作发展农业或保障国家粮食安全的一种“投入品”。它与其他资源有某种相似之处：肥沃的土地、优良的种子、先进的技术等可以使农业丰收；作为“看得见的手”，政府机构也是一种“资源”。政府如果能够“生产”出好的政策，在不改变其他投入的条件下也可以使农业增产。世界银行指出：经济的健康发展离不开一个“良好的政府”，同时还应