（行政管理专业论文）我国行政责任的制度化研究.pdf

论文摘要 随着市场经济的发展和民主意识的增强 责任观念逐渐在我国政府的执政理 念中占据重要位置 特别是近年来在我国兴起的 官员问责制 进一步说明了 责任在公共行政中的作用 目前国内对行政责任的研究大都停留在对责任问题的 探索上 并且大部分是从法律的视角来分析这一问题 对于行政责任的制度化研 究几乎是空白 有几篇寥若晨星的研究论文也基本是在法律方面的探析 因此在 理论上对我国行政责任的制度化研究有着重要意义 本文以人民主权理论 权责统一理论 理性经济人假设理论为理论基础 从 公共管理和政治学角度对行政责任的制度化进行归纳和总结 以期对行政责压制 度的建立和完善提供理论参考 第一部分是对行政责任基本概念的梳理 通过对责任概念的概括 总结出责 任的一般功能 即惩戒 维护秩序 预防 补救和教育功能 在分析国内各家关 于行政责任定义的基础上 对行政责任的定义作了界定 并总结出行政责任的特 征 通过对制度和制度化定义的界定 说明了制度和制度化对于行政责任的意义 最后指出了我国行政责任制度化的重要性 第二部分是行政责任制度化的困境及其原因分析 首先总结了我国行政责任 制度化困境的表现 其次分析了造成行政责任制度化困境的内外部原因 内部原 因即行政责任制度自身的原因 包括行政责任设定制度不健全 行政责任的归责 原则体系不完善 外部原因包括权力监督的乏力 政府公益性与行政人员自利性 的冲突 政府信息的保密性 公众参与的有限性以及自由裁量权的限度等等 第三部分是我国行政责任制度化的一些思路 针对第二部分对我国行政责任 制度化困境的内因分析 提出了构建我国行政责任制度化体系的指导原则 包括 行政责任设定和归责原则体系的指导原则 以期对行政责任制度本身的完善 在 对行政责任制度化外因分析的基础上 总结出行政责任制度化的相关配套制度 包括建立有效的权力监督制度 建立完善的政府信息公开制度 提高公众参与的 有效性 最后在行政人员的价值观方面提出了一些有益的思路 因为要实现行政 责任的制度化 仅靠刚性的制度约束是不够的 还要对行政人员的内在因素进行 合理的引导和完善 关键词 行政责任 困境 原因 制度化 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n de n h a n c e ds e n s eo fd e m o c r a c y t h es e n s eo fr e s p o n s i b i l i t yh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yi m p o r t a n ti nt h eg o v e r n m e n t e s p e c i a l l yi nr e c e n ty e a r st h er i s eo f a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf o rs e n i o ro f f i c i a l s i n c h i n a i n d i c a t e st h es i g n i f i c a n c eo fr e s p o n s i b i l i t i e si np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a t p r e s e n t t h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e sr e m a i n si nt h ee x p l o r a t i o no n t h eq u e s t i o no fr e s p o n s i b i l i t y a n dm o s to ft h er e s e a r c hi sf r o mt h el e g a lp e r s p e c t i v e t h er e s e a r c ho nt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi sa l m o s tn o n e t h e r e f o r e m yr e s e a r c hi nt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi so f g r e a ts i g n i f i c a n c ei nt h e o r y i nt h i s p a p e r t h e o r i e so fp o p u l a rs o v e r e i g n t y t h eb a l a n c eo fp o w e ra n d r e s p o n s i b i l i t yt h e o r y t h e o r yo fr a t i o n a le c o n o m i cm a na s s u m p t i o na r et a k e na st h e u n d e r l y i n g t h e o r i e s t h e s t u d y o ft h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t i e si sa i m e dt ot h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m t h ef i r s tp a r ti sc o n c e r n i n gt h eb a s i cc o n c e p t so fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y t h r o u g ha ne x p l o r a t i o no ft h ec o n c e p to fr e s p o n s i b i l i t y it r i e dt os u m m a r i z et h e g e n e r a lf u n c t i o n so ft h er e s p o n s i b i l i t ya sd i s c i p l i n i n g m a i n t a i n i n go r d e r p r e v e n t i n g r e m e d y i n ga n de d u c a t i n g b a s e d o na n a n a l y s i s o ft h ev a r i o u sd e f i n i t i o n s a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e s id e f i n e dt h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y a n ds u m m e du pi t sc h a r a c t e r i s t i c s b yt h ed e f i n i t i o no fi n s t i t u t i o na n d i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n if u r t h e ra c c o u n t e df o r t h ei m p o r t a n c e o fi n s t i t u t i o na n d i n s t i t u t i o n a l i z a t i o nf o ra d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y f i n a l l y ip o i n t e d o u tt h e i m p o r t a n c eo ft h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o nf o ra d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi nc h i n a t h es e c o n dp a r ti sa na n a l y s i so ft h ep l i g h to ft h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi t sr e a s o n s f i r s to fa l l ia n a l y z e dt h es i t u a t i o no ft h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi nc h i n a it h e nw e n to nt oa n a n a l y s i so f t h ei n t e r n a la n de x t e r n a lr e a s o n sf o rt h ep l i g h to ft h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y t h ei n t e r n a lo n e sr e f e rt oa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e s o w nr e a s o n s i n c l u d i n gt h a tt h ei m p e r f e c t n e s so ft h ep r i n c i p l e so fs e a i n gt h e a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi n s t i t u t i o n s t h ee x t e r n a lr e a s o n si n c l u d et h ew e a k n e s s o fs u p e r v i s i o n t h ec o n f l i c tb e t w e e np u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ta n dt h ep u r s u i to f s e l f i n t e r e s to fa d m i n i s t r a t o r s t h ec o n f i d e n t i a l i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n t h e l i m i t e dp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dt h el i m i t so fd i s c r e t i o n a r yp o w e r i nt h et h i r dp a r t it r i e dt of i g u r eo u ts o m ew a y st od ot h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y i nc h i n a i no r d e rt o i m p r o v e t h e s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yi n s t i t u t i o n a l i z a t i o ni t s e l f i s o r t e do u tt h e g u i d i n g p r i n c i p l e s f o r c o n s t r u c t i n g c h i n a si n s t i t u t i o n a l i z e d s y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y i n c l u d i n gt h eg u i d i n gp r i n c i p l e sf o ra d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ya n d a c c o u n t a b i l i t yp r i n c i p l e sf o rs y s t e ms e t t i n g it h e ns u m m a r i z e dt h ea d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t i e s r e l a t e ds u p p o r t i n gs y s t e m i n c l u d i n gt h ee f f e c t i v ep o w e rs u p e r v i s i o n s y s t e m g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r es y s t e m t h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n a n ds o o n f i n a l l y ia r g u e d t h a ti no r d e rt oa c h i e v et h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y s e t t i n gu pr i g i db o u n d i n gs y s t e m a l o n ei sn o ts u f f i c i e n t w en e e da l s oa p p e a lt ot h ei n t e m a lf a c t o r so ft h ea d m i n i s t r a t i v e s t a f f k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y p l i g h t r e a s o n i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下 独立完成的研究成 果 本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果 均 在文中以适当方式明确标明 并符合法律规范和 厦门大学研究生学 术活动规范 试行 另外 该学位论文为 课题 组 的研究成果 获得 课题 组 经费或实验室的 资助 在 实验室完成 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称 未有此项声明内容的 可以不作特 别声明 栅并强馏 一刚吣 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据 中华人民共和国学位条例暂行实施办 法 等规定保留和使用此学位论文 并向主管部门或其指定机构送交 学位论文 包括纸质版和电子版 允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅 借阅 本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士 硕士学位论文共建单位数据库进行检索 将学位论文的标题和 摘要汇编出版 采用影印 缩印或者其它方式合理复制学位论文 本学位论文属于 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文 于年月日解密 解密后适用上述授权 2 不保密 适用上述授权 请在以上相应括号内打 或填上相应内容 保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文 未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文 此声明栏不填写的 默认 为公开学位论文 均适用上述授权 导论 一 研究背景 导论 人类社会的发展 源于人性深处欲求的自由和权利 以及对于理想生活方式 的向往 人的经验 理性和智慧 不仅创造了人类今天所享有的灿烂文明 也提 供了无数值得深思的经验和教训 历史一再向我们昭示了这样一个问题 社会的 发展和进步 固然离不开人们的艰苦奋斗和辛勤劳作 但更有赖于人们为自己所 创立的各种制度 人类所创立的各种制度 对于人类社会的发展和进步 具有至 关重要的意义 制度最重要的特征之一 是对人的行为的某种规定 制度规则的 实质性意义 就是它必须能够影响人们的行为 不能影响人们行为的制度是没有 意义的 一项制度 上至国家宪法 法律法规 下到乡规民约 都是为人们的行 为划定了一个 应为 可行或 不应为 不可行的界限 都是对人们的行为提出 的某种限定或规范 人类为了保障自己神圣的自由和权利 相互承诺成立契约而创立国家 谁违 背共同的承诺 就要承担相应的责任 责任的内涵可谓博大纤微 以至于古今中 外的学者歧见纷纭 仁者见仁 智者见智 上升到公共行政的层面 责任是现代 政府应具备的基本品质 也是现代政府的基本特征 根据人民主权和代议民主的 一般原理 人民不可能直接行使管理国家事务和社会公共事务的权力 而只有通 过一定的程序和规则选举出来的国家权力主体 政府 才能行使 因此政府 在获得权力的同时 也就承担了相应的责任 责任政府意味着对全体民众负责 在责任政府之下 行政主体所行使的每一份权力背后都肩负着一份责任 这就是 行政责任 行政责任的实现与否在一定程度上是衡量我国政府执政水平的重要标准 纵 观我国行政责任制度的现状 并不仅仅表现在研究方面的欠缺 很多现实制度方 面也很不完善和系统化 这其中既包括制度本身存在一些问题 如责任设定空乏 责任主体不明 责任追究乏力等 也包括外部政治制度的影响 如权力监督的乏 力 政府信息公开的局限性 公众参与的限制以及自由裁量权的限度等等 都成 为制约行政责任制度化实现的瓶颈 因此 寻求行政责任制度化的途径无论对于 我国行政责任的制度化研究 当前行政责任问题的理论研究还是当前政府行政责任的实现 特别是当前国内兴 起的 高官问责制 是大有裨益的 二 研究目的 责任是民主治理的基础 如果说公共行政学有自己的基本价值维度的话 那 么一个是效率 一个就是责任 行政责任是实现责任政府的关键所在 对行政责 任的制度化研究不仅有利于对行政责任问题的规范和约束 更有利于推进政府执 政的科学化 民主化和法制化进程 对行政责任问题的研究 历来是一个不断更 新 永无止境的过程 行政责任的制度化研究 无论对于当前行政责任制度理论 的丰富和完善 还是对于构建责任政府 提高我国政府执政水平都有着积极的理 论价值和现实意义 1 理论价值 对行政责任的制度化研究 有助于丰富行政责任理论的内涵 增强其学术含 量 通过对责任和行政责任的界定 阐述责任的基本功能 明确行政责任的基本 特征 从而在原有零散行政责任制度的基础上对其进行系统化 规范化的归纳和 梳理 可以为以后的进一步研究打下理论基础 2 现实意义 有关行政责任论文和专著的日趋兴盛 与我国政府体制改革尤其是政府职能 转变的历史进程是同步的 反映了我国社会转型时期对政府体制改革的期待和追 求 学术研究的兴盛 不仅为这一薄弱的研究工作添砖加瓦 也切实影响着党和 政府的执政理念以及国民的民主意识 一个可喜的现象是 在国家的规范性文件 中 在党和政府领导人的公开话语中 在大众传媒的声音中 诸如责任政府 官 员问责风暴等词汇 已逐渐成为公共话语和主流价值的亮点 建立系统完善的行政责任制度 有助于权力和责任的和谐统一 为当今 官 员问责制 提供制度支撑 在发生一连串的灾祸后 中国掀起 问责风暴 一 批官员纷纷落马 三鹿奶粉 事件中 国家质检总局局长李长江引咎辞职 石 家庄市委书记 市长被撤职 山西襄汾尾矿库垮坝事件中 山西省省长孟学农辞 职 另外 深圳龙岗特大火灾 黑龙江鹤岗煤矿大火以及河南登封煤矿突出事故 中 也都有官员丢官 这一切皆说明了 官员问责制 在我国目前的政治舞台 导论 上所发挥的威力和作用 官员问责制 主要在于责任的落实和追究 因此 对 行政责任的制度化研究将有助于推动我国的 官员问责制 走向程序化 制度化 三 研究综述 1 西方学者行政责任研究综述 库珀是当代美国行政伦理学界的一个重要人物 在其 行政伦理学 实现 行政责任的途径 一书中 库珀采取了一种综合的观点 认为行政责任包含了主 观责任和客观责任两方面 客观责任与从外部强加的可能事物有关 而主观责 任则与那些我们自己认为应该对其负责的事物有关 对于如何保持行政责任 库珀则是延续并综合了弗里德里克和芬纳关于内部控制与外部控制争论的两种 立场 认为 公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现 也可以通过外部控 制来实现 两者并不是完全对立的 争论的焦点在于哪一种观点更优先 哪一 种办法更靠近争论的某一极 弗里德里克坚持内部控制 芬纳则主张外部控制 内部控制 主要由行政人员内心的一系列的价值观和伦理准则构成的 他们在缺 乏规则和监督情况下 鼓励从事合乎道德规范的行为 外部控制则与公共行政中 所设定的一切外部的监督和控制有关 包括立法监督 预算和审计活动 舆论媒 体及公民团体的监督活动等 近年来学界积极引介入国内的资料来看 行政责任研究的文献资料主要可见 于如下几个方面 1 新制度主义经济学 特别是公共选择学派等对政府问题的 研究 如布坎南 图洛克 尼斯坎南 敦威利 布罗姆利等对官僚制 政治行为 公共政策等的研究 2 法学学者对宪政制度 立法监督 行政立法 行政法律 责任等问题的研究 如韦德 施瓦茨等 3 政治学 公共政策学等对政治控制 立法监督 官僚行动及其控制等问题的研究 如韦斯特的 控制官僚 威尔逊 的 美国官僚政治 等 4 社会学 组织社会学 等对官僚制 科层制 的研 究 如韦伯 布劳 毕瑟姆 克罗齐埃等人的成果 这方面的资料也是相当丰富 5 管理学及组织行为学等对组织决策 组织领导 组织权力等问题的研究 回 美 特里 l 库珀著 张秀琴译 行政伦理学 实现行政责任的途径 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 1 年 第6 3 页 圆 美 珍妮特 v 登哈特 罗伯特 b 登哈特著 丁煌译 新公共服务 服务 而不是掌舵 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年 第1 2 0 页 我国行政责任的制度化研究 6 公共行政学 公共管理学 行政管理学 方面的研究资料 从当前引介入 国内的译著来看 威尔逊 沃尔多 休斯 弗雷德里克森 罗森布罗姆 亨利 丹 登 哈特 珍妮特等人的著作 都不同程度地重视了行政责任问题 总之 国外西方学者对于行政责任的研究已经处于比较成熟的阶段 对于行政责任在公 共行政中的作用也有比较成熟的理论论述 很多理论不论对于我国的学术研究 还是实践都有很大的借鉴意义 2 中国学者行政责任研究综述 当代中国公共行政 管理 学的发展不过才2 0 多年的历史 不仅在技术研 究上缺乏新意和实用价值 即便是在价值研究中 很多基本问题也尚未得到充分 的重视和强调 行政责任问题就是这样一个被冷落的问题 自公共行政管理学发 展以来 在诸多的 公共 行政 管理 学 教材中 很少教材直接将 行政 责任 作为一个单独的章节来分析 比如 在行政管理学界被广泛采用的夏书章 的 行政管理学 一书中 就没有单列行政责任一章 当然 一些教材的行政监 督 行政文化 行政道德 行政法治 制 等章节 也多少关注了一些与行政责 任有关的问题 如行政监督 行政道德 行政伦理 依法行政等 比如 由全国 干部培训教材编审指导委员会组织编写 人民出版社出版 2 0 0 2 年 的 公共 行政概论 将 行政权力与行政责任 作为 政治制度与行政体制 这一节下 的一个小问题给提出来的 在由娄成武主编 东北大学出版社出版 2 0 0 3 年 的 行政管理学 书中 该书既设有行政监督一章 也将行政责任安排在与行政 伦理和行政品德并列的行政文化这一章下的一个小节 在行政管理学 公共行政 学的诸多教材中 就作者目前的视野所及 只有两本行政管理学方面的教材将 行 政责任 作为一个独立的章节 一是张国庆主编 北京大学出版社出版 1 9 9 0 年 的 行政管理学概论 一是李世英主编 中国人民公安大学出版社出版 2 0 0 2 年 的 行政管理学新编 不过后者与前者大同小异 专门将 行政责任 作为一个常规研究主题 更多见之于行政法学的研究中 行政责任 一直是行政法学研究中的一个常规课题 体现了行政法学研究对此 问题的重视 从 行政法学 或 行政法与行政诉讼法 方面的教材看 大都明 确将 行政责任 作为一个独立的篇章 专门讨论行政法律关系中的行政违法与 行政 法律 责任问题 其具体的内容包括行政违法的概念及其特征 构成要件 4 导论 分类 行政责任的概念 特征 构成要件 行政侵权 行政责任的追究与免除 承担行政责任的方式等 与此相关 行政法学还研究行政赔偿 国家赔偿 行政 复议 行政诉讼等与行政责任相关的法律问题 相对于公共行政学对行政责任的 研究 行政法学的研究具有更多的严谨性 严密性 操作性 而且似乎垄断了这 个问题的话语权 这既与公共行政研究的责任问题比较宽泛和模糊有关 也与部 门法学研究的具体性和操作性等特点有关 近几年来 从法学角度研究行政责任 问题的专著 也有一些不俗的成果 如朱新力主编 法律出版社出版 2 0 0 4 年 的 行政法律责任研究 多元视角下的诠释 如沈开举和王钰著 郑州大学 出版社出版 2 0 0 4 的 行政责任研究 如杨解君主编 北京大学出版社出版 2 0 0 5 年 的 行政责任问题研究 这些行政责任研究方面的法学著作 所处 理的议题大同小异 如行政责任与刑事或民事责任的联系与区别 行政责任的构 成条件 行政赔偿等 与行政责任相关的另外一种法学研究 是对 责任政府 的研究 这方面的主要著作包括 王成栋著 中国政法大学出版社出版 1 9 9 9 年 的 政府责任论 蒋劲松著 社会科学文献出版社出版 2 0 0 5 的 责任 政府新论 前一本著作主要对责任政府概念和政府赔偿责任 违法责任 刑事 责任进行了研究 后一本著作首先分析责任政府的概念及其思想演变 接着分离 出责任政府的六大要素 即责任主体 责任受体 责任构成 责任方式 责任程 序 责任政党 另外 值得一提的是 政治学研究中专门研究政治责任的著作有 张贤明著 吉林大学出版社出版的 政治责任论 一书 它主要以民主理论的视 角考察了政治体制层面上的政治责任问题 着重探讨了政府与政党 人大 司法 机关之间的政治责任关系 其所阐述的政治责任对于公共行政的政治责任的分析 是有一定借鉴意义的 对于行政责任的制度化研究 国内著作不多 近乎空白 主要是一些学者发 表的期刊论文 如浙江大学的韩志明在 行政责任制度设计的理论原则 一文中 论述了行政责任制度的设计应符合制度的重要性原则 权力制约和独立监督原 则 权力责任适当配置原则 责任落实的个体化原则和公共参与的价值原则等五 项理论原则 韩志明发表的 行政责任的制度困境分析 一文也从政治学角度对 行政责任制度的困境进行了有益的探索 文章从政治性 公共性 有限性和规则 至上性四个方面归纳出行政责任所面临的制度困境 对于当前行政责任的制度化 我国行政责任的制度化研究 研究有着积极的意义 黑龙江大学的马宁在其硕士论文 论我国行政责任制度的 构建 一文中 从法律的角度分析行政责任制度的若干理论问题 包括我国目前 行政责任制度的立法现状 制度的缺陷及探源 以及构建我国行政责任制度的指 导原则等 对于我国的行政责任制度化的研究有着积极的意义 但总体来说我国 的行政责任制度化研究还是处于初级阶段的 需要学者们作进一步的研究和关 注 3 研究的缺点和不足 行政责任作为一项维系行政有效性的重要机制 是法学和政治学共同关注的 对象 学者们对此展开了广泛而深入的研究 并形成了相对比较完整的行政责任 理论体系 然而综观现有研究果 我们不难发现其间存在诸多瑕疵 主要表现在 1 行政责任问题的知识基础非常宽泛 跨越政治学 法学 经济学 社 会学 管理学 行政学等多种学科领域 既难以把握 也不堪胜任 这在某种程 度上造成对这一重要的价值议题的研究无的放矢 2 制度化 规范化研究不够 规范研究或理论阐述多失之于泛泛而谈 浮光掠影 浅尝辄止 而缺乏有视角 有深度 有解释力的深层次制度分析 特 别是由于缺乏规范化 制度化研究 亦没有形成统一的制度理论体系 3 与其他社会科学的研究一样 对行政责任或行政伦理的研究缺乏案例 研究或实证研究 对某些备受社会和公众关注的 问责制 案例的分析 也由于 现行体制方面的因素 如信息保密和理论禁忌 或是 犹抱琵琶半遮面 泛泛 而谈 或者是 不识庐山真面目 似是而非 结果理论研究看起来并不比媒体 报道或官方的调查报告高明多少 四 有关行政责任的理论基础 1 人民主权理论 人民主权可以理解为人民掌握主权的政治制度 人民主权理论最早提出当属 资产阶级的启蒙思想家卢梭 卢梭创立了社会契约论 认为在自然状态下由于彼 此之间存在斗争 人们生来的自然权利并不能得到保障 为了保障生存和幸福 人们从理性出发订立契约 建立国家 并服从代表公众的政府 因此当人们集合 6 导论 起来时 他们的共同意志在国家中具有至高无上的地位 体现这种共同意志的权 力便是国家主权 政府对人民负责正是人民主权思想或宪法原则的产物 人民主 权原则的命题仅仅是个原则而已 要使这个原则在政治实践中得到实现 还需要 具体的制度安排和技术设计 从政治学的角度看 人民主权固然是现代民主政治的基石 但一个非常现实 的问题是 无论是在理论上还是在实践中 任何一个国家要让其所有的人民来直 接行使国家权力 这在操作层面上是不可能的 因此 要解决这一政治问题的普 遍主张是 国家通过一定的制度规则 按照人民的意志 产生出能代表人民意志 的权力主体来管理国家事务和社会公共事务 而政府就是这种权力的重要组成部 分 可见 人民和政府之间存在一种委托和被委托的关系 政府接受人民的委托 行使管理社会公共事务的权力 正是存在这样一个基本关系 即权力的本源在于 人民 所以作为受委托的政府在行使权力的过程中 必须对作为委托人的人民负 责 承担起作为受委托人的责任和义务 我国行政责任赖以建立的最根本的思想理论基础就是人民主权说 我国是人 民当家作主的国家 人民是国家的主人 一切权力属于人民 人民代表大会制度 是我国的根本政治制度 全国人民代表大会是国家最高权力机关 依据人民主权 思想 无论是行政机关 司法机关还是公共服务机构都是人民共同意志的执行机 关 任何时候都应当以人民利益为重而不能成为与人民利益相悖的异己甚至是敌 对力量 当行政机关和行政公务人员在履行职务中违法或者其它情况给人民造成 损害时 理应承担相应的责任一行政责任 同时 人民主权思想也要求一切国 家机关由人民产生 对人民负责 受人民监督 我国行政责任理论及其相关制度 的建立和发展 顺应了人民主权观念现实化的客观要求 2 理性经济人假设理论 经济人假设理论 起源于享受主义哲学和英国经济学家亚当 斯密的关 于劳动交换的经济理论 其基本理论认为 每个人都是理性的 是完全追求物质 利益为目的而进行经济活动的主体 人都希望以尽可能少的付出 获得最大限度 的收获 即追求个人利益最大化 将 经济人 引入到对公共行政的分析 招致了一些人的反对 批评者强调 自利的 经济人 仅仅是人性的一个方面 人的行为动机是复杂多样的 不能简 我国行政责任的制度化研究 单地划分为利己或者利他 完全自利假设抹杀了人性中的利他因素 特别是公共 部门和私营部门有着显著的不同 广大官员不可能全部是自私自利的 公共精神 利他主义等也是行政官员行为的重要动因 当然 人类的实际行动诚然远比 经 济人 假设的 谋求自身利益最大化 的规定性更为复杂 使用 经济人 假设 绝不是鼓吹人们的自私自利 也不是简单断定所有人在所有时间的所有活动中的 动机都是自私自利 也许我们人人都希望看到一个充满圣贤道德和无私品格的一 个理想世界 但如果我们都以 人人都是活雷锋 的假设开始我们对社会问题的 分析 就很难获得对现实问题的有意义的认识 因为 如果个人的动机都是无私 利他的 就不会存在坏的制度 就不会产生坏的政策 甚至制度本身都是不需要 的 所以 经济人假设 理论是我们在制度层面上建立行政责任制度的基础理论 之一 特别是对研究后面提到的政府公益性与行政人员自利性的冲突 以及行政 人员价值观的建立和完善 都起着重要的作用 3 权责统一理论 行政权力的存在是国家的象征 当权力的行使与责任相结合时 它便获得了 合法性 可给人民带来福利 当权力的行使与责任相背离时 这种权力往往伴随 着专制 会给人们带来灾难 英国著名学者约翰 阿克顿也早就深刻的揭示出以 下政治规律 权力有腐败的趋势 绝对的权力导致绝对的腐败 权力的存在和 权力的易于腐败是一对永恒的矛盾 要解决它是一项极其复杂的系统工程 其中 最主要的问题便是要充分认识权力和责任的辩证关系 有权利必有责任 权力是责任的前提 责任是权力的逻辑结果 权利和责任 相统 n 度的建立使政府责任不可避免 责任最终归结于制裁 制裁不是目的 制裁的目的在于使政府在合法的范围内行使自己的权力 对行政机关及其工作人员来说 行政权力具有职权和职责不可分离的特点 行政机关行为的违法或合法也势必表现在职权和职责两个方面 可以说 没有合 法行使职权就没有依法履行职责 例如 维持社会治安 惩治违法行为既是公安 机关的法定职权 也是其法定职责 如果公安机关在违法行为出现时不行使这项 权力 也就意味着失职 渎职 概言之 有权力就有责任 无责任即无行政 权 责统一体现了政治学的基本特质 是现代政治学的基本要求 权责统一理论是确 立行政责任制度的基本理论依据之一 8 导论 人民主权理论要求行政主体要对人民负责 尽可能的保障人民的各项权益 而根据理性经济人假设理论 每一个行政人员都是自身利益最大化的追求者 这 就与人民主权理论的要求相悖 如何既有效地保障人民权益 又有效地规避行政 人员只追求自身利益最大化成为人民主权理论和理性经济人假设理论的主要冲 突 于是在给予行政人员权力的同时 设定相应的行政责任 便成为解决这一冲 突的主要着力点 权责统一理论便应运而生了 权责统一理论就是在中间有效调 节行政人员行使权力和追求自身利益的平衡点 要实现行政责任的制度化 就必 须应用权责统一理论来有效调节人民主权理论和经济人假设理论的冲突 实现权 责的统一和平衡 用图示表示如下 9 我国行政责任的制度化研究 一 基本概念的梳理 只要有人类生存的地方就存在责任 小到个人 家庭 大到国家 民族 都 离不开责任 从平常的普通百姓到身居高位的各级领导 不同的人承担着不同的 责任 责任与每个人的生活都是密切相关的 我们平时所说的社会责任 民族责 任 行政责任 家庭责任等 就是责任的不同表现形式 责任是民主治理的基础 下面我们就探讨一下关于责任和行政责任的相关概念 一 责任 如何理解 责任 的内涵 在西方文化中 不少思想家都对此提出了自己深 刻的见解 在宗教改革家路德看来 责任 的概念包括了对人们日常活动的肯 定性评价 完成任务被尊为个人德行所能采取的最高形式 而放弃现实义务 逃 避世俗责任无疑是自私的表现 韦伯进一步指出 责任 源于基督教 天职 的 概念 意味着上帝安排下来的事业和任务 履行职业劳动是责任的外在表现 这 种高度的责任感并非工资报酬的产物 相反人们必须把履行责任本身当作唯一目 的 当作天职去完成 康德则从形而上学的角度对责任观念进行了深入阐发 康 德认为 责任是一切道德的源泉 一种行为只有出于责任感 以责任为动机才具 有道德价值 从某种意义上来讲 西方现代文明正是建构在职业责任这个观念基 础之上 责任观念也恰恰构成了西方管理制度的文化根源 是现代社会法治实践 的先导 同时也恰好构成了现代行政管理必要的哲学基础 现代公务员责任就是 一种职业责任 在国内 责任 在很多学科得到过广泛和深入的探讨 如政治责任 道德 责任 法律责任等 冯军先生在研究刑事责任的过程中 对 责任 一词做出了 较为严肃细致的语义分析 他考察得出现代汉语中 责任 从 责 字而来 在 古汉语中有以下含义 1 求 索取 冯军著 刑事责任论 m j 北京 法律出版社 1 9 9 6 年 第1 卜1 6 页 1 0 一 基本概念的梳理 左传 桓公十三年 宋多赂责于郑 说文解字 责 求也 2 诘斥 非难 谴责 汉书 东方朔传 使先生自责 乃反自誉 管子 大臣 文姜通于齐侯 桓公闻 责之姜 圆 3 要求 督促 荀子 宥坐 不教而责成功 虐也 4 处罚 处理 责罚 加刑 论衡 问孔 责小过以大恶 安能服人 新五代史 梁家人传 刘 崇 患太祖慵堕不作业 数加笞责 5 义务 责任 负责 尚书 金滕 若尔三王 是有丕子之责于天 蔡沈传 丕子 元子也 盖武王为天元子 三王当任其保护之责于天 6 债 国策 齐策四 乃有意欲为收责薛乎 汉书 淮阳宪王钦传 博 钦 舅张博 言负责数百万 愿王为偿 张文显教授认为 责任 一词在现代汉语中基本含义有三 其一 表示 份内应做的事 也即为一种角色义务 如 岗位责任 尽 职尽责 等 这种责任实际上是一种角色义务 在这种意义上使用 责任 其 中心意思乃为 义务 其二是 特定的人对特定的事项的发生 发展 变化及其后果负有积极的主 张义务 如 担保责任 举证责任 其三 没有做好份内之事 没有履行角色义务 或没有履行所负义务而应承 担的不利后果或强制性义务 如 违约责任 侵权责任 赔偿责任 等 以上语义分析我们可以得出 在现代汉语中 责任 有两层基本含义 第一 w 许慎著 说文解字 m 北京 中华书局 1 9 9 3 年 第1 3 9 页 o 辞海 缩印本 m 上海 上海辞书出版社 1 9 8 0 年 第1 2 2 0 页 固辞海 四 m 北京 商务印书馆 1 9 8 3 年 第2 9 5 1 页 吲辞海 四 m 北京 商务印书馆 1 9 8 3 年 第2 9 5 1 页 辞海 四 m 北京 商务印书馆 1 9 8 3 年 第2 9 5 1 页 卿辞海 缩印本 m 上海 上海辞书出版社 1 9 8 0 年 第1 2 2 0 页 回辞海 缩印本 m 上海 上海辞书出版社 1 9 8 0 年 第1 2 2 0 页 唧班固 汉书 m 北京 中华书局 2 0 0 7 年 第3 3 1 2 页 唧张文显 法学基本范畴研究 m 北京 中国政法大学出版社 1 9 9 3 年 1 8 4 页 我国行政责任的制度化研究 层含义是指分内应做之事 即 职责 和 义务 第二层含义是因不履行所负 义务而应承担的不利后果 由以上关于责任的定义可知 之所以要有责任 是为了更好约束和规范人们 的行为 从而来保证义务的实现 如果没有责任的约束 就不能保证预期结果的 实现 由此我们总结出责任的一般功能包括以下方面 1 惩戒功能 掌握权力的责任主体由于侵犯了公共秩序和他人的权益 给社会造成了一定的危害 理应受到惩罚 这是责任的基本功能之一 惩罚的目 的是为了更好的督促责任主体用好权力 保证其所承担的义务的实现 2 维护秩序的功能 权力运作的目的是为了更好的维护特定的秩序 在 一个法治的社会 当责任主体的行为打破与法律规范之间的合理张力而游离于社 会秩序之外 违法行为就产生了 责任主体就需要承担相应的责任 以此来保证 正常的社会秩序的运行 3 预防功能 责任的预防功能体现在既预防责任主体新的违法行为 又 预防其犯罪行为 责任通过对相对人个案中违法的处理 促使其以后不再重犯或 者警示他人不再实施类似的行为 从而来实现其预防的功能 4 补救功能 责任的补救功能主要是通过阻止 矫正责任主体的违法行 为 恢复被侵害的正常秩序 并使责任主体承担相应责任 赔偿被侵害主体的损 失 所谓 亡羊补牢 未为晚矣 责任的各种实现形式在本质上都体现了其补 救的功能 5 教育功能 责任的教育功能主要体现在两个方面 一是 惩恶劝善 二是 惩前毖后 使责任主体充分认识到所承担责任的重要性 从而更好的来 履行其义务 保证责任的实现 二 行政责任的界定 关于行政责任的定义 学术界众说纷纭 莫衷一是 归纳一下 主要有如下 三种观点 其一 最广义说 也可以称之为行政法律关系主体说 即认为行政责任是指 行政法律关系主体由于违反有关行政法律规范或不履行法律行政义务应依法承 一 基奉概念的梳理 担的否定性法律后果 其二 行政主体说 即认为行政责任是指行政主体 包括行政机关和其他行 政公务组织及其人员 因在行使行政权的过程中违反行政法律规范而承担的法律 责任 圆 其三 行政相对人说 即认为行政责任是指行政相对人由于违反行政法律规 范而应当承担的法律责任 从表面上看 上述三种观点最大的区别在于行政主体责任的不同 第一种观 点所涉及的行政责任主体的范围最广 第一种定义将行政主体与行政相对人都作 为行政责任的主体 反映出持该观点的作者在行政法学研究中不仅重视行政主 体 也重视行政相对人 第二种定义投射出该观点的作者持有行政法属于控制行 政权之法的理念 第三种定义暗含了行政相对人就是行政主体的管理对象的思 想 笔者部分同意第二种观点 即认为行政责任的主体只能是行政主体 不能是 行政相对人 以控制行政权力为基本功能的现代行政法以行政权力 行政行为和 行政责任为基本结构 由此构成了 行政权力 公民权利 行政行为一行 政程序 和 行政责任一行政救济 的基本范畴 行政行为法是整个行政法 的核心 行政法是围绕行政行为而展开的 因此行政责任法也应该与行政行为法 在逻辑上保持一致 即行政行为的主体只能是行政主体 而不能为行政相对人 但第二种观点