构架以城市为中心的税源管理体系.doc

构架以城市为中心的税源管理体系 经济是税收的根本，也是税源管理活动存在的基础。只有把发展经济、服务经济作为税收工作的出发点和归宿，才能保证税收工作永远立于不败之地。当前，随着我国市场经济和社会生产力的不断发展，传统落后的农村经济不断向现代先进的城市经济靠拢，中小城市经济不断向大城市经济靠拢，形成以大城市为经济圈中心的城市化趋势。城市化是农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转变的历史过程。21世纪是城市的世纪，城市化将成为经济社会发展的新动力。在这一趋势下，传统的条块分割、点多面广的税收管理方式受到挑战，尤其是税源管理更是处在失控的边缘状态。如何构架以城市为中心的税源管理体系，使税收更好地服务于经济，推动城市化的发展，成为我们急需研究的课题。 一、以城市为中心的税源管理的概念和定位 税源是税收收入的经济来源，是税收收入渠道、源头、流向、流量等与税收收入有直接比例关系的社会经济价值和价值来源，是国家财政收入来源的一个重要的组成部分。税源管理是税务机关按照有关法律、法规、规章的要求，对税源进行监控、把握、调节和控制的过程。 “九五”期间，随着我国农村城市化进程的不断加速，小城镇数量迅速增加，规模不断扩大，农村经济非农化的趋势愈加明显，全国各类城,市，特别是大城市、大企业提供的税收比重不断提高。在这一新的经济环境下，传统的条块分割、点多面广的税源管理方式已难以适应，税源流失的情况比较严重，集中征收的模式受到严峻的挑战。因此，税源管理必须以区域式管理代替条块式管理，以集约式管理代替粗放式管理，形成以城市为中心、以信息管理为特征的城市税源管理体系。具体来讲，就是在税收征管过程中，以掌握应征税款为目的，采取一系列科学的方法，对城市税源进行监督和管理，把税收管理与区域行政管理职能结合起来，把税收收入规模与区域经济效能结合起来，以城市为中心，对纳税人、征税对象等税源要素进行控制，保障税收收入的总体规模及发展趋势，并通过对税收收入状况的信息反馈，对税源的发展变化能有科学的预测和掌握，以更好地推动城市化的发展。具体的应从以下几个方面去理解： （一）以城市为中心的税源管理适应了对经济税源进行管理的需要。从根本上说，税收来源于经济，来源于社会产品价值C+V+M中的国民收入V+M部分，而V、M又分别构成税制中不同税种的课税基础即税基，其中，V部分是创造价值中进行必要扣除后归劳动者个人支配的工资部分，它主要构成个人所得税、特别消费税、社会保险税等税种的税基；M部分是剩余产品的价值，应是税收的主要来源，它主要构成企业或公司所得税的税基。而现代税收理论中对商品流转额的课税税基则又涉及到全部的社会产品价值C+V+M，因此，税源管理就是对C、V和M三大部分都要进行管理，都要心中有数。这就意味着进行税源管理必须要把全部的经济活动纳入管理的视野，进行跟踪管理。但这只是理想的目标，在现实生活中，我国农村地域广大，经济基础比较薄弱，企业分布较为分散，因此根据管理资源的短缺和管理效率的要求，对税源和管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓重点税源，抓重点环节，不断加强以城市为中心的税源管理。（二）以城市为中心的税源管理适应了对税收税基进行管理的需要。税源管理的核心内容是要通过对纳税人的管理，实现对各个税种税基的把握。上面曾经谈到，纳税人是C、V、M的生产者，是V+M的创造者，是税款的缴纳者或（和）承担者。抓不住纳税人，也就无从发现和把握C、V、M，就必然导致税收流失。所以，对流转税而言，就是要控制住纳税人的流转额，主要是收入额；对所得税而言，就是要控制住纳税人的收入额和支出额。（三）以城市为中心的税源管理有利于适应经济全球化发展趋势。当前，大城市优先增长是世界城市化的普遍定律，在世界城市化过程中，有一个明显的特点，即大城市优先增长定律。在整个20世纪的城市化过程中，全世界百万人口以上的大城市数量日益增多，其拥有的人口在城市人口中的比重不断提高。从1900年到1980年，50-100万人口的城市由38座增加到251座，增长了6.6倍，年均递增2.39%。随着新经济时代的到来，世界经济一体化趋势日益明显，加上我国加入WTO，资本和劳动力的流动将进一步加快，所有这一切都给我们的城市税收管理带来了挑战。我们要顺应城市化的趋势，以城市，特别是大城市的视野抓住税收源头，采取由内向外、从大到小的方式，努力提高我们的税收管理水平。 （四）以城市为中心的税源管理有利于降低税收成本，提高行政效率，同时解决“疏于管理、淡化责任”的问题。以城市为中心加强税源管理，一方面可以客观、公正地评价基层税务机关的征收率和努力程度，为改进和加强税务经费的分配与管理提供客观依据，合理配置有限的资源，提高税收行政效率；另一方面还可以摸清大型税源变化状况，明确分析税源的地区分布、行业分布、税种分布、纳税人分布；就可以抓住税收管理工作的重点，调整管理的目标，落实责任，有针对性地实施管理，堵塞税收流失的源头，从根本上治理收入流失的问题。 二、目前城市税源管理工作中存在的问题 目前，城市税源所依存的经济基础和社会环境无时不在发生变化，税源的流动性和可变性大大增强，税源失控的问题也就不可避免。实际工作中城市税源管理工作中存在的问题主要表现为： 一是制度性税源失控。如果制度性安排不公正，或者有严重缺陷，就会导致税源的严重流失。如假福利企业、假校办工厂的泛滥，在很大程度上就源于制度上的缺陷。 二是管理性税源失控。由于税务机关管理缺位而造成的税源失控，漏征漏管户大量存在就是管理性失控的突出表现。 三是机制性税源失控。由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节，以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合协调而引起的税源失控。最突出的就是随同增值税征收的城市维护建设税和教育费附加流失比较严重。 四是信息性税源失控。有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象时有发生，如果税务机关按照纳税人提供的税源信息征税必然会造成税收流失。 造成城市税源失控，既有税收征管不力、执法不到位的客观原因，也有着认识和观念等机制原因。 （一）思想认识不到位。一些同志未能深刻理解和准确把握新模式建立良性循环的征管运行机制、促进纳税人遵从税法的内涵，片面认为自行申报纳税无需控制，优质服务就是追求服务环境和形式，统一登记就不会出现漏管户，集中征收就是避免争抢税源和减少税源流失，重点检（稽）查就不需日常管理，依托计算机网络可以代替专管员管户，致使在管理环节上出现了漏洞，影响了深化征管改革目标的实现。 （二）观念转变不到位。一些同志对征管改革工作被动应付，研究新情况、新问题不主动，工作缺乏进取心和开拓创新精神，一切措施办法依靠上级安排。 （三）模式转换不到位。随着社会主义市场经济体制改革的推进，企业改组、改制的进行，税源结构日益复杂，纳税人状况变化加快，征管难度加大。征收、管理、稽查“三线分离”的机构设置未能完全适应这种变化，从形式上把模式改了，内涵功能却未能充分发挥。尤其是出现了登记人员、征管人员在办税服务厅坐等纳税人上门，稽查人员就“账”查“账”，纳税人不办理税务登记、账务不实等偷逃税行为得不到及时查处。这是以征代管，以查代管问题的症结所在。 （四）制约机制不到位。征收、管理、稽查“三线分离”后，随着权力的分解，各岗位责任心有所减弱。由于登记、征收、管理、检查各个环节职责不清，或衔接不够，没有形成管理合力，特别是没有专人负责户籍管理和税源调查工作，导致征管质量下降，漏征漏管户增多。另外，管理机关与基层之间的职能对应关系未理顺，处室设置过多过细，交叉重叠，存在扯皮现象，影响了新机制的协调运行。 （五）技术保障不到位。尽管计算机应用于征管己数年，但离新模式依托计算机网络实施管理的要求还有较大差距。全国税务系统机构及业务流程未规范统一，给统一使用计算机软件增加了难度。由各地自行开发软件费用高，周期长，网络化程度低，应用面窄，信息的采集、整理、传输不够顺畅。税务系统内部各系列之间、税务系统与有关部门之间信息资源不能共享，制约了计算机网络在征管中作用的发挥，难以达到由软件和网络控制下的硬约束。因此，管理的非规范化、检（稽）查处罚的随意性及其带来的疏漏也就在所难免。 （六）素质提高不到位。一些领导同志包括一些基层的领导还存在以传统计划经济和手工操作的思维来构思和指挥现代税收征管体制的建立和征管的信息化、现代化的问题，而税务人员应具备的综合征管业务知识、计算机知识、税收法律知识、会计查账技能以及事业心和责任心等都与税收征管改革的要求有较大的差距。三、以城市为中心进一步加强税源管理的基本思路 机构分设以后，国家税务总局制定了征管改革新的模式构想，即“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”。在相当长的一段时间内，此项基本模式得以稳固和不断完善，并成为税务部门的一项重要工作。我们认为，今后以城市为中心加强税源管理也不能脱离这个根本，在指导思想上应本着稳中求进、深化细化的原则，在改革措施上应着力稳定已建立起的“集中征收、分类管理、重点稽查”的新模式，巩固已取得的改革成果，进一步完善、规范征管运行机制，提高征管工作的效率和质量。数年内，以城市为中心加强税源管理，应达到以下标准:一是纳税人自行申报纳税制度更加完备，纳税人主体地位得以完全体现。二是税务部门服务体系建设达到更高的层次，服务意识贯穿于税前、税中、税后整个过程。三是征收体系建设达到征收大联网的目标，管理体系职责分明，操作规范；稽查体系廉洁高效，执法有力，处罚有度；监督制约机制健全，科学合理。四是计算机网络建设达到更高水平，应用于税收工作的全过程。五是征管改革配套措施健全完备，与有关部门的合作、税收司法保障体系、协税护税网络等各项工作有力地保证征管改革的顺利进行。具体标准包括以下几个方面： （一）税源管理方式要与税制结构相适应。我国现有的税制结构仍然是以流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多，纳税程序繁杂，政策法规变化性强。在这种税制结构下；税源管理既要重视源头管理，又要重视过程管理。如对增值税主要实施过程管理，要全面、深入、准确地了解和掌握企业的生产经营、资金运用、财务核算等各个环节的情况，有效控制税源去向和真实性，光靠企业上报的财务会计报表和纳税申报表远远不够 （二）税源管理水平要与纳税人的素质状况相适应。目前完全靠纳税人自觉反映税源的真实性是很困难的。因此，税务机关必须把税源管理的着力点放在对纳税人的日常管理上。可采用对重点企业实行专门管理，对零星税源实行“分段”管理等方式，随时掌握和控制税源的变化情况。积极推行纳税信誉等级差别管理方式，对依法自觉纳税的纳税人予以表彰和鼓励，对纳税信誉很差的纳税人实行重点管理。同时，还要对纳税人实行纳税辅导制度和纳税督查制度，及时发现和纠正纳税过程中存在的问题。 （三）税源管理技术要与现代化的科技手段相结合。要提高税源管理的科学性和有效性，必须充分运用现代化手段，特别是要积极推行电子申报方式、电话申报方式，积极与银行、工商行政管理、审计、海关等部门实行计算机联网，广泛推行税款数控机。建立严密的发票管理及防伪系统，改革银行结算方式，严格控制现金结算的范围和数量，使税源管理的方式更加科学严密。 （四）税源管理实施要与社会力量有机结合。有经济活动的地方就有税源存在，既有显性税源，也有隐性税源；既有固定税源，也有流动税源。税务机关由于受人力、财力的制约，不可能将所有的税源都纳入控制范围内。这就需要充分调动社会各阶层人员的积极性，建立起覆盖面广的社会协税护税网络，形成全方位协税护税的格局。具体来说，在税源户管上要强化与工商行政管理、公安、街道办事处的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在纳税申报和税款入库上，要强化与金融、海关等部门的协作；在税收稽查上要强化与审计、公检法等部门的协作。同时，通过建立税收违法案件举报有奖制度，充分调动广大人民群众的协税护税积极性，建立“中央、省、市、县镇”四级协税护税网络，为了真正形成一个有效的协税护税机制，建议制定协税护税法或者税收保障法，依法明确有关部门和个人协税护税的义务及法律责任，对拒不履行或不当履行协税护税义务的单位和个人依法追究责任。 四、以城市为中心加强税源管理的机构框架 在我国今后相当长的一段时间内，纳税人以企业纳税人为主、税源相对集中于大中城市和大中型企业的局面不会有很大的改变。要充分发挥税收经济杠杆作用，以城市为中心加强税源管理工作，应考虑统一税源管理机构设置，各级机关内设税源管理机构，应遵循提高税收征管效率的原则，设计符合新征管模式运作的税收征管机构，要推行综合管理，减少交叉，保证政令畅通。这样做既便于统一征管业务流程，统一监控业务软件，促进全国税务系统税源管理网络建设，又可提高工作效率和税收征管效率。着重应从以下几方面入手： （一）构建严密的税源管理体系。税源管理是新的征管模式中不可忽视的环节，是提高征管质量的前提和基础。其突出特点是提前性和控制性。一是要规范各基层管理局基础建设，加强税收基础信息的收集、调查、整理、录入、归档，建立纳税人电脑化管理的档案。完善纳税人税务登记资料管理系统（掌握登记、变更、注销、非正常户、失踪户情况），发票购领、使用、查询系统，电子申报纳税、欠税催缴系统和税源管理分析系统等，为利用计算机网络进行申报质量的分析与管理、检（稽）查的选案以及税源的跟踪管理提供较为完整准确的依据。二是为适应城市化经济形势的发展，保证新征管模式的有效运转，国税部门必须在对城市税源管理职能进行再认识的基础上，构建以计算机技术支持的，“层次清晰、职能明确、协调统一、控制有力”的税源管理机制，即通过信息网络形成市局税源管理部门-基层管理局-具体税源的辐射式税源管理模式和具体税源基层管理局市局税源管理部门的辐辏式税源管理反馈模式。三是在税源管理工作中，建立科学合理的税源管理绩效考核指标体系，实行税款征收数量指标和税源管理质量指标的双轨考核机制，达到对税源管理工作质量和水平的科学评价，从而推动整个系统税源管理工作的开展。 （二）以集中征收和数据集中作为税源管理体系的坚实基础。本着建立一个“集中处理申报征收信息，集中税收会统核算”中心的目标，构建起较为科学的集中征收和核算格局。通过高度集中的信息处理系统，有效盘活散置于征管一线的申报征收信息，简化税收会计核算程序，提高核算质量、效率，并建立实施与之配套的税源管理制度和机制。在税源管理组织体系中，各岗位的职责应严格界定，即使一项工作由几个部门共同承担，也应有主次之分，轻重之别，避免推诿扯皮；制定和完善操作规程，尽量充分考虑到所涉及事宜有专人管理，又要有相应的协作配合，避免出现空白；要尽快启动岗位量化考核机制，交叉检查复查，进行实时监控和监督，避免权利失控；通过人机结合，准确掌握纳税人的户籍情况，以管定查，以查促管，提高查处质量，彻底改变管理弱化和查管脱节的现状。 （三）推行税收管理员制度，实施对纳税人分类管理，构建税源管理体系。普遍的纳税检查不能代替专户的管理，即使在西方发达国家普遍推行自行报缴模式情况下，对税源集中的大中型企业仍然实行跟踪监督制度，仍然存在类似于我国多年来实行的到企业进行纳税辅导和纳税鉴定的制度。税务机关选派人员对重点税源实行长期跟踪监督、定岗定员、专户管理，可以比较全面、深入地掌握纳税人的生产经营和财务活动情况，易于获得足够的信息，还能及时发现问题、解决问题，既抓住了税收工作的主要矛盾，又能提高管理效率。 一是推行税收管理员制度。建立税源管理体系，关键在于税务机关对纳税人信息的掌握程度，体现在税务机关对纳税人申报质量的分析和控制上。在当前纳税人纳税意识普遍偏低的客观条件下，税务机关必须对纳税人整体保持适度和广泛的控管压力，引导纳税人正确履行纳税义务，并且相应提高纳税人纳税素质与技能。而税收管理员制度则有效的发挥了税务机关对税源控管作用。第一，税收管理员制度改变了征管双方信息不对称的局面，管理触角向纳税人有效延伸，征管信息收集渠道得到拓展和疏通，信息收集能力大大加强，信息的真实性也有了有效保障，信息利用效能明显提升。第二，税收管理员制度结构上健全了税源管理体系，管理主动性加强，监管力度和反应能力提高，对纳税人申报质量控制明显增强，又紧密了征管诸环节有机联系，税源管理体系内部得到规范和充实。第三，税收管理员制度提高了征管质量，对纳税人动态管理和整体评价有了直接的责任人，进一步实现了工作权责的有机结合。 二是实施分类管理。第一，对经营规模较大的大型和特大型重点税源企业实施驻厂组(员)管理制度。在当前的社会经济形势下，现代大型企业集团成员众多、情形各异、规模巨大，税源管理压力重、难度大，同时又构成税源主体，是税源控管的重中之重。在目前的法制和技术条件下，选派业务骨干人员进驻管理，即利于税务机关及时掌握税源变动信息，也便于推动服务向纳税人贴近，确实是一种因地制宜的好办法。第二，对经营规模相对较小的中小型企业实施按行业或地域分类专人管理制度。中小企业数量众多，会计核算水平相对较低，因此熟悉企业生产经营情况，保证信息质量非常重要，同时中小企业也是漏征漏管的多发群体，因此需要按地域设置管理员，以保证管理的严密和质量。对加油站等主业分明、需重点管理的特种行业，以及享受税收优惠的企业，征管和管理带有较大的专业性，可以按行业设置管理员。第三，对个体零散税收和集贸市场实施划地域专人管理制度。个体业户和集贸市场数量巨大、分布最广，漏征漏管机率也最高，因此按照纳税人地域分布设置管理员，实施分片管理是最好的办法。 （四）加快信息化建设，强化税源管理工作与征收、稽查执法工作以及社会各部门的相互协调与制约。分解和上收税收执法权，走专业化道路，是税收征管改革的方向。要保证新的税源管理制度顺利运行，就需要信息在征收、管理、稽查各个环节之间完整、通畅、迅速、准确地传递。 一是加强税源管理工作的信息化建设。一要制定以信息化为方向的税源管理发展战略。信息化的组织形式需要创造新的沟通方式，打破传统的文化壁垒，促进税源管理体系与相关部门的紧密联系，在较大的范围内分享税务信息化所带来的效率和技术。要建立税控联合网络，并通过建立信息预警、管理、协调等系统，堵塞税收漏洞。二要建立以信息化为手段的税情分析系统。信息技术的发展，要求税务人员对外要迅速地获取并分析税源信息、市场趋势、纳税动态等等，对内要及时了解执法信息、经验教训、政策法规等等，这就要求税源管理人员今后在税源管理中必须运用现代管理技术和先进管理知识，建立以信息化为手段的税情分析系统，从而使组织、指挥、控制、调节诸环节更加合理化。通过信息处理的高度集中，有效利用散置于征管一线的大量信息，克服信息流动过程中存在的封锁、变异和沉淀，实现信息处理效率和质量的全面提升。 二是加快与外部信息的联通，实现信息共享。一要与工商、技术监督实现纳税人办理工商登记和企事业单位机构编码的信息交流，从源头控制漏征漏管户，追查失踪业户，防止利用假报停手段的偷税行为。二要实现国、地税部门联网，交流相关税种申报缴纳和其它经营状况指标情况；与银行、保险、建设、土地管理、交通部门交流纳税人金融资产、固定资产等信息，掌握纳税人经营、资产状况。为税收征管提供资料。三要与公安部门实现人员户籍、流动情况的交流，对纳税企业主要经营人员的情况进行了解，并为查处“非正常户”提供线索。四要加大税控器具推行力度和覆盖面。在商业零售企业、服务业、娱乐业和固定个体工商户中逐步推行使用税控收款机。五、以城市为中心进一步加强税源管理的运作 。 以城市为中心的税源管理模式形成后，如何进一步加强税源管理工作的运作，使之更加完善、健全，是我们当前迫切需要解决的问题。为此，我们提出以下几点设想： （一）依靠计算机信息网络技术，发挥新城市税源管理模式的高效作用。税源管理应贯穿税收信息的收集、税收征收信息处理的过程中，高效的税源管理必须建立在信息网络基础上，具体可以从以下几个方面着手：一是加速税源管理的电子化进程。加快计算机网络建设，为实现信息数据共享创造条件；开发税源分析管理软件，迅速、准确地进行税收经济指标和企业财务指标的分析考核。二是建立税源调查和纳税人的档案信息库后，还应建立对税源和纳税人进行评价的指标体系库。即对收集到的税收信息进行整理、分类，通过对指标体系的分析，反映出税源控管程度、纳税人的动态变化以及税务部门的征管力度，为对重点税源和纳税人进行管理打好基础，更好发挥信息管理技术促进税收发展的作用。三是要建立并完善无纸化、方便各部门查阅的原始征管档案资料管理的计算机系统，即利用税收信息网络的共享性的特点，建立原始档案资料计算机管理系统，各系列收集整理好相应的档案资料后，通过这个系统相互查阅，共享原始档案资料，达到方便归档、检索、查询、借阅管理以及综合统计的目的。 （二）要不断加强城市经济税源和重点税源管理。所谓加强税源管理就是要密切关注和掌握纳税人涉税动态信息，将纳税人的涉税情况了解到位。这种管理可分大范围的管理和小范围的管理。从大范围上说，就是对整体税源进行实施总体管理，在企业基础数据真实准确的基础上，从宏观上把握各行业税收经济运行特征，建立税收预警系统，发现重大问题、移交有关部门，依法处理。从小范围说，就是按照一定的纳税额度确定一部分重点税源企业，实施重点管理。重点企业户数虽然不多，但税源比重却可占到60%左右。这样分层次管理既可以减少工作量，又可以在全面管理的同时抓住重点。重点式管理和覆盖式管理要统筹规划，循序渐进，逐步对重点税源企业实行网络化管理，提高数据时效性和共享性，实现由重点税源管理向整体税源管理的过渡，建立起严密、有效的税源管理指标体系。 （三）开阔城市税源管理工作视野，改进城市税源管理手段。为保证专业化协作的税源管理机制的有效实施，一定要重视税源管理方法的科学性。单就税源管理的宽度或者