多哈回合陷入困境的原因.doc

多哈回合陷入困境的原因WTO首轮多边贸易谈判，从启动前的历经磨难到启动后的一波三折，其背后无疑隐藏着深刻的政治经济学根源。这表明，经济全球化浪潮的激荡变化，世界经济格局、世界政治版图和国家权益结构的交替转换，业已对全球多边贸易体制的运行产生巨大而深远的影响。我们认为，多哈回合跌宕起伏且终点难卜的政治经济博弈，呈现出错综复杂的原因。1.浅层原因：谈判议题的广泛性与含混性 这可从多边贸易体制的谈判史中得到印证。GATT时代的8个回合，谈判时间无不随着议题的增加而延迟，达15项议题之多的乌拉圭回合最终持续8年之久。多哈回合就谈判议题而言，虽未超越乌拉圭回合，但其谈判时间恐怕是要后来者居上。这在某种程度上与多哈回合谈判议题的广泛性和谈判授权的含混性有关。与以往回合具有清晰的谈判议题不同，多哈回合的谈判议题从一开始就比较模糊。多哈会议与其说是为启动新一轮谈判而召开，勿宁说是新世纪伊始为多边贸易体制的未来发展制定一项雄心勃勃的工作计划。因此DDA既庞大又复杂，实际上是一个既包括新一轮谈判的授权又含有WTO各附属机构工作任务的混合物。如前所述的贸易与发展议题，就是典型事例。这一问题不仅涉及极为宽泛的谈判领域，而且成员的类型也不易界定。例如协议的实施问题，这究竟是谈判授权还是工作任务，就不十分明确。再如特殊与差别待遇问题，既可以解释为谈判议题，同时又能理解为谈判所必须遵循的原则。此外，若干谈判议题从一开始就倍受争议。譬如新加坡议题，直到30个月后才确定将其基本排除。这种议题的含混性，在谈判过程中还常被某些成员当作筹码来利用。譬如扩大地理标识保护问题，尽管多哈回合已持续近七年，但反对者仍在争论这一谈判是否得到授权。2.客观原因：发展的差异性和利益的多元化 各国经济发展的明显差距，特别是发达国家与发展中国家之间的所谓“南北鸿沟”，是当今世界最大的客观现实。由贸易自由化所推动的国际经济竞争，在带来全球经济普遍繁荣的同时，更促使处于不同发展阶段的国家具有截然不同的经济实力和利益诉求。各种迹象表明，乌拉圭回合也并未明显缩小各国经济发展的现实差距。正是在这种深刻的背景下，当各国面对多哈回合的众多议题时，其福利需求和利益取向必然呈现出五花八门的多元化态势。在普遍追求国家利益最大化这一核心理念的驱使下，各国迅即组合形成利益角逐和互动博弈的错综复杂关系。这种利益多元化格局，非但体现在发达国家与发展中国家之间，同时也体现在发达国家之间和发展中国家之间。然而更为重要的是，对于每个WTO成员来说，不仅要面对所有其他成员多元化的利益诉求和在此基础上构成的各种国家利益集团，而且还要面对成员国内众多的利益集团的压力与挑战。事实上，这种内外“双重”博弈过程如今已变得更为复杂和艰难，特别是在利益集团化与政治民主化得到比较充分发展的国家，这种情形尤甚。而这又与其所面对的成员(包括各种成员利益集团)数量、谈判议题数量以及这些议题谈判的影响成正比。3.深层原因：WTO成员内部结构的权力变化 与GATY相比，WTO无论是在成员的数量上还是在内部结构的力量对比上，均已发生重大而深刻的变化。WTO现在拥有153个正式成员，但这仅仅是数量的变化。而WTO多边贸易体制在性质上，则同样呈现某种深刻变化。近年来加入的新成员，绝大多数为发展中国家，特别是中国作为重要新成员的加入，使发展中国家在多边贸易体制内的整体实力大为增强。然而重要的是，经过历次多边贸易谈判特别是乌拉圭回合的磨练，从实践中所汲取的经验教训，对乌拉圭回合谈判及其一揽子协议的反思，发展中国家日益成熟，它更为清楚地了解自身的利益诉求，也更为熟练地运用WTO规则来维护自身的利益或改善自身的处境。这种成员内在结构的权力变化，对多哈回合所产生的影响是显而易见的。首先，使发展成为多边贸易谈判的主线。广大发展中国家要求通过贸易促进发展的呼声从未如此高涨，并且付诸行动，这是最终形成多哈发展议程并且多哈回合又被称为“发展回合”的基本原因。也就是说，多哈回合是历史上首次被打上发展中国家鲜明烙印的多边贸易谈判。但这种纸面上的东西要转化为贸易促进发展的真实成果，无疑还有漫漫征程，不过这一变化还是积极的。其次，终于突破由欧美发达国家垄断多边贸易体制话语权与决策权的传统。正如香港会议期间由110个发展中成员组成的六大集团发表联合声明所言，“部长级会议第一次由发展中国家集团所掌握”。如此众多的发展中成员呼吁要加强团结与合作，并就彼此关切的利益问题寻求共同的解决方案，这在多边贸易体制的历史上是绝无仅有的。正是这种坚持不懈的努力，促使香港会议在限期取消各种形式的农产品出口补贴及向最不发达国家所有产品提供“双免”待遇等方面取得重要成果。再次，发展中国家的崛起及其参与能力的提高，虽一改过去屡遭忽视的尴尬局面，但客观上也使多边贸易体制的决策与谈判从此变得不易达成共识和妥协。2008年7月的小型部长会议由于在农产品特别保障机制方面未能满足印度等发展中国家的要求，导致多哈回合关键的农业谈判功败垂成，就是最新的典型例证。这无疑是迈向更为平衡与健全的全球多边贸易体制的积极因素，也是新世纪重塑国际经济秩序的动力源泉。而这种内在结构力量的调整与转变，业已呈现出“联盟化”倾向与“集团式”博弈的态势，进而对多边贸易谈判的议题、进程乃至最终结果产生巨大而深远的影响。4.关键原因：“联盟化”倾向与“集团式”博弈 发展中国家整体力量的崛起和多边贸易体制内部结构的权力变化，使多哈回合谈判具有显著的“联盟化”博弈的特征。虽然以往的多边贸易谈判特别是乌拉圭回合，已有博弈联盟的雏形(如农业谈判的凯恩斯集团)，但在多哈回合中这种博弈联盟的数量却急剧增加，特别是在农业、NAMA与服务贸易等关键谈判领域，参与“集团式”博弈的新老联盟可谓五花八门。譬如服务业，谈判各方同意由利益和立场相近的集团分别提交完成服务贸易谈判协议文本所需要的建议草案，它们是集团A(“Group A”)、集团B(“Group B”)、集团C(“Group C”)、非加太国家集团(ACP)、东盟(ASEAN)、弱小经济体(SVEs)和新加入成员(RAMs)。而在最为艰难的农业谈判中，各种博弈联盟更是多得惊人。除去美国与欧盟以外，其余成员几乎均以集团的方式参与利益角逐，包括G10、G20、G33、G90、凯恩斯集团、非洲集团、ACP、LDCs、SVEs、小岛发展中国家、RAMs以及棉花四国和热带产品集团等。稍作梳理就不难发现，这种博弈联盟具有以下两个特点：一是联盟的形成，并非以发达国家为一边而以发展中国家(包括最不发达国家)为另一边，而是以利益取向为联系纽带，例如G10或凯恩斯集团所体现的那样；二是围绕多哈回合所增加的众多集团，由发展中国家(包括最不发达国家)组成的联盟仍占绝对多数，例如前述的G20、G33、G90、非洲集团、ACP、LDCs、SVEs、RAMs、棉花4国和热带产品集团等。这虽说是发展中国家整体力量上升的标志，但同时更是其利益差异化和内部复杂性的表征，而正是后者使得发展中国家面对具体谈判议题时可能呈现出截然不同的利益诉求。此外，如此众多的由发展中国家组成的联盟，势必增加其内部协调的交易成本，进而影响它们参与利益博弈的整体能力与水平。因此断言发展中国家业已主导多边贸易体制决策和谈判进程还为时过早，尽管上述进展确实已经对多哈回合产生了重大影响。综上所述，农业与NAMA谈判议题之所以成为多哈回合乃至国际舆论的焦点，是因为其广泛涉及谈判各方的核心利益，而发展的差异性和利益的多元化更要求将两者挂钩，并且由此形成纷繁杂乱的博弈格局。因此，多哈回合要想轻易达成某种妥协乃至一揽子协议真是谈何容易。特别值得指出的是，如果谈判不能率先在发展中国家深为关切的议题上达成既满意又平衡的妥协，那么多哈回合的命运依然难卜。多哈回合谈判是WTO成立以来发起的第一轮多边贸易谈判。这次谈判从2001年WTO第四次部长会议启动以来，历经跌宕起伏的磋商和僵局、艰苦的讨价还价，期间因参与谈判的关键成员意见分歧过大，被WTO宣布无限期中止，后又在多种不确定因素下重新恢复，2008年7月29日，在美国、欧盟、日本、澳大利亚、印度、巴西和中国等7个成员就发展中国家农产品特殊保障机制的谈判中，由于美国拒绝作出让步，谈判以失败告终。这次谈判的失败，虽然只是多哈回合谈判中的一个挫折，但它造成多哈回合在2008年底前无法达成全面协议，本文拟通过回顾多哈回合谈判的历程，分析其屡陷困境的原因，进而对多哈回合谈判的前景提出展望，以求抛砖引玉。多哈回合谈判屡陷困境的原因 多哈回合谈判启动以来，一波三折、屡陷困境。究其原因，主要有以下几方面： (一)多边管辖范围过分拓宽，谈判议题广泛而且含混 WTO成立以来，多边贸易体制管辖的范围不断拓宽，多边贸易谈判的范围扩大到了成员国的国内规则、文化偏好、政治经济制度甚至伦理问题等国内规则领域，这些问题非常敏感，而且要比削减关税复杂得多。据统计，WTO所管辖的范围已达30多个，其中新议题有贸易便利化、竞争政策、技术援助、能力建设、电子商务、贸易与投资、贸易与环境、劳工标准等。多边贸易体制管辖范围的不断扩大使得它的负担越来越重，对各成员国国内政策的涉及也使得市民社会和各种利益相关者越来越关注多边贸易体制，这是对多边贸易体制的一人挑战。 多哈回合的谈判议题非常广泛，不仅包括农业、工业品关税、服务贸易、知识产权、反倾销等传统领域，还涉及渔业补贴、贸易便利化、原产地标识及生物多样性公约等全新的领域。另一方面，多哈回合的谈判议题比较模糊。多哈部长会议可以说是新世纪之初为多边贸易体制的未来发展制定一项雄心勃勃的工作计划。多哈发展议程既庞人义复杂，实际上是一个既包括新一轮谈判授权又含有WTO各附属机构工作任务的混合物。例如，贸易与发展议题不仅涉及极为广泛的领域，而且成员的类型也很难界定。由于谈判议题广泛而且含混，使多哈回合谈判增加了很多不确定性，最终造成多哈回合旷日持久、屡陷困境。 (二)WTO成员发展的差异性和利益的多元化 各国经济发展存在明显的差距，是当今世界最大的客观现实。成员发展的差异性导致各成员在面对多哈回合谈判的众多议题时，其福利需求和利益取向呈现出多元化的势态。在普遍追求国家利益最大化这一核心理念的驱使下，各国迅速组合形成利益角逐和互动博弈的错综复杂关系。美国和欧盟作为两个重要的谈判方仍然顽固地为自己的贸易政策和贸易争端辩护；发展中成员则通过广泛的政治同盟保卫自己弱小的农村经济和幼稚的新兴制造业：最不发达国家在努力捍卫自己不被“边缘化”和通过贸易消除贫困。这种利益多元化格局，不仅体现在发达围家之间，同时也体现在发达国家和发展中国家之间。 以农业谈判为例，发达成员在农产品关税削减和出口补贴等方面与发展中成员之间存在利益分歧。美国一直以来主张农业补贴反对贸易补贴，而以印度、巴西、中国为代表的新兴发展中国家，则要求美欧大幅削减农产品哭税和扭曲贸易的农业补贴；欧盟、日本、挪威和韩国等成员因缺乏农业比较优势，试图尽可能维持对农业的高度保护和支持，主张采用乌拉圭模式进行关税减让和削减国内支持：大部分发展中成员则强调出口竞争方面的严重不平衡以及发展中成员的发展需要，主张关税减让和出口补贴相关联；东欧和新加入成员则强调其面临的特殊困难和加入谈判中所作的广泛承诺，要求给予经济转型成员和新加入成员特殊待遇政策。成员发展的差异性和利益的多元化，必然使多哈回合谈判达成一致难上加难，造成谈判进展缓慢，甚至停滞不前。 (三)区域主义盛行对多边贸易体制造成巨大冲击 由于多边贸易体制对其成员参加区域经济合作的放任甚至是鼓励，20世纪90年代以来，全球范围内区域贸易协定(VIA)迅速发展。据WTO官方统计，截至2006年3月，向WTO通报的区域贸易协定己达340个(其中80是近十年缔结的)。国内生产总值排名前30位的国家(地区)无一例外参与了不同的区域经济合作组织，几乎所有WTO成员都隶属于一个或多个不同程度的区域经济合作组织。由于区域经济合作的发展程度一般都高于多边贸易体制，导致其成员对多边贸易体制不重视，产生一种无所谓的机会主义态度：WTO达成的协议对自己有用，不妨用之，如果对自己不利或用途不大，则束之高阁。 在多哈回合谈判中，由于各种区域优惠安排的存在，建立在最惠国基础上的贸易自由化难免对一些成员的既得利益造成冲击。例如，在纺织品、服装贸易中，多哈回合谈判的结果使美国的服装关税由20降至8以下，一些非洲、加勒比海国家原来享有的特殊优惠相比之下减少了，便以“优惠侵蚀”为由要求补偿，要求延缓美、欧发达成员对这些产品的降税时间并减少降税幅度，以期在更长时间内保留其对其他出口国的出口竞争优势。实际上这是要求多边贸易体制的基本原则让步于特定的双边安排，将从根本上动摇多边贸易体制的严肃性和约束力。但这些矛盾在多哈回合谈判中尚未得到解决，严重阻碍了多哈回合谈判的正常进程。 (四)WTO成员内部结构的权力变化 美国和欧盟在多哈回合谈判中的地位出现了变化：其一，由于在农业贸易地域标识、反倾销等问题上的分歧，美欧的政策协作已经不像以往那么紧密。其二，随着中国、印度、巴西等新兴大国在全球贸易中的地位快速提升，美欧在全球贸易中的比例不断下降，加上中小发展中国家的谈判集团化趋势，导致美欧对控制谈判进程日益感到力不从心。其三，2007年底，美国布什政府的“贸易快轨授权”到期，意味着美国贸易谈判的最终决定权由白宫转移到了国会。这使其他成员对美国的出价和美国继续发挥领导作用的能力丧失了信心。另一方面，WTO目前拥有的发展中成员已经占到80以上，广大发展中国家经过历次多边贸易谈判的磨练，日益成熟起来，它们更为清楚地了解自身的利益诉求，也更加懂得运用WTO规则来维护自身的利益。由此，在一定程度上也改变了过去主要由发达成员制定贸易规则的不公正现象。要力争取得共赢的结果，以利于发展中成员和发达成员的共同发展也不容易。 WTO成员内在结构的权力变化，对多哈回合谈判产生深刻的影响：首先，是发展成为多边贸易谈判的主线。广大发展中国家要求通过贸易促进发展的呼声非常强烈，并且付诸行动，这是最终形成多哈发展议程并且多哈回合又称为“发展回合”的基本原因。其次，打破由欧美发达国家垄断多边贸易体制话语权与决策权的传统。WTO香港会议便可印证，正是发展中成员坚持不懈的努力，才能在香港会议上达成限期取消各种形式的农产品出口补贴及向最不发达国家所有产品提供“双免”待遇等方面的协议。再次，发展中成员的崛起及其参与能力的提高，虽然改变了过去发展中成员屡遭忽视的尴尬局面，但客观上也使多边贸易体制的决策与谈判从此变得不易达成共识和妥协。这种成员内部结构的权力变化，动摇了美国在本轮多边贸易谈判中的“领导者”地位，而新出现的“四国集团”(即美国、欧盟、印度、巴西)，由于缺乏代表性和合法性，尚无法被广大成员接受，未能发挥其引领作用，因此，多哈回合谈判因为缺乏强有力的“领导者”而变得旷日持久。 (五)Two制存在内在缺陷和矛盾 首先，多边贸易体制自身存在缺陷和矛盾。一方面，WTO成立后，乌拉圭回合达成的谈判成果适用所谓的“一揽子”法律原则，这在一定程度上增强了WTO多边贸易体制的约束性，但也意味着WTO成员方必须在谈判的所有议题上寻求综合利益平衡才能最终达成全面协议，这大大增加了谈判内容的复杂性和谈判成功的艰巨性。另一方面，WTO体制虽然体现出一定程度的约束性，但其法律意义上的强制性并不明显。WTO在相关议题上如果不能达成协议，谈判各方不仅没有任何损失，甚至达成协议也可以选择退出。如果成员方在谈判中的自身期望利益不能得到满足，阻挠谈判乃至退出谈判也是可能的。 其次，WTO内部的决策机制存在缺陷和矛盾。WTO的决策机制包括三种决策方式：协商一致是其最主要的决策方式。这种方式最大限度地保证了世贸组织的规则和决策能够得到成员的认可。但各成员在经济规模、发展水平、能力建设上千差万别，WTO要在协商一致的基础上让153个成员达成协议决不是轻而易举的事。事实上，正是协商一致原则使每一轮贸易谈判都久拖不决，多哈回合表现尤甚。当无法协商一致时，该议题应由所有成员方投票表决。在投票表决时，每一成员具有一票表决权。然而，投票这种做法又无法体现大国的份量。第三是“绿屋会议”的方式。“绿屋会议”体系是指由少数主要国家组成的小型部长会议和决策机制。绿屋会议只挑选和邀请数量很少的国家参加，是有争议的。许多发展中成员，特别是最不发达成员和弱小经济体对“绿屋会议”制度十分反感，他们往往采用拒绝达成协议的方式以示抗议，这是WTO遭受多次挫折的一个重要教训。基本内容多哈回合是指世界贸易组织成员之间的新一轮多边贸易谈判。2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四次部长级会议启动了新一轮多边贸易谈判，又称“多哈发展议程”，或简称“多哈回合”。多哈回合的宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球特别是较贫穷国家的经济发展。谈判包括农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展以及贸易与环境8个主要议题。多哈回合虽是多边谈判，但真正的谈判主角是美国、欧盟和由巴西、印度、中国等发展中国家组成的“20国协调组”。 农业谈判包括出口竞争、国内支持和市场准入三个方面；非农产品市场准入谈判主要涉及关税和非关税壁垒，其中关税部分包括削减和取消关税高峰、高关税和关税升级的谈判；服务贸易谈判涉及服务贸易评估、自主开放措施的奖励模式、服务贸易总协定规则、有关国内规章管理的多边纪律、最不发达国家特殊待遇模式及市场准入等；知识产权谈判包括公共健康、与贸易（包括假冒商品贸易在内）有关的知识产权与生物多样性公约关系、传统知识和民俗保护及地理标志保护等问题；规则谈判主要涉及反倾销、补贴与反补贴和区域贸易协定等有关现有协定条款的澄清和改善；争端解决谈判主要涉及对关于争端解决规则与程序的谅解的改进和澄清；贸易与环境问题谈判包括现有世贸组织规则与多边环境协定中特别贸易义务的关系、多边环境协定秘书处与世贸组织相关机构信息交流、减少并取消环境产品和服务的关税及非关税措施三个方面；贸易与发展问题主要包括对现有世贸组织协议特殊和差别待遇条款的审议和改进，以使其更加准确、更加有效和更加可操作。主要分歧多哈回合谈判涵盖大约20个议题，包括农业、非农产品市场准入、服务业、规则、贸易便捷化等。其中农业和非农产品市场准入被认为是最关键也是世贸组织成员分歧最集中的两个议题。这两个议题不解决，其他议题的谈判便无法取得进展。 农业和非农产品市场准入议题非常复杂，基本上归为三大方面：农业补贴、农产品关税和工业品关税。长期以来，世贸组织成员无法在农业补贴、农产品关税和工业品关税的削减幅度、削减公式和削减方法上达成一致。7月21日开始的小型部长会的主要目标也是解决这方面的问题。 值得注意的是，虽然各方分歧非常复杂，但主要分歧还是发达成员和发展中成员之间的分歧，主要原因是发展水平不同，因此利益和需求也不同。美欧等发达成员的主要目标是进一步打开发展中成员的工业品和服务市场，而发展中成员则希望美欧降低农业补贴并开放农业市场，如何达成一项平衡的协议，使各方均得到好处而又尽量避免损失就成了谈判中的最大难题。多哈回合谈判七年未果回合一：新一轮全球多边贸易谈判启动2001年11月发起的多哈回合谈判最初计划在2004年年底达成协议，并确定了8个谈判领域，分别是：农业、非农产品市场准入、服务、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境以及贸易和发展问题，是到目前为止目标最宏伟、参与方最多的一轮多边贸易谈