（行政管理专业论文）我国高等教育财政的困境分析与对策研究.pdf

南昌人学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 摘要 高等教育财政是高等教育管理活动的重要内容 也是国家干预和调控高等 教育的重要手段 2 0 世纪9 0 年代以来 我国的高等教育快速发展 在高等教育 大众化 背景下 如何解决高等教育财政所面l 缶的一系列问题 如经费筹措 资源配置 政策制定与执行等 将对我国高等教育事业的发展具有极大的促进作 用和保障作用 本文在引入教育财政理论的基础上 首先对我国的高等教育财政所面临的现 实问题与困境进行分析 并通过对我国不同历史阶段高等教育财政和不同国家高 等教育财政的比较分析 探讨其对我国高等教育财政管理的借鉴意义 文章最后 结合世界范围内的高等教育财政改革趋势 为构建我国高等教育新型的财政管理 模式 就高等教育财政投入的多元化 资源的合理配置 政策的制定与执行以及 高校财政的监督与管理等方面提出了相关对策和创新思路 关键词 高等教育财政困境对策 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 t h ea n a l y s i sa n ds t r a t e g yo f h i g h e re d u c a t i o nf i n a n c ed i l e m m a i no u rc o u n t r y a b s r t a c t t h eh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c ei sa ni m p o r t a n tc o n t e n ti nh i g h e re d u c a t i o n a d m i n i s t r a t i o n a n da l s oa ni m p o r t a n tm e t h o dt oi n t e r v e n ea n dr e g u l a t et h eh i g h e r e d u c a t i o nb yg o v e r n m e n t f r o m1 9 9 0 s t h eh i g h e re d u c a t i o ni no u rc o u n t r yh a sb e e n d e v e l e p i n gr a p i d l y u n d e rt h eb a c k g r o u n do f h i g h e re d u c a t i o np o p u l a r i t y h o wt o s o l v et h es e r i e so f p r o b l e m s s u c ha st h ef e e c o l l e c t i o n r e s o u r c e sd i s p o s i t i o n p o l i c y c o n s t i t u t i o na n de x e c u t i o n w h i c hw i l lg r e a t l ye f f e c ta n d s a f e g u a r dt h ed e v e l o p m e n to f h i g h e re d u c a t i o ne n t e r p r i s ei no u rc o u n t r y o nt h eb a s i so f t h ei n t r o d u c t i o no f t h ee d u c a t i o nf i n a n c et h e o r y f i r s t l y t h et h e s i s a n a l y s e st h er e a l i s t i cp r o b l e m sa n dd i l e m m a t h a tt h eh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c ef a c e si n o u rc o u n t r y t h e n t h r o u g ht h eh i s t o r i cc o m p a r a t i v ea n a l y s i si nd i f f e r e n ts t a g e sa n d c o u n t r i e s w ec a l lg e tt h ee x p e r i e n c e si nh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o no fo t h e r s l a s t l y c o m b i n i n gw i t ht h er e f o r mt e n d e n c yi nh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c ei nt h ew o r l d t of o u n dt h en e wh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c em a n a g e m e n tm o d e li no u rc o u n t r y t h e t h e s i sb r i n g sf o r w a r ds o m et h i n k i n ga n dm e t h o d so na n a l y s e so fm u l t i p l i c a t e i n v e s t m e n t r e a s o n a b l er e s o u r c e sd i s p o s i t i o n p o l i c yc o n s t i t u t i o na n de x e c u t i o n s u r v e i l l a n c ea n dm a n a g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c e a n ds oo n k e yw o r d s h i g h e re d u c a t i o n f i n a n c ed i l e m m a s t r a t e g y 2 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌史学有关保留 使用学位论文的 规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允 许论文被查阅和借阅 本人授权南昌大学可以将学位论文的全都或部分 内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段 保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 刍1 奇 姥 签字目期 加6 年i 月易 日 学位论文作者毕业后去向 么砷 工作单位 l 南易太学 通讯地址 本乌j 角重点治塔岁 电话 移 9 7 枷 邮编 弓弓o d 牟7 纷阳1 形年 啊洲 名 期 签 目 师 字 导 签 南昌大学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 文献综述 一 问题的提出和选题背景 进入2 1 世纪以来 在国际高等教育领域 改革和发展一直是人们关注的主 题 我国高等教育的改革和发展也充满了生机和活力 特别是自1 9 9 9 年高校实 行扩招政策以来 我国的高等教育规模不断扩展 到2 0 0 4 年 各类高等教育在 学人数超过了2 0 0 0 万人 高等教育毛入学率达到了1 9 进入了大众化教育阶 段 但随着高等教育规模的不断扩大 我国的高等教育发展也出现了一系列的问 题 如高等教育质量下滑 高等教育资源短缺 高等教育经费紧张等 面对高等 教育规模的不断扩大 我国的高等教育已经陷入了财政困境 现代教育财政实质上是一种政府行为 是一个国家各级政府为推进本国本地 区各级各类教育事业协调发展而有目的 有计划 有策略地进行的一系列活动 其目的是使维系和发展教育所依赖的财力资源能有效地筹措 科学地配置并发挥 最佳的整体规模效益 自二战以来 世界各国在发展教育事业的过程中均面临着 教育需求日趋膨胀而用于发展教育的多种教育资源却十分有限的矛盾 2 0 0 5 年5 月 主题为 高等教育使命 经费和管理 的国际会议在北京召开 众多国家的 代表就全球化背景下高等教育的规模与结构 经费筹措与使用效益 管理体制和 评价体系等进行了共同探讨 以通过各种有效途径解决高等教育财政危机 我国 自2 0 世纪8 0 年代以来 开始实行高等教育收费制度 以改变高等教育由财政性 经费单一拨款的不利局面 到2 0 0 1 年 我国财政性经费占高等教育总经费比例 已降到5 6 2 但由于高等教育财政制度本身存在的一些缺陷 致使我国的高等 教育的财政困境依然明显 如何建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育 财政体制己成为我国高等教育财政体制改革的方向 我的研究方向是公共事务与高等教育行政管理 学习期间 在导师肖玉梅教 授的精心指导下 一直致力于高等教育行政管理的研究 一定的理论基础和实践 经验 以及长期对高等教育财政制度的关注使我决定创作该篇论文 二 研究现状和研究创新 2 0 世纪后期以来 致力于高等教育的财政管理 国外和国内 理论界和实 践者都进行了深入细致的研究 但不同学者各自研究的立足点也有所不同 如 美国学者d b 约翰斯通在 高等教育财政 问题与出路 一书针对全球所面 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 临的高等教育财政危机进行了举例和论述 并展示了各国所采取的一些措施 他 认为 高等教育财政困境已是一个全球性的话题 但该书主要是以西方一些发 达国家为研究对象 从成本分担理论单方面论述财政制度的 我国学者王善迈 袁连生编著的 中国教育发展报告 一书以报告形式和广泛的数据向我们揭示了 我国的教育财政制度现状 并提出了一些政策性建议 但它也是从包括义务教育 中等教育和高等教育这三级教育形式分别进行阐述 对高等教育财政制度的具体 分析还不够 范先佐主编的 教育财务与成本管理 一书则主要是从成本预算 成本控制 成本效益等具体的财务操作层面论述我国教育行政部门和学校的财务 管理知识 具有一定的普遍性 而专门对高等教育的财政管理等方面进行介绍的 较少 另外 还有一些高等教育管理学的相关教材只是将高等教育财政管理作为 高等教育管理系统的一部分 分章节简要阐述高等教育财政相关理论 且主要是 从高等教育财政经费分类及筹措的单方面进行介绍的 如 谢安邦主编的 比较 高等教育 姚启和主编的 高等教育管理学 杨德广主编的 高等教育学概论 吴志宏主编的 教育行政学 等 还有不少的理论文章或是单从高等教育的经费 筹措 或是单从高校理财能力等方面论及高等教育财政制度的 而立足于我国的 高等教育财政体制 系统地对我国的高等教育财政困境进行分析并结合公共管理 学 经济学及相关学科理论提出相应对策的论文或专著较少 而且 从实践层面 来看 我国在实行了高等教育分权管理 增加国家财政拨款 高等教育经费筹措 多渠道化及一系列的改革政策后 仍然存在高等教育经费不足的局面 这就需要 我们从实践上总结经验 从理论上进一步探讨如何建立适合我国国情的高等教育 财政体制管理模式 本论文力求在以下方面有所创新 l 较全面 系统地论述高等教育财政制度 并力求重点突出 本文不仅站 在宏观的高等教育行政主体视角 还站在微观的高校和社会主体视角 不仅从投 资方面 而且还从公平角度 资源利用率角度以及财政政策角度等方面进行阐析 另外 本文对高等教育经费筹措的社会捐赠和基金收入 民办高等教育 高校科 技创收 大学变革等一些现阶段教育界关注的话题给予了重点解读 并提出了构 建适合我国的 五位一体 的新型的高等教育财政管理模式的基本框架 2 研究归纳的独创性 本文在研究创作中对一些知识点的研究和归纳有一 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 定的独创性 如经费筹措的显性单一性和隐性单一性 中外高校的捐赠和基金收 入 科研创收 私立高等教育发展的比较分析及所提出的相应对策分析等 3 透过现象看本质 本文从我国现行的一些高等教育财政制度本身出发 揭示制度现象中所隐含的本质 指出其可能存在的不足并提出相应的应对措施 如对高等教育助学制度的公平分析 财政政策的制定与执行的错位分析等 当然 随着我国高等教育大众化的进程不断加快 高等教育在知识经济社会 中作用的不断体现 高等教育财政制度作为高等教育健康发展的重要支持必将受 到理论界和实践者的广泛关注和重视 但正如前所述 高等教育是一个复杂的系 统 本论文对解决我国的高等教育财政困境 建立适应我国社会主义市场经济的 高等教育财政制度和体制所进行的研究和探讨还是极为有限的 我将在今后的工 作和学习当中继续关注高等教育财政的发展状态 作更进一步的深入研究 三 研究方法和研究内容 本文在研究过程中 主要采用政策分析法 系统论法 数据图表法 比较分 析法等方法进行系统研究 本论文的研究内容主要包括五章 其中第三章和第五章为重点部分 第一章通过教育财政理论在西方和我国的的形成与发展引入教育财政理论 并主要介绍成本分担理论 第二章通过对我国现行的高等教育财政制度进行分析 指出我国高等教育面 临的财政危机 并列举高等教育教学资源匮乏及市场需求与可支付能力差别之间 的矛盾等问题 第三章分别从经费筹措的单一性 财政公平 资源利用率 财政政策制定与 执行的错位等角度对我国的高等教育财政困境进行分析 第四章通过对我国高等教育发展和不同国家高等教育财政管理的比较分析 以期得出其对我国高等教育财政管理的借鉴意义 第五章提出建立包括合适的财政拨款机制 投入主体多元化机制 资源的合 理配置机制 科学制定与执行财政政策 加强高校财政监督与管理等 五位一体 的我国新型高等教育财政管理模式 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 第一章教育财政理论的产生与发展 教育财政管理是在传统的财务管理由单纯的筹资向资产管理 资产分配和企 业估价 由注重企业外部分析向注重企业的内部决策转变的基础上发展起来的 它是指对教育财务业务活动进行组织 指导 控制 分析和监督 不以盈利为目 的 提高教育经费的使用效率的系统管理工作 它是教育事业管理工作的一个极 为重要的方面 也是国家财政工作的重要组成部分 一 西方教育财政理论的形成与发展 2 0 世纪初 随着第二次工业革命和现代生产的迅速发展 教育生产功能逐 渐兴起 工业发达国家受功利主义和商品经济的影响 讲求效率的观念也被引进 教育领域 1 9 1 0 年 巴格利出版的 教育管理 一书 指出了教育管理体制是 一个经济问题 随后有关教育资源的有效利用在教学成果 教学能力 学校建筑 与设备 学校系统的浪费等方面受到了教育界的广泛关注 同时 西方教育经济 学家还把 边际递减律 运用到教育财务管理中 对教育的成本与规模的关系进 行比较和研究 2 0 世纪5 0 年代未 6 0 年代初 西方教育经济学作为经济学的一个分支学科 出现 自1 9 6 0 年舒尔茨提出 人力资本 概念后 人们开始认识到人力资本投 资在经济生活中的重要性 以贝克尔 明瑟等为代表的研究者进而实证地验证了 教育的人力资本投资价值 从此 在西方 教育经济学开始蓬勃发展起来 对教 育与经济之间关系的研究 使人们更加清晰和实证地认识到教育的人力资本投资 属性 2 0 世纪7 0 年代以来 随着人口和社会对教育需求的快速增长导致学生数量 的大量增长 而同时公共资源匮乏 教育经费供给不足 于是一些国家开始把私 营企业管理的成功经验吸收进来用于规划学校的长远和近期发展目标 例如2 0 世纪7 0 年代初出现的目标管理办法和7 0 年代中期出现的零基预算法等 此外 在这一时期 针对学生人数增加 公共资源减少 学校压力上升的情况 几乎所 有国家的学校都在努力争取政府给予更多的投资 同时也采取各种措施积极提升 非政府资金投入的比例 另一方面 政府也越来越重视对学校财务管理的改革 以便改善学校的财政来源 提高资源利用效率 如预算改革 开支改革 人事与 待遇改革 管理权限的下放等 4 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 2 0 世纪8 0 年代 美国教育经济学家约翰斯通提出了著名的 成本分担理论 认为应由纳税人 政府 学生 学生家长和社会人士 捐赠 共同承担高等教 育成本 同期 经济学家米尔 费里德曼提出了相应的成本补偿理论 指出教育 成本除了由政府承担外 社会组织 个人等也是教育得益者 也应当补偿相应的 教育成本 从此 在世界范围内 各国都开始尝试高等教育收费制度 高等教育 经费的筹措也开始向包括学生 家长 社会团体等主体的多元化渠道转变 二 我国教育财政理论的形成与发展 在我国 教育经济的思想早已有之 对教育经济的研究在很多著作中己有提 及 如古代孔子的 论语 述而 现代靳希斌主编的 从滞后到走超前 邰爽 秋的 教育经费问题 陈友松的 中国教育财政再造 等 建国以来 由于我国长期实行计划经济体制 教育投资被当作是国家无偿给 予教育单位的 赠品 一方面 微观教育单位不存在或很少有自有资金的投入 另一方面 在 大锅饭 的条件下 各个微观教育单位不存在任何投资风险 因 此 教育投资需求者往往并不考虑如何合理使用资源 再加上投资主体的行为约 束软化 从而导致了对教育财政管理的忽视 改革开放以后 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善 教育已 在劳动者的就业 个人收益的获得和自我目标的实现等方面起着越来越重要的作 用 高等教育已从传统的公共物品范围转向了现代的准公共物品范畴 教育尤其 是高等教育是不花钱的 福利事业 的观念已经从很大程度上得到了扭转 教育 已成为现代人们的消费品 但是由于我国仍然是一个人口众多的发展中国家 经 济较为落后 教育投资供给不足 整个教育 尤其是高质量的 高层次的教育还 远远不能满足广大人民群众这种日益增长的教育需求 为了缓解这种日益尖锐的 教育供求矛盾 增加教育的有效供给 提高教育资源的利用效率 一方面 政府 社会和个人都加大了对教育投入的力度 另一方面 开始不断加强对教育财务的 管理 至此 我国现代的教育财政体系已逐渐形成 伴随着我国教育财政体系的形成 对教育财政理论的研究在国内得到了长足 的发展 一方面 事业单位会计准则 高教法 会计法 高等学校财务 制度 等法规的相继出台 对教育财务管理的原则 任务 内容和方法都作了新 的明确规定 另一方面 众多学者如闵维方 袁连生 范先佐 赵海利等都分别 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 在各自的专著或论文中对教育财政中的教育经费的筹措 分配 管理和监督以及 教育财政的公平与效率等进行了研究 提出了教育经费筹措的多元化 教育财政 应兼顾公平与效率等理论 对改进我国教育财政实践 促进我国教育事业的发展 起到了积极的作用 三 高等教育成本分担理论 1 9 8 4 年 约翰斯通首先提出了 谁受益 谁付费 的成本分担理论 高等 教育的成本支出作为一种人力资本投资 既可以带来社会收益 也可以带来个人 收益 按照 受益者付费 的原则 高等教育的成本补偿机制就必然是多元的 高等教育必须构建政府 受教育者和社会 三位一体 的财政体制和经费筹措机 制 一 政府 当代西方公共财政理论认为 财政存在的必要性 在于市场存在缺陷 也就 是 市场失灵 即 公共物品的供给不足 无法解决 外部效应 经济的周期 性波动 收入分配不公问题 垄断问题 信息不对称等问题 政府的职能主要是 克服市场失效的问题 而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段 而且 其他手段的运作也都需要政府财政的支持 公共财政理论还认为 公共财政是为 弥补市场失效 提供公共产品的政府分配行为 它是与市场经济相适用的财政模 式 因此 公共财政理论决定了高等教育这种公共产品不能单独由市场运作 而 必须介入政府和公共财政 当然 政府承担高等教育成本的根据还有 l 根据人力资本理论 教育通过授予劳动者知识和技能 使他们提高了生 产能力 并由此获得更多的收益 这意味着 教育的分配影响着未来收益的分配 因此教育投资的公平内涵具有极其重要的意义 在2 0 世纪6 0 年代初 教育主要 被看成是与消费有关的一种 基本人权 2 教育作为一种能够提高未来生产能力的投资所具有的作用已经得到了广 泛的承认 萨卡洛普罗斯的研究表明 在发展中国家 人力资本投资的平均收益 率高于物质资本的收益率 在公共经济学中 高等教育属于准公共物品范畴 并 具有公共性 竞争性和外部性的特征 一方面 高等教育作为具有公共性和外部 性的公共物品 其投资不仅可以获得较高的社会收益 而且具有较为显著的外溢 收益 因此 政府应当对高等教育成本进行补贴 以补偿其效益的外部性 另一 6 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 方面 作为具有竞争性和外部性的公共物品 如果政府不补贴则会导致成本和收 益的偏离 造成社会投资不足 3 从教育公平和机会均等的观点来看 如果教育是根据市场情况提供的 那么 只有那些能付得起学费的人才能上学 这样 不仅会出现教育投入的不足 而且 由于教育机会在很大程度上影响着个人的终生收入和收入分配 因此由于 受教育机会不均等而带来的收入分配不公平就会世代延续下去 因此 为保护公 民的教育公平和机会均等 国家就必须对高等教育进行投资 二 个人与社会 在大众化高等教育发展中 政府除了自身应加大财政投入外 还应当建立科 学规范的高等教育成本补偿机制 由受教育者合理分担高等教育成本 通过立法 鼓励民间社会捐资办学 以拓宽办学经费筹措渠道 同时 通过制定科学合理的 教育财政政策优化高等教育资源配置 提高高等教育教育公平与效率水平 多渠 道筹措经费的原则主要有 1 投资分散原则 实践证明教育投资对于经济增长和社会进步有着重要的 贡献 因此 教育投资额度在各国财政支出中均占有一定的比重 但是 由于一 国的国民生产总值和财政收入毕竟有限 教育经费占国民生产总值的比重应在一 定的合理范围内 2 成本递增原则 高等教育其本质是一种培养人才的社会活动 在培养人 的过程中 是要成本投入的 而且 伴随着科学技术的迅速发展 教学科研所需 要的高新技术设备不断增加 且设备更新的速率又不断加快 从而导致高等教育 的成本递增 如1 9 9 3 年 我国高等教育生均事业费为6 4 6 2 元 而2 0 0 2 年为1 2 3 9 4 元 按可比价格计算 增幅为3 6 3 由此可见 高等教育培养成本迅速递增 国家财政投资又十分有限 因而必须坚持多元化成本补偿机制 3 收益原则 我们知道 高等教育是一项对于社会和个人都具有重大收益 的活动 根据 谁受益 谁付费 的原则 一方面 接受过高等教育的各类高级 专门人才为社会 企业带来更高的经济效益 高等教育的发展直接带来了广大人 民群众的物质文化 生活水平的提高 因此 应鼓励企业和个人承担部分高等教 育投资义务 参与非政府财政筹资 为高校提供捐赠或直接参与院校投资和管理 南昌大学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 或为广大学生提供奖学金 助学金等 另一方面 从图3 1 我们可以看出 高 等教育的收益服从于边际收益递减的规律 高等教育的个人收益是高于其社会收 益的 因此 完全由国家财政投资于高等教育就显得不合理了 它就意味着要让 那些并没有受益的社会成员去为受益的人付费 这是有失公平的 因此 在市场 经济条件下 高等教育应收取一定的学费作为多元化经费筹措的渠道之一 图3 1 高等教育的收益与成本 综上所述 教育质量是靠教育经费来保障的 但国家在扩大教育规模的同时 应该考虑国家的经济承受力 同时在对教育经费的筹措方面也要认识到仅依靠国 家财政性投入是远远不够的 根据成本分担理论 要努力开辟更多的教育经费筹 措渠道 用非政府投入弥补公共的或政府的收入不足 这主要包括 1 在主要或全部由公共经费支持的高教系统中开始收取或提高学费 2 收取全部或接近全部的由学校提供的食宿费用 3 用贷款取代曾由政府提供的生活费和助学金 4 鼓励私立高等院校主要依靠学费和其他费用来运行 5 鼓励部分教师或部分大学生从事企业性活动 6 提高高校自身的科研创新能力和科技成果转化能力 7 鼓励慈善家的捐赠或直接参与院校管理 或提供奖学金 闵维方 高等教育运行机制研究 人民教育出版社 2 0 0 3 年 8 南禺大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 第二章我国高等教育财政面临的问题 据统计 1 9 5 0 2 0 0 2 年 我国普通高校经费总投入累计达到7 4 6 2 9 8 亿元 普通高校经费投入的快速增长也使我国普通高等教育事业得到了长足的发展 而 事实上 自2 0 世纪8 0 年代以来 我国高等教育就面临着严重的财政制约 面对 教育规模不断扩大 办学经费日益紧张 贫困学生不断增加的局面 我国政府在 完善高等教育财政政策 建立多渠道筹措办学经费机制 有效配置高等教育资源 促进高等教育公平与效率等方面 进行了许多有益的改革和探索 取得了一定的 成效 但也仍然存在一些问题 一 我国现行的高等教育财政制度 改革开放以来 特别是2 0 世纪9 0 年代 教育主管部门和高等学校经过多年 的尝试和探索 开始大力推行筹资渠道多元化的高等教育财政改革 目前 已建 立起了以财政拨款为主 依法多渠道筹措经费的高等教育财政政策体系和以助学 贷款为主 奖 贷 助 补 减 相结合的助学体系 一 财政拨款为主 依法多渠道筹措经费 根据教育财政主管部门的划分 我国教育经费的来源主要有两大类 一是财 政性教育经费 二是非财政性经费 随着我国高等教育经费投资改革的不断深 入 我国高等教育经费来源构成的发展趋势为 以财政性教育经费为主 其中主 要依赖于财政预算内教育拨款 逐步扩大非财政性教育经费在总教育经费中的比 重 其中以实施成本补偿政策为主 并适当挖掘社会团体和公民个人办学的潜力 近年来 我国在完善高等教育财政政策方面主要采取了以下措施 1 确立了教育优先发展 优先投入的法律地位 1 9 9 3 年中共中央 国务院 颁布的 中国教育改革和发展纲要 明确提出 要 逐步提高国家财政性教育经 费支出占国民生产总值的比例 本世纪末达到4 1 9 9 5 年颁布的 中华人民 共和国教育法 更进一步把教育经费的增长以法律形式确定下来 这些法律法规 的颁布实施 使各级政府更加重视对教育的投入 据统计 白2 0 0 0 年至2 0 0 4 年 各级政府财政预算内教育拨款总额 不包括城市教育附加费等 分别达到了 2 0 8 5 6 8 亿元 2 5 8 2 3 8 亿元 3 1 1 4 2 4 亿元 3 4 5 3 8 6 亿元 4 0 2 7 8 2 亿元 年增 范先佐 教育财务与成本管理 华东师范大学出版社 2 0 0 4 年 9 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 长比例为1 5 2 4 2 1 1 0 9 1 和1 6 6 1 2 树立了追求卓越的高等教育发展目标 支持实施创建世界一流大学 高 水平大学和一流学科建设计划 认识到2 l 世纪国家的综合国力和国际竞争能力 将越来越取决于教育发展 科技进步和知识创新水平 我国政府适时提出了 科 教兴国 战略 并于1 9 9 5 年启动了 2 1 1 工程 重点建设一批高校和一批重点 学科 1 9 9 9 年 启动并实施了 9 8 5 工程 重点支持一批高校创建世界一流大 学和高水平大学 3 大力推进筹资多元化的财政改革 主要表现为 1 建立高等学校的学 费制度 2 通过高等学校后勤社会化改革 向学生收取住宿费和其它生活设施 费 鼓励高等学校通过科研和社会服务获取收入 3 实施 民办教育促进法 和 中外合作办学条例 鼓励国家机构以外的社会组织或个人 利用非国家财 政性经费 面向社会举办学校和其它教育机构 4 改革和完善税制 鼓励社会 各界捐资办学 为鼓励社会各界捐资办学 促进教育事业发展 我国政府对包 括教育在内的公益捐赠给予税收优惠 并规定公司和其它企业 个人和个体工商 户捐赠财产用于公益事业的 依法分别享受企业所得税 个人所得税方面的优惠 境外向公益性社会团体 公益性非盈利事业单位捐赠的用于公益事业的物资 依 法减征进口关税和进口环节的增值税 二 助学贷款为主 奖 贷 助 补 减 相结合 计划经济体制下 我国的高等教育实行的免费加人民助学金的大学生资助制 度 2 0 世纪8 0 年代中期 高等教育开始取消助学金 建立奖学金和贷学金制度 9 0 年代中期 随着学费制度的全面建立 奖学金和贷学金因享受面窄 数额低 而不能满足一些贫困学生的基本需要 使部分贫困学生面临着辍学的困境 为了 给更多贫困学生提供公平的高等教育机会 我国的教育部门和高等学校采取了一 系列措施 初步建立了以助学货款为主 奖 贷 助 补 减 相结合的助学 体系 这些措施主要包括 1 推行财政贴息的国家助学贷款制度 2 建立国 家奖学金制度 3 设立以大学生为助学对象的社会奖学金和教育基金 4 以政府行政法令形式规定 高校从收取的学费中提取不低于3 0 的资金 用于对 大学生的 奖 贷 助 补 减 资料来源于全国财政预算内教育经费统计公告 郭鹏 大众化高等教育财政政策及改革 教育与经济 2 0 0 4 年第4 期 1 0 南昌大学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 此外 教育部还要求各高校设立勤工助学岗位 鼓励贫困学生勤工助学 实 行弹性学制 鼓励贫困学生边工作 边学习 以顺利完成学业 几年来 以推动 国家助学货款和设立国家奖学金为重点 高校贫困学生资助政策体系不断完善 据统计 截止2 0 0 5 年底 全国已发放各类助学贷款1 2 3 亿元 使1 5 4 万学生从 中受益 二 高等教育财政面临的现实问题 我国高等教育财政的改革 已取得相当的成效 但仍存在一些不容忽视的现实 问题 直接影响到高等教育财政行使其职能的特定方式和政策工具的作用效率与 效果 主要体现在以下方面 一 财政性教育经费投资不足 目前 我国的高等教育经费严重不足 这主要源于我国总教育经费的严重不 足 长期以来 我国公共教育经费占国民生产总值的比例不仅低于国际平均水平 而且低于与我国经济状况相对应的水平 如要按人均教育经费算 则更少 而且 一般来说 当一个国家的国民生产总值的年平均增长速度超过5 时 教育投入 应有大幅度的增长 但我国在过去2 0 年中 1 9 7 8 1 9 9 8 年 国民生产总值以 年均9 8 的速度递增 经济实力明显提高 但国家财政对教育投入并没有大幅 度的提高 由于我国政府在教育上的投资未能与经济发展速度同步增长 故财政 性教育经费支出占国民生产总值的比例一直不高 从表2 1 可以看出 近年来政府对教育投入的总量有较大幅度的增长 财 政性教育经费占g d p 的比重也逐年提高 从1 9 9 8 年的2 5 提高到2 0 0 3 年的 3 2 8 但该数字与 中国教育改革和发展纲要 中提出的财政性教育经费占国 民生产总值的比例达到4 的目标 尚有较大距离 而同时 世界上发达国家的 教育经费一般占g n p 的5 7 美国已达8 而与我国经济水平相当的发 展中国家 教育经费一般也占g n p 的4 左右 况且应当说明的是 以上是就总 的教育经费而言 具体到高等教育经费 约占教育总财政投入的2 0 左右 因此 中国高等教育财政性经费在国家总教育经费不足以及高等教育财政经费占总教 育经费比例不高的双重作用下显得捉襟见肘 资料来源于周济部长在2 0 0 6 年国务院新闻发布会上的讲话 1 l 南吕大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 表2 1 全国教育经费投入单位 亿元 年份全国教育经费国家财政性教育经费 财政性教育经费 g d p 2 0 0 03 8 4 9 0 82 5 6 32 8 7 2 0 0 l4 6 3 7 6 63 0 5 7 0 13 1 9 2 0 0 25 4 8 0 0 33 4 9 1 4 0 3 4 l 2 0 0 36 2 0 8 2 73 8 5 0 6 2 3 2 8 2 0 0 4 7 2 4 2 6 04 4 6 5 8 6 2 7 9 2 0 0 5 年新公布的数字 资料来源 全国教育经费执行情况统计公告 二 教学资源匮乏 1 9 9 9 年以来的连续扩招 导致公立高校在校学生大幅度增加 由1 9 9 9 年的 4 1 0 万增加到2 0 0 4 年的1 3 3 3 万人 但同时各级政府的投入却远远满足不了实 际所需投入 高校无法增加足额的基础设施和师资 在原来高校师资和基础设施 的潜力充分利用的情况下 普遍出现师资和教学设施紧张 教学和生活条件恶化 的状况 因为教师和教室不足 不少学校普遍采用上大课的方式 严重降低了教 学效果 据估计 2 0 0 1 年全国普通高校专任教师有近1 0 万人的缺口 造成高等 教育教学资源严重匮乏的原因主要有 1 政府对高等教育的拨款有限 财政投入不到位 在一定程度上制约着大 众化高等教育的发展 近年来 高等学校通过连续几年的扩招 使在校生规模几 乎翻番 面对高等教育发展所需经费的日益增长 财政投入的增长却极为有限 现阶段 中国经济发展水平仍然较低 经济体制还处于转轨时期 各个方面对财 政资金的竞争非常激烈 社会保障体系欠帐很多 养老 失业 医疗等保障资金 短缺 需要大量财政资金弥补 基础设施薄弱 需要财政大规模投资 义务教育 资金严重短缺 急需政府加大投入 相对于上述各方面 政府对高等教育的投资 并不居于优先地位 而实际上 比较义务教育而言 高等教育已经占用了过多的 财政资金 见图2 1 和表2 2 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 表2 2生均预算内教育经费支出的分配结构单位 元 2 0 0 0 住2 0 0 1 年2 0 0 2 燕2 0 0 3 矩2 0 0 4 正 小学 4 9 1 5 86 4 5 2 88 1 3 1 39 3 1 5 41 1 2 9 1 l 初中 6 7 9 8 1 8 1 7 0 2 9 6 0 5 l 1 0 5 2 0 01 2 4 6 0 7 高中 1 3 1 4 9 9 1 4 7 l 1 21 5 6 5 2 51 6 0 6 5 81 7 5 8 6 3 高等学校 7 3 0 9 5 86 8 1 6 2 36 1 7 7 9 6 5 7 7 2 5 8 5 5 5 2 5 0 1 2 0 0 0 1 0 0 0 0 8 0 0 0 6 0 0 0 4 0 0 0 2 0 0 0 资料来源 全国教育经费执行情况统计公告 2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年 图2 一l各类学校的生均经费支出 2 教育资源流向的 马太效应 目前 我国的一些重点高校主要分布在经 济较为发达的城市和省份 而伴随着 2 1 1 工程 和 9 8 5 工程 的推进 一方 面 经济发达的省区由于国家和地方的双重财政支持 使得高等教育资源丰富 高等教育加速发展 另一方面 经济欠发达省区由于经济规模小 政府财力有限 对高等教育投入不足 制约着高等教育的发展 3 高等教育资源配置中的 木桶现象 从经济学中的 木桶理论 分析 高等教育最终的教育质量是由资源配置均衡程度最低的资源决定的 即木桶中的 最短木板决定木桶的蓄水量 有研究表明 目前我国的高等教育资源在各个高等 学校间的分配存在不均衡的情况 即存在不同程度的 木桶现象 从而严重影 响了高等教育资源的配置效率 三 高等学校的产权不清及国有资产流失 高等学校的产权制度是有关高校财产的归属 占有 使用 支配 收益等方 面的规则 制度和法律的总和 高校产权包括有形资产和无形资产 由于历史原 因 高等教育普遍存在产权意识淡薄 产权不清的问题 在计划经济体制下 高 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 等教育的资源全部由国家划拨 国家是高校的唯一投资主体 单一投资体制造成 了单一产权结构和产权制度 然而随着学高等学校自主权的确立 各种社会资本 的引进就成了各办学单位的首选 然而 在社会资金以各种形式通过各种途径进 入高等教育产业的时候 也带来了一些值得重视的问题 如 高等教育资源的产 权问题 利益分配问题 国有资产流失问题等 目前 不少产业资本与金融资本纷纷以股份制 合作制 托管制等多种形式 投资于高等教育市场 但由于高等学校采用的事业会计制度与产业资本采用的企 业会计制度在成本利润与投资核算上存在差异 所以 在共同投资中就出现了会 计制度的对接问题 于是 在成本核算和利润核算时 就容易造成高校投资方往 往只是简单地占有一定比例的收益 而根本放弃了自己所占股份及对应的有形与 无形资产价值的评估 确认 计量与核算 从而造成学校部分固定资产和无形资 产被其他群体擅自转移和无偿使用 这势必会出现日后的产权不清 办学主体的 移位和国有资产的流失埋下了较大隐患 三 高等教育市场需求与可支付能力差别的矛盾 我国自1 9 7 7 年恢复高考制度以来 经历了1 9 9 8 年的扩招政策 高等教育规 模等到了快速的增长 到2 0 0 5 年 全国各种形式的高等教育在校生总数已超过 2 3 0 0 万 高等教育毛入学率已达到2 1 进入了高等教育大众化的重要发展阶 段 然而 高等教育规模扩展必须以高等教育经费水平的提高依托 否则高等教 育的质量将会有一定幅度的滑坡 高等教育的可持续发展也会受到限制 而事实 上 伴随着我国高等教育的大众化发展 高等教育的市场要求的扩大与有限的国 家及个人可支付能力之问的矛盾将日益凸显 一 高等教育市场需求不断扩大 我国高等教育市场需求不断扩大 主要有以下几方面的原因 1 高等教育对经济增长的作用 美国经济学家丹尼森在 美国经济增长的 原因 一书中指出 1 9 2 9 1 9 5 9 年间 美国国民生产总值的2 3 要归功于劳动 力教育水平的提高 教育经济学研究表明 教育尤其是高等教育在促进长期经济 增长中起到重要的作用 随着我国经济的快速增长 产业结构的逐渐调整 社会 对高等教育人才的需求也将不断扩大 高等教育市场将日益扩大 2 人口因素 多年来 由于计划生育政策的实施 我国义务教育阶段的适 南昌大学行政管理硕士毕业论文我国高等教育财政的困境分析与对策研究 龄人口已经呈现逐年递减的态势 而高等教育的适龄人口仍然持续增长 有专家 预测 到2 0 0 8 年 我国高等教育适龄人口数量将达到1 2 亿 因此 今后若干 年内 既使高等院校的入学规模以较大的速度扩展 但从适龄人口入学率的提高 来看 仍有相当一部分会因人口因素被抵消 也就是说适龄人1 3 的需求在未来一 段时间内会对我国高等教育产生巨大的压力 因此 在我国高等教育大众化的进 程中 高等教育的市场仍将保持旺盛的需求 3 个人收益 我们知道 教育对个人和社会都会产生直接和间接的收益 对于高等教育而言 其个人收益明显大于社会收益 2 0 世纪9 0 年代后期 对高 等教育收益率的研究表明 收入分配 脑体倒挂 的不合理现象从总体上已经得 到了扭转 高等教育是一项能够给个人带来较大收益的投资 教育收益率呈连年 上升的趋势 大学本科毕业生的年明瑟收益率1 9 9 6 年为8 2 3 1 9 9 7 年为9 6 8 1 9 9 8 年为1 1 3 5 这表明1 9 9 8 年我国大学本科毕业生的明瑟收益率已经超过了 物质资本通常的1 0 的收益率 因此 高等教育所带来的显著的个人收益和为 个人的社会流动分工所提供的机会无疑是导致对高等教育个人需求的重要根源 二 国家和个人可支付能力有限 由于我国长期实行国家财政办大学的制度致使有限的国家财政遭受到了高 等教育财政危机 2 0 世纪9 0 年代以来 中国开始大力推行筹资多元化的高等教 育财政改革 对高等教育实行收费就是高等教育财政改革中最重要的一步 到 2 0 0 4 年 全国高校生均学费已从1 9 9 5 年8 0 0 元左右上涨到了5 0 0 0 元左右 进 入新校区的学生的学费则在6 0 0 0 元左右 住宿费也从1 9 9 5 年的2 7 0 元左右上涨 到了2 0 0 4 年的1 0 0 0 2 0 0 0 元 高等教育学费已超过人均g d p 的5 0 而国际 上一般为2 0 左右 有报告显示 中国人的教育支出在家庭所有支出中 高居 第一位 其比例几乎是世界之首 如此 我们在接受收费制度的同时 为高等教 育 买单 就成为了众多中国家庭和个人的消费障碍 而且 高等教育需求的价 格弹性还表明 随着收入水平的提高 需求弹性呈下降趋势 这就说明低收入人 口对高等教育学费的变化更敏感 高收入组对学费的变化最不敏感 因此 在收 取学费的条件下 学费可能会影响教育机会的分布 低收入人口可能在高等教育 中处于更为不利的地位 资料来源于教育部 从人口大国迈向人力资源强国 周绍森 储节旺 高等教育发展趋势与高校科学定位 高教参考 2 0 0 5 年第7 期 1 5 南昌大学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 由此可见 根据 谁受益 谁付费 及多渠道筹资的原则实行的高等教育收 费政策已受到现实的个人可支付能力的限制 在高等教育越发发展的今天 高等 教育市场需求不断扩大与可支付能力有限性之间的矛盾已日趋明显 南昌大学行政管理硕士毕业论文 我国高等教育财政的困境分析与对策研究 第三章我国高等教育财政的困境分析 2 0 世纪6 0 年代初期 在人力资本理论以及一系列社会的 政治的现代发展 理论的激励下 世界各国广泛地参与了全面的教育发展计划 高等教育在诸多的 战略重点中得到了优先的 大规模的发展 然而 也正是这些成功的扩张政策把 高等教育置于十分危险的财政境地之中 2 0 世纪8 0 年代中期 由于对高等教育 需求的持续增长以及政府承担高等院校费用的愿望和能力的减弱 这种危机变得 目益严重了 正如约翰斯通所指出的 在工业化程度不太高的国家里 大部分高 等学校都处在严重的财政困境之中 即使在最富有的国家里 大部分的高等学校 好像也总是处在困境的边缘 而从某一个国家或社会的范围来看 这种困境更加 引人关注 我国作为一个并不发达的国家 在高等教育规模不断扩大的今天 原有的高等教育财政条件和体制己逐渐显示出对高等教育发展的不适应 高等教 育财政也已陷入了世界共有的财政困境之中 一 高等教育经费筹措的单一性 高等教育经费筹措的单一性是造成我国高等教育财政困境的原因之一 从高 等教育的发展来看 经费筹措的单一性经历了显性的单一性和隐性的单一性这两 个阶段 一 显性的单一性 自新中国成立以来 一直到2 0 世纪8 0 年代 我国的高等教育经费一直处于 由政府包办 单一拨款的阶段 高等教育经费的9 8 来自国家财政拨款 高等教 育是一种 纯福利事业 但随着社会经济体制的转变和高等教育规模的逐渐扩 大 有限的国家财政支出已越发紧张 完全由国家财政投资高等教育的做法已被 实践证明是行不通的 1 9