联合司令部计划：美军在北极地区指挥与控制.doc

联合司令部计划：美军在北极地区指挥与控制摘要北极地区的各个国家更加关注自己的北极领土以及确定各自的边界。一些非北极地区国家也呼吁开发北极，从而更方便地缩短海上运输航线、发展旅游以及开采天然资源。然而，北极面临着一系列挑战，包括边界争端、重叠的大陆架主权诉求、环保和安全。美国为了保护自身的利益，需要一个统一的指挥与控制架构来鼓励联合行动并促进统一的努力。为了实现这一目标，联合司令部计划（Unified Command Plan）原先确定的美国北方司令部（NORTHCOM）和美国欧洲司令部（EUCOM）战区划分应该加以修订。引言2007年8月，俄罗斯在北极正下方的北冰洋洋底树立了一面俄罗斯国旗，为首的俄国探险家、国会议员阿图尔奇林加罗夫（Artur Chilingarov）在一份声明中宣布：“北极是我们的。”同年8月份，俄罗斯恢复了过去的做法，在整个北极地区进行远程轰炸机巡逻。2007年，时任加拿大总理斯蒂芬哈珀（Stephen Harper）表达了升级并追加采购北极巡逻舰的愿望，并发表声明：“当涉及到捍卫我们在北极的主权时，我们必须做出选择。”对于北极领土，加拿大除了公开谴责俄罗斯在北极的行动，还正在考虑采取一种更具对抗性的立场，因为它发现，2005年美国潜艇通过加拿大北极近海水域但是没有照会加拿大政府。2008年，美国国家冰雪数据中心（National Snow and Ice Data Center）的记录显示，自1979年开始卫星测量以来的北极冰盖覆盖面积达到了历史倒数第二低。北极冰盖覆盖面积的最低值出现在2007年。2009年9月测量时，这一趋势仍在继续，并出现了历史上倒数第三个最低值。由于夏季海冰融化，北极地区的航运、旅游和资源开发变得更加容易。这不仅在经济和外交方面产生战略性的影响，它还将对一些行动产生影响，特别是搜索和救援（SAR）响应、环境保护、灾害响应和安全。由于上文提及的两个例子，北极地区的各个国家都更加重视自己的北极领土，尤其是在确定各自的边界方面。一些非北极地区国家也呼吁开发北极，从而更方便地缩短航线、发展旅游以及开采天然资源。目前，为了应对新出现的、紧张的国际局势、加强联合行动和统一努力，联合司令部计划绘制的边界应该重新修订，将原来的三个战区划归两个作战司令部。背景图1 联合司令部计划中的责任区图1显示了联合司令部计划划分的三个作战司令部美国太平洋司令部（PACOM）、美国欧洲司令部和美国北方司令部在北极地区的战区范围。这样的安排由于资源的限制可能妨碍作战指挥官之间真正的联合行动，而利益和责任的竞争或冲突可能会妨碍统一的努力。例如，与北方司令部或太平洋司令部相比，欧洲司令部的作战指挥官将有不同事务需要解决，作战司令部之间的重复规划将难以得到维护和协调。除此之外，北极地区有限的作战能力目前却需要支持三个作战指挥官，由于地理位置以及作战指挥官们和他们各自战区的现有关系，这样的架构在某些方面一定是低效的。这些关系在下文中将会更加详细地进行讨论。2009年1月，美国总统发布了第66号国家安全总统指令（NSPD-66）/第25号国土安全总统指令（HSPD-25），详细阐述了他的北极地区政策。国防部在其他联邦机构的支持下承担以下任务：1）“发展更强大的能力”以保护北极边界；2）“增加对北极海洋领域的认识；”3）在整个北极地区“维护全球机动”；4）在北极地区“投送美国主权的海上存在”；5）“鼓励和平解决争端。”关于北极的国家政策向前迈进了一步，但问题仍然存在：北极地区安全的重要性是否足以在不久将予以公布、即将到来的国家安全战略中提及呢？如果是这样的话，那么总统的战略指导也应该通过国防战略和国家军事战略广为传播，为作战指挥官指明工作重点和责任。这可以由参谋长联席会议主席通过联合战略能力计划（Joint Strategic Capabilities Plan）来进行落实。很显然，作战指挥官不必等待政策和指导发布后才开始研究和实施规划。沿着阿拉斯加海岸线在近海执行上面列出的任务、有限地专注于美国的利益也不是那么复杂。然而，美国已经承诺与我们的盟友和合作伙伴进行协作并保护我们的盟友和合作伙伴。出于这个原因，美国的当务之急是与其他北极地区的国家在解决边界纠纷、潜在的大陆架主权诉求以及建立海上存在（尤其是搜索救援、环保和国土防御）方面达成共识。图2 北极地区的海事管辖和边界图2显示的是各种边界、领海以及大陆架的主权诉求和国际海峡。彩色的代码显示这些边界是多么复杂。将北极地区划分成三个作战指挥官的战区使指挥机构更加复杂，不只是我们自己的指挥官，其他北极地区国家作战指挥官也面临如此困境。俄罗斯北海海岸线的分割就是一个能很好说明这一点的例子。俄罗斯划分成6个军区和1个特别军区，西伯利亚军区被同时划归太平洋司令部和欧洲司令部。如果俄罗斯希望与美国协调训练或具体的行动，那么协调首先有可能发生在两个作战指挥官之间。为了履行总统指令中的国防部工作职责，2009年5月下旬，海军作战部长（CNO）指挥成立了气候变化项目小组（TFCC）为海军制定北极政策、战略和部队结构。其缺点是，气候变化项目小组仅限于担任海军作战部长和分配到每个作战司令部的海军组成部队（MCC）作战指挥官的顾问角色。其实气候变化项目小组可以发挥海军中央协调委员会的作用，因为它不仅监测气候变化对于北极地区的影响，同时还监测一般的气候变化影响。图3 2009年融化季节后的北极冰盖过去三年的测量显示，北极冰盖的覆盖面积和厚度大幅下降。图3显示了从19812000年以及2007年、2008年、2009年的海冰覆盖率，可以看出夏季平均覆盖率已显著回落。2009年年底海冰融化季节，海冰覆盖面积为207万平方英里。数据显示，每10年，海冰覆盖面积的平均跌幅为11.2。此外，较厚的多年“老冰”正在融化，取而代之的是较薄的一至两年的“新冰”，2009年年底，新冰所占的面积达到了49。这意味着在夏季有更大的面积可以开通海上航线，而且冰雪覆盖的部分变得更容易被破冰船清除。此外，在夏季海冰覆盖面积最小的时候，冰原融化后有可能开通两条国际航线：西北航线（Northwest Passage，NWP）和北海航线（Northern Sea Route，NSR）。北美防空司令部、北方司令部和加拿大司令部北方司令部必须克服三大挑战，这将需要我们的加拿大盟友密切合作。第一个挑战是解决与加拿大在波弗特海 （Beaufort Sea）的边界争端。虽然这属于战略和外交领域内的问题，但是这个问题悬而未决有可能会影响我们与北极地区最重要的盟友在作战层面的合作。简单介绍一下，在波弗特海海底有一块三角形区域，这里已经探明在海床下方蕴藏着大量的石油和天然气。加拿大声称对该地区拥有主权是基于美国从俄罗斯购买阿拉斯加之前所绘制的边界线。对于石油和天然气矿藏的拥有权并不是迫在眉睫的问题，捕鱼权才是当务之急。当从海底开采石油和天然气并通过海上运输到炼油厂和市场在经济上变得可行时，这有可能成为一个有争议的问题。第二个挑战涉及美国和加拿大之间有关西北航线的分歧，西北航线从波弗特海阿拉斯加北部海岸出发，通过北加拿大北极群岛，到达格陵兰岛西海岸的巴芬湾（Baffin Bay）。主权是一个生死攸关的问题并且谁“拥有”西北航线将最终影响航行自由。美国认为这条航线经过的是国际海峡，而加拿大认为这条航线是通过其领海。如果加拿大的立场是正确的，那么就意味着他们有权利监控经过这条航线的所有海上运输，所有通过这条航线的任何船只都必须照会加拿大政府。如果作为国际海峡，这两个国家的作战指挥官离开或者进入这条航线相对不受限制，如果作为加拿大的领海就要受到加拿大法规的限制。这反过来又影响美国北方司令部和加拿大规划搜索救援、环境保护、灾害响应和安全。幸运的是，美国海岸警备队（USCG）和加拿大海岸警卫队（CCG）有着密切的合作关系，它们将继续共同努力直到解决这个问题。第三个挑战是发展美国和加拿大在北极地区运营所需要的海运、通信和后勤能力。无论是美国还是加拿大都没有在北极地区全年运营的能力。这两个国家的破冰船船队在数量上都是有限的，许多船只的使用寿命都即将结束，除了美国海岸警备队的“希利”（HEALY）号破冰研究船，美国并没有为建造新的破冰船拨款也没有新的破冰船即将下水。尽管加拿大海军有一些水面舰艇能够在北极水域运营，但是美国海军现在没有这样的舰艇（不包括潜艇）。第二个关注点是前沿作战基地（Forward Operating Base）的运作。美国海岸警卫队在阿拉斯加南部海岸的科迪亚克（Kodiak ）拥有航空站。2008年夏季，美国海岸警卫队在阿拉斯加的普拉德霍湾（Prudhoe Bay)、诺姆(Nome)、巴罗(Barrow)的临时前进作战基地进行运营。普拉德霍湾和巴罗位于阿拉斯加北海岸的一个名叫北坡(North Slope)的地区。美国海岸警卫队对于在北坡建立永久前进作战基地的重要性心知肚明，但是鉴于缺乏海洋资源和作战基地，所以北极多年来一直缺乏监控。虽然缺乏军费支持，但是私营部门生产破冰船的能力并不落后。如同游船受到旅游业的带动一样，产业界受到石油和天然气公司的驱动。科技和产业界可以提供资源支持，但美国政府需要提供资金去生产相应的设备。在加拿大方面，在两个主要的战略文件中都体现了北极资源的有效管理。加拿大目前国防战略的主要原则之一是增加国防开支，从目前的每年180亿美元增加到2027-2028年的300亿美元。加拿大的重大优先采购事项之一是采购高达8艘巡逻船，这些船只可以沿北冰洋海岸线在冰盖相对融化或者由更薄更新的“新冰”覆盖的区域巡逻。加拿大政府专门针对北极问题发布了加拿大北方战略（Northern Strategy），对其北极领土的开发提出了一个完整的思路。该战略的四大支柱是：“行使我们的北极主权；促进社会和经济发展；保护北部的环境遗产；改善和发展北部的管理。”为了实现这些目标，加拿大政府将在西北航线上的雷索卢特湾（Resolute Bay）建立一个训练中心，扩张其加拿大游骑兵（Canadian Rangers）部队，并在西北航线上建立一个深水加油和维修设施，除了巡逻艇还要采购一艘新的重型破冰船。这显示出加拿大在其北极领土建立军事存在以及积极主动的应对开放的北极地区可能出现的未来挑战的愿望。为了响应2001年9月11日的恐怖袭击，2006年2月，加拿大组建了加拿大司令部并随后参加了美国北方司令部，这都表明了它与美国合作的意愿。它的计划是获得“国内和美洲大陆行动的独立军事指挥权”，并在其任务说明中阐述了“与美国北方司令部的作战链接”。美国北方司令部指挥官与加拿大司令部司令官单线联系，而不是与三个独立的军种（陆军，海军，空军）进行协调。最重要的是，这两个司令部的架构是为了国土防御和民间支援而设计，并且在这方面相得益彰。北方司令部和加拿大司令部通过第三方组织北美航空航天防御司令部（NORAD）联系在一起，北美航空航天防御司令部成立于1958年，为北美大陆提供航空航天预警和航空航天指挥。北美航空航天防御司令部受美国和加拿大两个国家领导，其司令官由美国北方司令部司令官兼任，副司令官由加拿大将军担任。2006年，北美航空航天防御司令部协议进行了补充，增加了海上预警任务。考虑到这3个作战层面组织的合作，美国北方司令部的指挥官有望与加拿大人进行合作和协调，管理北极地区的事务。美国和加拿大有机会一起努力在双边关系上运营，而不是在单边基础上投资资源、发展能力。欧洲司令部、北约和俄罗斯维持欧洲司令部在北极地区的参与是非常必要的，因为欧洲司令部、北约和俄罗斯之间已经形成了某种默契。欧盟也已经参与了北极问题，因为欧盟成员国中有三个成员国是北极地区的国家。欧洲司令部的指挥官不直接与欧盟发生联系，在欧洲有欧盟议会和组织发挥作用，但是相对于太平洋司令部或美国北方司令部的作战指挥官，欧洲司令部的司令官能够在考虑制定北极作战计划时更好地进行定位。欧盟成员国中的3个北极地区的国家分别是芬兰、瑞典和丹麦，丹麦负责管理格陵兰岛。欧盟委员会表示，其目标是“与格陵兰岛建立更广泛和更组织化的关系”，冰岛和挪威虽然不是欧盟成员国，但他们是北极欧洲经济区成员国。此外，欧盟制定了一个涉及欧盟、冰岛、挪威和俄罗斯的北部地区政策。其主旨是，欧盟将作为一个重要的政府内部组织（Intra-governmental Organization，IGO）自始至终监督北极政策的执行，这可以被理解为欧洲司令部作战指挥官将不得不与欧盟进行合作。欧洲司令部作战指挥官通过他作为欧洲盟军最高司令（SACEUR）的职责在北极地区的安全政策和规划中有相当大的影响。2009年10月，欧洲盟军最高司令詹姆斯斯塔夫里迪斯（James Stavridis）海军上将公开承认，北极可能会成为一个“冲突区”，同时他表示希望它会被定性为“协作区”。欧洲司令部作战指挥官有机会利用欧洲社会多边合作努力的资源，以确保北极安全和欧洲战区的航行自由。俄罗斯与其他欧盟/北约成员国之间边界争端以及通过北海航线使用的贸易路线，将是俄罗斯对欧洲司令部作战指挥官提出的最大挑战。北海航线沿着俄罗斯北部海岸运行，在夏季这是一条开放的海运航线。与其他北极地区的国家相比，俄罗斯是迄今为止最积极的管理和开发其北极领土的国家。2001年，俄罗斯根据联合国海洋法公约（UNCLOS）提出了延伸大陆架主权诉求，使它成为第一个提出此类诉求的北极地区国家。俄罗斯声称，北极下方的一条名为罗蒙诺索夫（Lomonosov Ridge）的海底山脉从俄罗斯延伸至格陵兰岛的，这是其大陆架的延伸并可以通过映射探险和地质研究来进行证明。他们的主权诉求最初被拒绝，但如果上诉后得到有利于俄罗斯的裁定，俄罗斯将获得北极点周围的北冰洋地区的大部分所有权。俄罗斯拥有由18艘破冰船组成的世界上最大的破冰船队，其中有7艘为核动力破冰船。这种类型的破冰船可全年运营，俄罗斯计划到2016年将再增加3艘破冰船。俄罗斯声称北海航线上大陆和群岛之间的海峡是其领海，应该在其管辖范围内。这可能会成为一个有争议的航运关注点，因为科学家预测北海航线将先于西北航线开通。自1991年起，俄罗斯一直对将北海航线开发成一个可行的航道充满强烈的兴趣。虽然俄罗斯在过去一直被指控使用煽动性言论和态度寻求对北极地区的主权要求，但是近年来，俄罗斯已经采取了更加合作的态度。2009年3月，俄罗斯公布了其北极战略（仅适用于俄罗斯）。该文件强调了与其他北极国家的合作，但是也明确表示，俄罗斯打算通过组建一支在北极地区运作的、特殊用途的部队来提高其搜索和救援能力、支持基础设施建设、通讯和监视以及防御。欧洲的北极地区国家之间另一个潜在的问题是格陵兰的环境。像南极一样，格陵兰岛（80）的大部分地区被冰雪覆盖，有些冰雪已经存在了成千上万年。然而，像北极冰盖一样，随着20世纪80年代以来温度上升，格陵兰的冰盖融化速度正在加快。虽然冰盖明显融化还需要一段时间，但是，格陵兰岛更方便到达后，将导致人口增长并可以获得更多的天然资源，其在国际上的重要性也将发生变化。目前格陵兰岛由丹麦管理并通过格陵兰岛-欧盟伙伴关系接收补贴。然而，那些最终寻求脱离丹麦独立的社会群体已经在不断发起独立运动。美国在格陵兰岛西海岸建立了图勒空军基地，靠近西北航线加拿大一侧的入口处。格陵兰岛独立将改变北极地区的战略和作战态势。因为这一地区属于欧洲司令部的战区，欧洲司令部作战指挥官是确保美国在北极地区的利益不被忽视的最好人选。期待一个作战司令部来监督欧洲和北美新兴的北极问题是不现实的。国防部应继续利用两个作战司令部和它们各自战区之间已经定位的关系。太平洋司令部和北极太平洋司令部是第三个战区中包含北极领土的作战司令部。然而，将北极领土分配给太平洋司令部在行动上意义不大，因为这导致了一种混乱的指挥关系。这种安排打乱了欧洲司令部和北方司令部之间的行动，太平洋司令部不仅阻碍了联合行动，还有可能阻碍统一的努力。正如目前所绘制的分界线，太平洋司令部负责北冰洋和俄罗斯海岸线的一个重要部分，包括中间的白令海峡（阿拉斯加和俄罗斯之间的一个交通枢纽）。太平洋司令部的战区还明确地包含北海航线其中的一部份，截止至分割喀拉海（Kara Sea，欧洲司令部防区）和拉普捷夫海（Laptev Sea，太平洋司令部防区）的岛屿。正如上文所述，这一分界线和俄罗斯的军事区的划分完全不相符。特别有趣的是，关于阿拉斯加，太平洋司令部和美国北方司令部共享着一种独特的关系。美国北方司令部负责阿拉斯加的领土防御，但驻扎在那里的部队属于太平洋司令部，在其二级司令部阿拉斯加司令部的领导之下。阿拉斯加司令部的同一名作战人员拥有双重身份，他们还是美国北方司令下属的阿拉斯加联合特遣部队（Joint Task Force-Alaska，JTF-AK)的作战人员。太平洋司令部的司令官每年在阿拉斯加进行一次联合训练演习，称为“北部边缘行动”（Operation Northern Edge），美国北方司令部也与自己的二级司令部进行一次训练演习，称为“阿拉斯加地盾/北极边缘行动”（Alaska Shield/Arctic Edge），参加演习的主角是阿拉斯加联合特遣部队以及北美防空司令部。问题的关键不是重复劳动，而是他们在两个不同的指挥机构下训练，但只有一个指挥官负责阿拉斯的领土以及国土防御。太平洋司令部的作战指挥官负责一个较大的战区，基于印度和中国新兴的威胁以及朝鲜最近的动向该战区存在潜在的高强度冲突。这很容易理解在规划和资源方面，监测北极不会成为太平洋司令部作战指挥官的优先事项。因此，联合司令部计划应该解除他的这项任务，让他将所有的精力更好地集中在他们所最需要的地方。为什么需要变革？无论相信气候变化或全球变暖与否，数据显示北极冰盖正在显著缩小（见图3）。不幸的是，政府间气候变化专门委员会（the International Panel on Climate Change，IPCC）致力于确定气候变化原因和变化程度的科学家们正陷入争议之中，争议的原因是人们认为该组织扣发了最近几个月有可能会反驳气候变化或至少削弱这种可怕预测说法的数据。无论是政府间气候变化专门委员会气候变暖趋势的数据，还是美国国家冰雪数据中心自1979年以来北极冰盖测量记录显示，从2007年到2009年，冰盖面积连续三年达到最低水平。多年“老冰”的覆盖面积发生了最显著地变化，这些“老冰”很厚，能够阻碍海上交通。如图3所示，多年“老冰”也大幅融化，北海航线和西北航线在夏季完全可以开通。第二个论点是，因为中国已经对北极勘探表现出了浓厚的兴趣并开始运营自己的破冰船，太平洋司令部应保持对北极地区的参与从而对中国产生影响。事实上，中国已经进行了三次北极探险，并且下一次探险计划将于2010年夏天执行。2009年，中国政府批准建造一艘新的破冰船，该船预计将在2013年投入运营。虽然中国的主要兴趣在于研究环境变暖对于北极的影响，但是无冰的北极可以缩短航线从而节约成本和时间，中国将从中获益。虽然关于北极勘探，中国可能是非北极国家中最活跃的竞争对手，但这个理由并不足以将北极地区划为太平洋司令部的战区，因为即使北极地区不是太平洋司令部作战指挥官的战区，他同样也可以影响中国。全世界都对北极地区充满兴趣，但是不可能为所有的作战司令部都在北极划出一份责任区。第三，有些人可能认为，当前的指挥架构并没有断裂，因此不需要修复它。非洲司令部（AFRICOM）的战区也被划分给两个地理作战指挥官。然而，非洲司令部是按照文化界线和地域界限来进行分割的，分工明确，不像太平洋司令部和美国北方司令部共享阿拉斯加。对于北极即将发生的重大问题，最好是在系统中断之前进行调整。结论北极地区正在发生变化，美国再也不能忽视北极的战略重要性，并要求作战指挥官重视这些需求，以确保安全和航行自由以及支持正在进行的科研活动。现在已经到了缓和一些由于北极地区的国家的言论和态度所造成的紧张局势的时候了。美国应该发挥领导作用并与国际社会合作来解决边界争端并继续从事科学