经济新常态下de历史文化名城保护.doc

文库 / 手机文库 /经济新常态下de历史文化名城保护中国名城特稿4摘要：粗放型经济增长模式为历史文化名城保护带来了极为深刻的负面影响，单纯追求GDP指标增长，使得历史文化名城保护长期得不到重视。多数政府并未把保护工作列入重要议事日程，仅作为主管部门的一项业务，许多地方编制了保护规划，却将其束之高阁。随着经济发展步入新常态，历史文化名城保护也应顺势而为，找准契合点。从夯实公共政策的基础抓起，使其更具针对性。根据历史文化名城的存续特征及其保护工作的特殊性，进一步完善法律体系，制定专门行政法。建立健全保护监管体系，尽快完善和落实监督机制、问责机制，保障专家咨询制度和公众参与制度。关键词：历史文化名城；粗放型增长模式；经济新常态；保护Abstract：Extensive economy growth mode has a profoundly negative effect on the protection of historic and cultural cities. On account of single-minded pursuit of GDP indexs growth, the protection of historic and cultural cities has been ignored for a long time. Most governments have not put the protection into their agenda as an important work. They just considered it as a project of competent department. Protection programs were constructed in many places but are just put on the shelf. As the economic development steps into the new normal, the protection of historic and cultural cities should move on with the tides and capture the conjunction point, starting from fortifying the foundations of public policies and making them more specific. In accordance with characteristics of existence of historic and cultural cities and particularity of the protection, we shall further improve legal system and establish specialized administrative law. We also shall establish sound protection and regulatory system, perfect and implement supervision 作者简介曹昌智，中国城市科学研究会副秘书长，国家历史文化名城委员会副主任委员，同济大学兼职教授、博士生导师。经济新常态下的历史文化名城保护曹昌智我国建立历史文化名城保护制度已经30多年。毋庸置疑，这一制度对于保护文化遗产，弘扬中华优秀传统文化至关重要，不仅抢救和保护了一大批具有重要价值的历史城市，而且把保护实体延伸到了历史文化名镇名村和传统村落，成效斐然。但是由于思想理论的缺失，加上历史文化名城保护制度长期置于旧的经济增长模式下，因此尽管理性与非理性的思想博弈不断，结果还是走了许多弯路，造成无法挽回的损失，从根本上撼动了中国古代城市文明的基石。如今，维持多年的经济旧模式尽显弊端，难以为继，终于受到经济发展的内在规律制衡，不可逆转地回归理性化的新常态，从而也给历史文化名城保护带来了重大转机。于是认识新常态，适应新常态，探索新常态下历史文化名城保护的方略和举措，则顺理成章成为当前一项具有重要战略意义的使命。1 经济旧模式对历史文化名城保护的影响我国经济旧模式始于20世纪90年代初。1992年党的十四大召开，明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用1。从那时起国家通过宏观政mechanism and accountability mechanism as soon as possible, and guarantee expert consulting system and public participation system.Key words：historic and cultural cities；extensive economy growth mode；the new normal of economy；protection中图分类号：C912 文献标识码：A文章编号：1674-4144（2015）-06-04（5）中国名城特稿5策的强力推动，经济建设赢得了快速发展,各项事业取得了巨大成就，使上世纪70年代末经济濒临崩溃的中国，奇迹般地一跃成为全球第二大经济体，震憾了整个世界。然而与此同时，政府对资源配置长期实施过度主导，也带来了诸多结构性矛盾和一系列深层次隐患，乃至2012年以来我国经济增长走势出现持续大幅度下滑，宏观刺激手段近乎失灵，收效甚微，已是不争的事实。究其因，症结源自经济旧模式的弊端。这种弊端对于历史文化名城保护同样带来了极为深刻的负面影响。经济旧模式即粗放型增长模式。其特征是以高投资支撑高速度，把投资，投资，再投资，当成刺激中国经济发展极其重要的驱动力2。众所周知，中国改革的基本特点是渐进式的摸着石头过河。基于计划经济体制向市场经济体制转型没有成熟经验。在实践探索过程中，实行了数十年的计划经济体制仍以巨大的惯性影响着改革思维，双轨制改革延续下来，导致了政府过多依赖大规模投资，采取国家高度干预的粗放型增长模式，强力拉动经济总量增加。正是在这样一种模式下，坚持以经济建设为中心的兴国之要，往往被片面解读为经济决定一切，代替一切。突出表现在唯GDP增长，以GDP论高下，将之视为地方经济发展和领导政绩的主要依据。经济决定论的思维注定不惜一切代价盲目追求GDP量的扩张，忽视以人为本，改善民生，保护生态环境，保护自然与文化遗产。这种粗放型经济增长模式不仅使资源破坏、环境恶化、收入分配不均和贫富两极分化，造成了经济建设与社会发展、人与自然的关系失衡，社会矛盾日趋尖锐。而且在思想精神领域社会心态浮躁，专注实现个人价值及财富利益，漠视科学和历史，抛弃中华优秀传统文化，缺乏了民族自信力。政府过度主导干预，将公共资源高度集中在权力大又不易受监督的少数人手里，滋生了浮夸虚假之风，更给了权力寻租和政商勾结的群体腐败以可乘之机。高投资拼经济，单纯追求GDP指标增长，弱化了保护文化遗产的国民意识，保护历史文化名城长期得不到应有的重视。虽然法律明确规定保护历史文化名城是一切机关、组织和个人的义务，尤其是各级地方政府保护和监督管理的责任。但是大多数历史文化名城政府并未把保护工作列入重要议事日程，只不过作为主管部门的一项业务而已。同时我国对自然与文化遗产资源和环境，例如水、土地、林业、文物、环境等，通常地方政府相应设置一个职能部门，倾力保护管理。唯独保护历史文化名城为多元行政主体，管理机构五花八门，职能交叉，难成合力。据中国名城委2014年对国务院公布的125个国家历史文化名城进行调查，资料显示管理机构多达9种类型，各地分别由名城委（名城办）、规划、文化、文物、建设、房管、旅游等部门牵头，有的设在旅游公司，或干脆不设管理机构，并且在每种类型内又采取了若干运作模式。在所有历史文化名城政府中，配备专职的行政或事业编制的仅占14%，每年安排数额不等的专项保护资金的也不过23%3。对于历史文化名城保护，组织编制保护规划是当地政府的一项法定职责，也是保护工作不可或缺的基本保证。然而许多地方编制了保护规划，却将其束之高阁。一旦投资建设和名城保护发生冲突，宁愿以牺牲文化遗产为代价，迫使名城保护给开发建设让路。原因是考核地方经济发展和领导政绩，过于看重GDP的增长指标，而名城保护不在考核之列。这种状况随着国有土地使用权有偿出让愈演愈烈。国家规定土地出让收入的40%上交中央财政，60%留归地方4。之后1994年我国实行分税制改革，把地方增值税的四分之三收到中央财政，以解决中央财政困难，增强中央财力，而留给地方的土地出让收入并未纳入财政预算5。其收益实际变成了地方的土地财政。分税制将地方财政“蛋糕”切小，于是地方政府将土地出让收入视为加快经济增长的捷径，随意大幅提高出让金标准，一再加大收取力度。资料表明，2001年至2010年间，全国土地出让总收入占地方财政总收入的比例已从16.6%上升到了76.6%6。不少历史文化名城政府把目光投向核心保护范围内的黄金地段，盲目实施大规模拆迁改造，进行商品房开发和商业地产开发，利用土地级差，通过土地有偿出让增加税收，实现GDP增量的扩张。这些年来，粗放型经济增长模式带来了过度地产开发、旅游开发和商业开发，致使历史文化街区相继毁损或被夷为平地，强势拆迁掀起的重造古城之风也竞相兴起。其中北京梁思成旧居被拆、南京老城南改造，以及昆明、大同、聊城整体遭到毁灭性破坏的案例，均具有典型的标志意义。2011年住房和城乡建设部与国家文物局组织开展了国家历史文化名城保护工作检查，发现被抽查的54个城市中，已有13个历史文6化街区尽失，18个城市只保留了1个比较完整的历史文化街区7。绝大部分名城的传统格局和历史风貌已然不存，变得盛名之下其实难符。同年11月，南方周末引用北京大学教授吴必虎等统计资料报道，全国约有30个以上的历史文化名城上演着拆真建假的重建风。实践一再证明，若非推进新一轮政治、经济、社会领域的深层次改革，仍将历史文化名城保护制度置于旧的经济增长模式下，势必依旧举步维艰，难以奏效。由此可见，我国历史文化名城保护又一次走到十字路口。面对经济发展回归新常态，如何把握契机顺势而为，切实守护住仅存的文化遗产，是真正弘扬中华优秀传统文化的重大选择。2 历史文化名城保护应当适应经济新常态所谓经济新常态，是相对于我国前一段时期经济非常态的超高速增长而言，意指经济应从旧模式下的非常态转入常态。因为非常态不符合经济发展规律，不能持久8。新常态的概念最初是美国投资银行家在世界金融危机后提出。2014年5月习近平总书记考察河南时，针对我国现阶段经济发展形势，首次在国内提出了适应经济“新常态”，指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。” 接着又在不同场合多次深入论述，对我国经济发展阶段性特征作出了科学判断，指明了经济社会发展的前进方向。尤其2014年12月中央政治局会议强调我国进入经济发展新常态后，“新常态”便成为一个高频率的具有特定含义的词语，备受国内外关注。新常态是大趋势、大格局和新改革的引领目标。其内涵超越了经济领域，涉及到经济社会的各个方面。历史文化名城保护自然也不例外，应当主动认识新常态，适应新常态，引领新常态，牢牢把握新常态带来的重大转机。 认识新常态，就是要对形成经济新常态的直观表现、内在动因及其趋势性的变化有一个清醒的认识9。面对我国战略机遇期的经济社会转型发展和全面深化改革，历史文化名城保护当然不应置之度外，理应积极融入，顺势而为，针对经济旧模式下历史文化名城保护的思想理论缺失、制度缺失和监管机制障碍，找准与新常态相适应的契合点。适应新常态，就是要审时度势，先把心态调整过来，回归理性思维，正确看待我国经济持续“高位下行”的基本特征，思考新常态下历史文化名城保护的方略和举措，践行习近平总书记关于秉持历史文化名城保护的正确理念，弘扬中华优秀传统文化的重要论述。在经济发展从规模速度型的粗放式增长，转向质量效率型的集约式增长过程中，潜下心来深入研究发掘历史文化名城的价值和文化内涵，不仅是程式化地描述古城行政建制历史沿革及其文化遗产存续现状，而且应抽丝剥茧般地梳理驱动古城形态演变的历史轨迹及其文脉；既要注重古城文化形态的多元性，更要突出其文化内质的特殊性，提炼并彰显我国古代文明和近代文明与现代核心价值观之间一脉传承的同一性，为历史文化名城在现代经济社会发展的文化特征、城市文化竞争力进行合理定位。适应新常态，就要以改革创新的思维，优化历史文化名城价值评估和保护规划编制方法，把保护文化遗产的物质空间结构与形态特征与当地发展经济、改善民生结合起来，提高保护规划的科学性和实践性，使之成为新常态下制定战略举措的有机组成部分。与此同时，结合经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，要发现和培育以历史文化展示、教育、传承、文化遗产旅游为系列的新的经济增长点，适应增长减速、增长动力转化的趋势。在经济新常态下，针对现阶段我国历史文化名城保护客观存在的现实条件，与新型城镇化发展相适应，以历史文化名城保护范围为主体，以其所处市（县）域范围为文化地理单元，进一步探索历史文化资源的存量发掘与整合，拓展历史文化名城保护内容的涵盖范畴，按照历史文脉传承的主线，建立适应当地历史文化名城、名镇、名村和传统村落保护与发展特征的体系。应当看到，进入经济发展新常态，是30多年来我国坚持以经济建设为中心，经济不断成长，从量变到质变取得重大成就的结果。我国从长期封闭走向改革开放，极大地解放了思想，提高了生产力，释放出了前所未有的巨大潜在能量。加之政府主导干预，以强刺激的办法拉动经济增长，确实也一度为历史文化名城政府积蓄了雄厚财力。尤其是在拥有了土地财政后，又深得房改政策红利，尝到了通过土地有偿出让改造古城和历史文化街区的甜头，所以在新常态下，当许多城市由盲目中国名城特稿中国名城特稿7向外扩张发展，转为向内优化更新的趋势到来时，依托文化遗产优势推进经济增长，必然被历史文化名城政府视为一条捷径和最佳选择。问题在于一些地方的主政者难免急功近利，目光短视，抱着经济旧模式下的思想观念，以加快经济转型发展、传承古城历史文化，或者打造文化创意产业为由，重蹈覆辙，变相拆真建假，再建假古董和仿古商业街，进行文化旅游开发。有鉴于此，适应新常态，就要未雨绸缪，坚守历史文化名城保护的真实性和完整性底线，在强化依法治国、依法行政的同时，为避免和减少决策失误，应当大力加强历史文化名城保护的思想理论研究和学术咨询，厘清思路，端正方向，始终秉持正确的保护理念，创新多元化的保护发展路径及方法。3 探索新常态下的历史文化名城保护方略如今新常态大势已定。在加快转变经济发展方式，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定的总目标下，全国城市工作必然摆上党和国家的重要议事日程，并将发生新的重大变化。历史文化名城保护也将随之步入新阶段，面对新一轮的机遇和挑战，当务之急是要围绕实施怎样的保护方略，积极展开理论与实践的探索。所谓方略，是在战略共识下确定的全盘计划和策略。探索新常态下的历史文化名城保护方略，首先应当明确基本方略就是秉持正确的名城保护理念。长期以来，我国历史文化名城在保护理念上存在模糊认识，甚至存在缺失和谬误。从晚清以来一个多世纪，在历次社会大变革的动荡冲击下，中国社会和中国民众一方面冲破了禁锢千年的封建制度以及封建思想的藩篱，迎来了思想解放、文化繁荣。另一方面因受思想认识的局限和意识形态的影响，把文化遗产保护与经济社会发展人为对立起来10，非理性地疏远乃至排斥中华文明和优秀传统文化成为主要潮流，导致民族文化自信渐渐丧失。尤其改革开放后，随着国门打开，异域文化和西方“现代”技术、制度与价值观念开始迅猛涌入，随着经济全球化的到来，愈加忽视了全球“文化多元化”的发展态势，盲目效仿克隆欧美建筑。这种非理性的偏颇思维对我国文化遗产的珍贵价值往往无知，很容易简单化地视之为“旧事物”，似乎不破“旧”，便不能立新，就不能体现改革开放的成果，不能彰显主政者的政绩。即使一些积极申报国家历史文化名城或已经公布为国家历史文化名城的地方，目的也并非都是为了保护和传承历史文化遗产，而是借着打造国家品牌提高知名度为由，加快旅游开发，追逐GDP指标增长。不少历史文化名城的主政者拆真建假，强制搬迁，在复兴古城的名义下掀起大规模重造古城运动，实乃数典忘祖，偷换概念，对秉持正确的保护理念是一种莫大的亵渎。正确的保护理念，其本质内涵是尊重科学，敬畏历史，顺应历史文化名城固有的属性特征和演变规律。同世间所有事物一样，历史文化名城既有一般城市普遍存在的共性，也有属于它自己的个性特征，包括历史遗存的真实性、构成要素的关联性、城市形态的识别性、历史文脉的传承性、存续方式的动态性、遗产资源的不可再生性11。历史文化名城是复杂的有机生命体，自形成之日起，保护与发展便与时俱生，成为对立统一的两个方面。因此决定了历史文化名城保护与发展并举兼得、和谐双赢的规律性，不可将二者人为割裂开来，制造对立。这是历史文化名城保护制度和保护工作最突出、最核心的根本问题。现在承认历史文化名城要在保护中发展，在发展中保护，已经不存在什么障碍，然而在思想理论和保护理念上依然懵懂迷茫，在管理机制和政策上仍旧存在短板漏项。这是新常态下探索历史文化名城保护方略必须认真对待的万全之策。不能一错再错，中国在历史文化名城保护上已经付出的成本实在太多太多，消费了整个民族的资源、利益和尊严，没有一再纠错的资本！2012年6月，在中国名城委发起的纪念国家历史文化名城设立30周年论坛会上，中国科学院和中国工程院两院院士周干峙发表演讲，呼吁反思过去，审视现在，放眼未来，进一步厘清思路，为今后30年历史文化名城保护指明方向。周干峙院士倡议通过的北京宣言紧扣时代脉搏，切中历史文化名城保护的突出问题和根本症结。剖析这些问题和症结，基本上均与经济旧模式有着因果关联。北京宣言对未来30年促进历史文化名城名镇名村保护与发展的社会主流意识、思想理论观念和基本原则达成了共识12。随着时间推移，宣言精神将熠熠生辉，显示出愈来愈旺盛的生命力，对于探索新常态下历史文化名城保护方略奠定了基础。历史文化名城保护是地区经济社会和城乡发展规8中国名城特稿划的基础与前提。在新常态下要把探索“多规合一”，提高保护规划方法和质量作为适应新常态的一项重要方略，以保护与发展并举兼得的理念及方法，指导各类规划编制与实施，使历史文化名城保护与促进经济转型、改善社会民生、提高精神文明、发展文化旅游和建设城市新区紧密结合起来。我国经济新常态的基本特征与核心内涵是促使经济增长模式由粗放型向效率型转化。探索历史文化名城保护方略同样应当加快粗放型管理方式的转变，使法定概念、评价标准、监管措施和程序更加明晰化、规范化、科学化，并在历史文化名城保护中，大力推广应用高新技术，加强数字化和信息化建设。鉴于文物保护法在保护历史文化名城，促其永续发展的法律适用性方面存在很大的局限性，同时我国迄今尚未建立起科学的历史文化名城保护监管体系。大量实践表明，这是导致历史文化名城普遍保护不力，管理失控的基础原因。为此探索新常态下的保护方略应当从夯实公共政策的基础抓起，使其更具针对性，根据历史文化名城的存续特征及其保护工作的特殊性，进一步完善法律体系，在实施文物保护法、历史文化名城名镇名村保护条例的基础上，制定专门行政法，以期立法保护更加科学合理。要建立健全保护监管体系，尽快完善和落实监督机制、问责机制，保障专家咨询制度和公众参与制度。坚决刹住拆真建假之风，制止擅自复建、重建已经全部毁损的文物和历史建筑倾向。我国历史文化名城保护制度源自文物保护，它的缘起有着特殊的国情和历史背景，深刻影响了我国30多年来的历史文化名城保护工作。从某种意义上说，历史文化名城作为以人为主体的社会生活载体，其保护的复杂性和艰难性较之文物保护大得多，而法律保障却远没有文物保护那样幸运。在依法治国大势下，强化历史文化名城保护的法律手段和法律责任，也应成为谋划保护方略的重要举措。不仅如此，根据我国历史文化名城保护理念和保护理论研究，以及保护方略探索始终以问题导向为主的特征，尚应认真总结经验，并借鉴国外成功的理念和做法，进一步完善保护制度，构建保护监管的倒逼机制，从而引领新常态，在促进历史文化名城保护与发展中，运用正确的保护理念与保护方略重整河山。参考文献：1 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