农业综合开发中几个业务问题的探讨.doc

农业综合开发中几个业务问题的探讨 2010-09-17 作者：骆泽明 来源：江津区农委 农业综合开发是中央健全强农惠农政策体系的重要组成部分，是加大城乡统筹发展力度、夯实农业农村发展基础的重要途径，是发展现代农业、建设社会主义新农村的重要力量。20年来，农业综合开发在改善农业基础条件、提高农业综合生产能力、增加农民收入方面发挥了示范带动作用，为城乡统筹和新农村建设作出了积极贡献，被老百姓称为实实在在的民心工程、惠民工程。在这个过程中，农业综合开发积累了一些经验和好的做法，比如项目“四制”（公示制、监理制、招投标制、县级报账制）、土地治理项目与产业化经营项目有机结合、农业综合开发与产业发展紧密结合、连片开发、规模经营等都是可以借鉴的，但是，在实际工作中也确实有些问题值得探讨。一、地方配套资金随着国家财力增强，城乡统筹和新农村建设的不断推进，强农惠农政策力度的不断加大，中央投入农业的资金越来越多，而这些涉农项目一般都要求地方配套，就本人所在的地区而言，据不完全统计，每年就涉农项目的配套资金就高达6000万元以上，这对于经济相对欠发达的区县来讲，的确是很大的压力。但为了得到国家的项目资金，各级地方政府在申报项目时，都会作出信誓旦旦的承诺，一旦项目申报成功并实施完毕，面对各种各样的检查验收和审计部门的监督审计，又不得不采取所谓“灵活变通”的方法来应对，如项目配项目、企业业主自己配套、财政假配套等，以期完成任务和通过上级检查，存在的风险实在是大，因为假的始终是假的，经不起检验，虽然从上到下，从职能部门到实施主体，大家都是清楚的，但真要追究起来，也是很麻烦的事。笔者以为，“三农”工作既是党和国家工作的重中之重，八亿农民又是弱势群体，加之农业本身既是安天下的产业，又是投入大、见效慢、承担着“三大风险”（市场风险、自然灾害风险、物种变异风险）的弱质产业，因此，党和国家在推进城乡统筹、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的发展过程中，在不断加强“三农”资金投入、让改革开放成果惠及亿万农民兄弟的民生行动中，真正从减轻地方政府资金压力的角度出发，取消涉农项目“区县配套”的规定，从而让区县政府实实在在的管好用好涉农资金，把涉农项目真正建成老百姓满意的“民生工程”。当然，取消区县配套资金，并不是地方政府就不承担投入的责任，相反，随着经济的发展壮大，在不承担假配套风险的情况下，地方政府会将有限的财力用在刀刃上，把涉农项目建得更好，有条件的区县自己也会不断加大配套投入力度，毕竟“三农”问题没有解决，和谐社会和全面小康都将是一句空话。二、农民投工投劳农业综合开发项目，都要求项目区农民自筹资金和投工投劳，这种要求本意是好的，因为它可以充分发挥广大农民参与农业综合开发的积极性，农民自己筹资和投工投劳，无疑会更加珍惜劳动成果，把项目建设得更完美，把项目区管理得更好，农业综合开发项目的效益会发挥得更充分。但现实情况是中国的农民实在是太穷，农民朋友本身的素质也不高，往往什么事情都要依靠政府，巴不得一分钱不出，一点劳不投，政府一包在内，自己坐享其成。有鉴于此，笔者以为，与其上下都知道筹资和投工投劳是假的，还不如取消农民筹资和投工投劳的规定来得更实在一些。当然，如果是农民专业合作社实施的项目，因为是农民自建自用，入社农户将直接从中受益，则必须要求农民筹资和投工投劳，由于自己出了钱，又投了劳力，会更加爱护项目区内的基础设施，项目工程的作用将会发挥得更好更持久。三、规划设计和招投标为了给工程概算审查、招投标、工程竣工结算、规范施工、现场监督、安全生产和今后的使用管理提供依据和保障，任何一项工程，规划踏勘、图纸设计是必不可少的环节。然而，农业综合开发项目有其自身的特殊性。第一，农业综合开发项目涉及到的建设内容主要是排水沟、沉沙凼、灌溉渠、蓄水池、小型提灌站、人行便道、生产便道、机耕道、土壤改良等（统称为沟凼渠池路），所要求的技术含量并不高，也不存在太大的安全隐患。第二，农业综合开发已经实施了二十多年，积累了许多有益的可之借鉴的经验，靠农业综合开发办公室的技术力量完全可以胜任规划设计任务。因此，在实施农业综合开发项目时，委托有资质的专业公司进行规划踏勘设计是没有必要的，把这部分资金用在项目上，农民得到的实惠更多。所以，笔者认为，在实际工作中，一是要以农业综合开发办公室的技术力量为主体，适当邀请农业、林业、水利、农机方面的专家参与农业综合开发项目的规划设计，既保证设计质量，又节约经费，达到两全其美的目的。二是进一步加大项目建设内容和工程概算审查力度，确保项目建设的质量、进度，确保项目顺利推进。因为项目建设内容关系到项目建设的实用性，关系到项目建成后效益的发挥，而概算审查是为招投标作准备的，按照财政部29号部长令的规定：农业综合开发项目必须实行“招投标制”。但现在的招投标，不管是委托中介机构，还是政府招标机构（包括政府采购）招标，猫腻是显而易见的，围标、串标、买标的现象普遍存在，实行公开招投标，唯一的好处是，通过这种形式，程序上合法合规了，执法执纪部门无话可说了，一定程度上也保护了农业综合开发战线上的干部。但由此也带来了隐患，由于一些施工企业采取不正当手段，无形中增大了施工成本，企业为了获取利益最大化，必然在施工环节去弥补，方法只有一个：与监理单位、项目业主勾结，偷工减料、降低标准，或者与项目业主讨价还价，要求追加资金、变更建设内容，这就给项目业主的监管带来了难度。与其让这些潜在隐患的存在，还不如在概算审查环节多下功夫，把好“审概关”，让工程的造价更合情合理，更接近实际，在一定的幅度范围内（工程质量有保障，又有合情合理、合规合法的利润），在有关职能部门的全程监督之下，灵活采取招投标方式比如邀请招标、竞争性谈判等，使投标企业能在一个透明的环境下平等竞争，这样选择出来的施工单位应该是比较实在的，他们合理的利润和规费得到了保证，施工中已就不会乱来，工程建设的进度、质量也就有了保障，相信施工单位、监理公司、项目业主以及项目区群众的关系也会更融洽。四、农民专业合作社农民专业合作社，是一个新的经济组织，经过若干年的摸爬滚打，现在也逐步得到社会认可，规模越来越大，形式越来越多，效果越来越好。我以为，他的生命力来源于农民的自发性，而且会越来越强大。中央“三农”战略的强化，国家农业综合开发惠农政策的深化，市委三届七次全委会“民生十条”的出台，无疑都给农民专业合作社的发展带来了新的机遇。但究竟该怎样扶持这一新的经济组织呢？曾经，农业综合开发也扶持过农民专业合作社，但总的说来，雷声大雨点小，效果不佳，因为农民专业合作社毕竟还是一个新的东西，而且还是松散型的，其成员又都是弱势群体农民，加上一般的专业合作社规模都不大，只有三、四百户1000多人，经营的面积1000亩左右，很难达到3000-5000亩的开发规模，所以在支持的力度上不够也是正常的。面对新的机遇，我认为应从以下几方面入手：一是作为独立主体申报土地治理项目，这一制度近年来已经在开始施行，但离扶持的要求还差得很远。因为，就笔者看来，真正承担产业发展而又不给政府“添乱”的主要还是农民专业合作社，一方面其成员发展产业是自愿的，又懂“业务”，知道该种（养）什么，只要政府加强引导和培训，完善基础设施，农民的积极性是很容易发挥的，发展种植业养殖业，主力军应该是农民；另一方面，农民是以自己的承包地（另有一定的现金）入合作社，不存在支付土地租金的问题，种好种差、收多收少农民很少找政府去闹，如果是公司租用土地经营，一旦开不起租金，农民必然要找政府上访，这方面的实例太多。而作为龙头企业，他们的任务是保价收购农副产品进行加工和销售，以确保农民的基本利益，也就是保护了农民的积极性，至于如何支持龙头企业，则应以财政贷款贴息扶持为主，因为龙头企业既不懂种养技术，真正想从事种养业的也不多。所以，扶持农民专业合作社，就是要让他们独立申报项目，只要政府给农民专业合作社搭建一个平台，进一步完善基础设施，发展产业的主体就有了保障。此外，由于习惯性和农民自身的小农意识，一般的专业合作社都是由一个村的一个组或23个组的农户组成，规模相对较小，故开发规模宜控制在2000亩范围内。二是实行竞争性谈判或邀请招标方式。按照农业综合开发招投标管理办法的规定，农民专业合作社不具有投标资格，但农民专业合作社实施的项目却又能真正体现投工投劳和农民自筹资金（因是农民自建自用项目，农民投工投劳和自筹资金的积极性肯定很高，镇村社干部也更容易管理），项目建成后又是农民自己使用，自己管护，自己受益，这就决定了农民自建的项目一定是保质保量、经得起检验的，试想，建成后自己使用的东西在建设时会自己忽悠自己吗！所以对于农民专业合作社实施的项目应该采取竞争性谈判或邀请招标方式，而不适合公开招投标。三是在申报产业化经营项目时给予特殊关爱。由于是由农民自发组成的专业合作社，加上时间又较短，行为、账目、管理不规范是在所难免的，