完善粮食应急体系加强市场调控能力.doc

对粮食应急体系建设的调研报告2004年以来，随着我国粮油市场的全面放开，各级政府注重了粮食应急供应体系的探索和建立，并积累了一定的经验。但经历2007年粮油价格大幅上涨，特别是经历2008年元月份的雨雪冰冻灾害的考验，暴露出了目前在粮食应急供应体系建设方面的缺陷和不足。一、粮食应急体系建设总体情况二、粮食应急加工体系建设情况三、粮食应急供应体系建设情况四、对应急加工企业、供应企业采取的扶持政策因此，完善粮食应急供应体系建设增强市场调控能力迫在眉睫。一、当前，粮食应急供应存在的主要问题（一）信息采集难。粮油的购、销、存、加、运基本数据和价格变化情况是反映粮食市场运行状况的基本信息。这些数据的采集必须来源于一线，必须准确及时，这样才能正确判断粮油市场的运行状况，才能正确制定调控决策，才能保障粮食市场供应的正常开展。我国粮油市场信息采集主要采取两中方式：一是采取地方粮食行政管理部门逐级上报的办法进行收集。因此造成了两个问题：首先是信息采集时间长。由于采取层层上报的办法，信息运行的链条越长其价值就会越小。其次是信息失真。由于实行机构改革后，大部分地方粮食行政管理部门人员编制少、办公经费少，目前市、县粮食局从事粮食统计、信息报表的人员基本只有一个人，统计人员既要负责对上级粮食局报表，还要对中储粮公司报表，同时有的统计人员还要兼顾粮油行业统计、仓储统计等工作，因此统计人员根本没有精力和时间从基层企业及时采集有关粮食市场信息，有的是从网上收集的信息推测后进行上报，有的是一次信息多次使用，长时间没有变化，因此部分基层粮食局上报的信息基本没有多大实际价值。二是依靠确定的粮油信息采集点上报。全面放开粮食市场后，绝大部分粮油经营企业属于非国有性质，各级确定的信息采集企业、应急企业大部分属于非国有企业。实事求是地讲，目前要求非国有企业认真、及时、准确开展粮食统计、信息报表工作还有很大的困难。一是部分非国有粮油企业还没有养成自觉建立统计台帐、上报报表的习惯。二是目前的统计应用软件国家粮食局只解决县（市、区）以上粮食行政管理部门的使用费问题，基层企业如果要使用统计应用软件必需自费购买，在没有任何利益补偿的情况下，非国有企业不会自费购买统计应用软件并认真开展统计信息上表工作。三是粮食行政执法工作处于起步阶段，执法力度不够，手段有限，对非国有企业的行政约束力不够，如果企业不按要求开展粮油统计信息上报工作，地方粮食行政部门没有有效管理手段。因此，目前尽管各级粮食行政管理部门都确定了部分粮食信息采集点和应急供应企业，但实际上部分企业根本没有按要求开展信息报送工作，大部分信息仍然还是依靠国有企业和地方粮食局上报。（二）货源组织难。粮油原料及其产品是粮食应急供应的物质基础，只有有了充足、合格的粮油产品，才能保障粮食应急供应的顺利开展，否则，开展粮食应急供应就是一句空话。但目前在粮食应急供应的货源组织中存在三个问题：1、储备规模小。按照国际标准储备粮规模应保持正常消费量的17%以上的水平；按照国家标准，粮食主产区储备粮规模应该保持3个月、主销区保持6个月（人平每月15公斤贸易粮）的正常消费水平。但由于大部分地方政府受财力限制，有的地方储备粮规模小，费用补贴水平低，满足不了承储企业正常保管费用开支；有的根本没有建立地方储备粮，那么在特殊情况下，启动粮食应急预案实际上就是空话。2、储备结构不合理。受传统观念和财力的限制，目前我国粮油储备结构很不合理。一是重视粮食储备忽视了油脂储备。目前国家油脂储备的规模很小，绝大多数地方政府（包括部分省级政府）没有建立地方储备油，因此不能满足应急供应的需要。2007年，我国油脂价格持续大幅上涨，一个重要因素就是我国的油脂储备数量有限，对油脂市场的调控能力有限。二是重视原粮储备忽视了成品粮储备。一旦遇到特殊情况，需要的是立即投放一定数量的粮油成品，尽快稳定市场供应。3、社会货源难组织。按照粮食流通管理条例要求，所有粮食经营企业应该执行粮食最低库存、最高库存要求。在特殊情况下，所有粮食经营企业都要认真执行国家粮食政策，加大市场供应量，保持价格的基本稳定。但问题是，在市场经济条件下企业追求的是利润最大化，在特殊情况下如何保证企业执行粮油经营最低、最高库存要求，如何保证企业按照政策规定和政府的要求配合平抑粮食市场形势，目前还存在一些问题。因此，在特殊情况下，如果寄希望社会粮油经营企业执行社会责任、满足市场供应、稳定市场形势是不现实的，也存在很大风险。（三）供应保障难。粮食应急供应保障体系主要包括应急指挥、应急货源组织、应急粮油投放等主要环节。这里我主要说明应急粮油产品投放问题。粮食市场全面放开后，目前国有粮食企业基本全面退出粮油零售业务，现在遍及城乡的粮油销售点基本上全部是个体经营者。那么，在特殊情况下，在城市开展应急供应时只能依靠非国有超市进行。这样可能面临一些实际问题：货源交接手续问题，质量验收及供应质量保证问题，规定价格与实际销售价格问题，供应手续与限量供应问题，供应结算问题等等，这些问题具体操作时都比较困难，如果解决不好就会影响应急供应效果，就会形成新的不稳定因素。（四）应急启动难。粮食应急供应涉及地方政府、粮食、物价、财政、农发行、商务、交通、公安、质检等有关职能部门。从目前各级制定的粮食供应应急预案的内容看都给予了一定的明确，但实际操作起来还有一些比较模糊的地方。1、执行主题不明确。预案都规定地方政府是开展粮食应急供应的组织、指挥主体，但却失之笼统，而且出了问题，也容易卸责。我们以往不少失误都与这种主体似有却无、身份模糊化有关。对粮食的宏观调控，究竟谁负主要责任，谁是责任主体，其他部门各负何等责任，在粮食的宏观调控方面，相互之间分工是什么，实际上并不明确。发生粮情重大变化，应由谁启动调控程序，一旦出现重大失误，应由谁承担主要责任等等，都存在较大的伸缩空间和模糊地带。这种调控主体不明确，就很难避免在粮食调控上预见性不够、反映慢、行动迟缓等问题，容易错过最佳调控时机。2、部门责任不明确。尽管预案明确了粮食应急供应的相关单位的责任与任务，但相关单位具体怎样配合开展粮食应急供应，如果在某环节出现了问题应该承担什么责任等事项并没有明确规定。因此，需要进一步细化相关单位、每一个环节的具体责任，保证粮食应急供应时环环相扣、有条不紊的进行。二、采取有效措施，完善应急体系建设（一）切实提高建立和完善粮食应急供应的认识粮食是军需民食的重要战略物资。粮食稳，天下定。在特殊情况下，能够迅速、有效开展粮食应急供应对于保障人民群众基本生活、稳定人心、稳定社会形势十分重要。粮食购销市场化以来，社会粮食商品库存和农民存粮大幅下降，粮食市场波动频率快、幅度大，同时，政府调控粮食市场的手段减少、力度下降。因此，各级地方政府必须站在大局的高度、政治的高度充分认识加强地方粮食储备、完善地方粮食应急供应的必要性和重要性，必须把粮食安全、应急体系建设抓牢，把基础工作做好，建立和完善粮食应急信息采集网络、储备网络、加工网络、供应网络，必要时能够迅速投入使用。（二）切实建立和完善粮食应急供应体系建设1、建立迅捷准确的信息采集网络。针对目前粮油信息采集难、信息滞后、价值失真等问题，笔者认为：一是在全国建立国家、省、市、县各级粮食局相互衔接的信息采集点。二是加大粮食信息软件开发力度，建立全国联网的粮油信息采集网络平台。这样既便于国家可以及时掌握全国的粮食市场变化情况，也有利于地方政府可以了解外地的粮油市场信息，加强工作的预见性。三是实行有赏信息服务。加大粮油信息建设的投入，增加地方粮食局统计工作经费，支持基层信息报送点购置必要的办公工具，奖励粮油经营企业开展粮食统计和信息报送工作。2、建立适度的储备网络。（1）、建立全国统一、协调的粮油储备体系。为了既防止全国粮食储备规模过小满足不了应急供应，又防止储备规模过大浪费财力，要科学确定全国粮油储备规模。按照国际通用标准，保障粮食安全的库销比例为17%左右。考虑到我国口粮消费占居民食品消费比例较大、城市化进程加快、农民存粮减少等因素，我国的粮食储备规模应考虑按照20%左右的库销比确定；食用油脂储备规模考虑按照每人每天45克的水平确定。要区分粮食产区、销区，按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，核定和充实各地储备粮油规模。同时按照总体保障、上下结合、区域结合、统一要求、分级管理的原则，将中央和地方储备粮统一纳入国家粮油应急保障储备体系，在全国形成一个纵横交错的粮食储备网络，并将储备粮油主要存放在销区和大中城市。（2）、建立合理的储备结构。一是坚持因地制宜的原则，根据不同地区不同的消费习惯确定储备粮品种。二是坚持粮油并举的原则，建立适度规模的油脂储备。三是坚持原粮与成品粮并举的原则，保持一定数量的大米、面粉、油脂等成品库存，保证需要时可以迅速投放市场。3、建立合格的应急加工网络。为了保证在应急供应时能够尽快的将原粮加工成合格的成品供应市场，各级应建立必要的应急粮油加工网络。应急加工企业应考虑的因素:距原粮库存地比较近；交通比较便利；企业加工结构比较齐全，能够兼顾开展米面油加工；企业实力比较强，最好属于粮食龙头企业；企业信誉好，能较好的承担社会责任，能认真执行国家粮食政策；按要求建立粮食统计台帐、开展统计信息报表。4、建立灵活的供应网络。（1）、明确定点应急投放企业。为了保证应急粮油产品能够迅速投放，各级应该合理确定应急粮油销售企业。在国有粮食企业基本全面退出粮油零售业务的情况下，目前只有从非国有粮油超市中选择，同时应考虑的因素是：在城市：考虑人口分布状况、交通状况、企业规模和营业面积、企业信誉情况、是否能够尽社会责任等因素。在农村：为了保证农村应急粮食供应，必须将农村纳入应急供应体系。原则规定每一个乡镇明确一个应急粮油供应点。（2）、明确军粮供应企业责任。目前，军队粮油供应企业属于国有性质，能够较好地执行社会责任。应该明确，所有军粮供应企业纳入应急粮油供应体系，在保障日常军粮供应的同时，如果启动粮食应急供应，所有军粮供应企业都要立即开展应急粮油供应，为稳定当地粮食市场做出积极贡献。三、切实加强粮食行政监管体系国务院粮食流通管理条例第三十五条明确： 粮食行政管理部门依照本条例对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动，以及执行国家粮食流通统计制度的情况进行监督检查。因此，加强粮食市场管理和调控工作，是国务院赋予全国粮食行政管理部门的职责，各级粮食管理部门必须切实履行好自己的职责。一是要加强行政执法的力度，提高行政水平，规范和管理好粮食市场秩序，维护粮食市场形势的基本稳定。二是准确、全面、及时开展粮食市场信息收集和分析，正确判断市场形势，正确开展粮食决策。三是要管理好、使用好储备粮油。四是要承担粮食应急供应责任