（行政管理专业论文）我国公务员福利制度改革研究(1).pdf

摘要 摘要 本文研究的主要目的是论证公务员福利改革在中国的时机已经成熟 以及公务员福利改革的必要性和可行性 并提出了建立完善我国公务员福 利制度的具体设想 针对课题的特点 采用文献研究 比较分析法以及规 范性分析的研究方法 首先 从概念上依次界定了福利 公务员和公务员福利 确定了研究 对象 并对公务员福利的产生做了经济学和组织行为学方面的分析 同时 对公务员福利在保护和配置劳动力 鼓励员工之间的合作 发挥员工的积 极性和主动性 吸引和保留所需要的人才和补偿等功能作了研究 其次 本文对新中国建立以来我国的公务员福利制度做了回顾 并对 我国公务员福利现状进行了分析 对于我国公务员福利制度存在的主要问 题如福利的社会化程度低 管理混乱 福利保障不平衡 福利费来源 福 利与工资 法制不健全和消耗性福利改革进行了分析 还有本文对公务员 福利改革的必要性做了分析 再次 分析了国外几个国家的公务员福利制度后 提出其共有的特点 福利制度比较明确统一 社会保障机制较为健全 福利性消费补贴所占的 比重越来越大 用法律形式保证公务员享有福利 发达国家公务员社会福 利制度更加灵活 更具有人性化 发达国家公务员福利制度有严格的管理 机构 比较完善的休假制度和津贴制度 其中津贴制度 法制 统一福利 制度 休假制度对我国公务员福利改革有重要的借鉴意义 最后 提出建立完善我国公务员福利制度原则及具体实施设想 完善 公务员福利管理机构 明确福利经费的来源 公务员福利货币化 公务员 福利弹性化 公务员福利社会化 休假制度的设计 公务员福利制度的法 制化 各部门公务员福利的具体管理方法 关键词福利制度 公务员 消耗性福利 改革 货币化 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s 仃a c t t h em a i np u r p o s eo ft h i sp a p e ri sa r g u m e n tf o rt h eo p p o r t u n i t yp u b l i c s e r v a n tw e l f a r er e f o r mh a v i n gb e i n gm a t u r ea l r e a d ya n da r g u m e n tf o rt h e n e c e s s i t y a n dp o s s i b i l i t yo fp u b l i cs e r v a n tw e l f a r er e f o r m t h ep a p e rp u t f o r w a r dt oc o n c r e t e l yc o n c e i v eo fe s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h ep u b l i co f f i c i a l w e l f a r es y s t e m i nv i e wo ft h et o p i cc h a r a c t e r i s t i c u s e st h el i t e r a t u r er e s e a r c h c o m p a r e dw i t ha n a l y t i cm e t h o d a n ds t a n d a r da n a l y s i sr e s e a r c ht e c h n i q u e f i r s t l y d e f m i t m nw e l f a r e p u b l i cs e r v a n ta n dp u b l i co f f i c i a lw e l f a r eo n eb y o na n dn l a k es u r et h eo b j e c to fr e s e a r c h a n dh a v ed o n ea na n a l y s i so f e c o n o m i c sa n do r g a n i z a t i o n a lb e h a v i o rt ot h ep u b l i cs e r v a n tw e l f a r ep r o d u c t i o n i nt h em e a n t i m e s t u d yt h ef i m c t i o n so f t h ep u b f i cs e r v a n tw e l f a r eo np r o t e c t i n g a n dm a r s h a l i n gl a b o rf o r c e e n c o u r a g i n gt h ec o o p e r a t i o nb e t w e e nt h ee m p l o y e e d e v e l o p i n gt h ee m p l o y e e sa g g r e s s i v ea n da c t i v e d r a wo na n dr e s e r v et h e t a l e n t e dp e r s o ni nn e e da n ds oo i l s e c o n d l y t h ep a p e rd o e sar e v i e wo f p u b l i cs e r v a n tw e l f a r eo f o u rc o u n t r y s i n c et h ee s t a b l i s h m e n tt h en e wc h i n aa n da n a l y s i sp r e s e n tc o n d i t i o no fo u r c o u n t r yp u b l i cs e r v a n tw e l f a r e t h ep a p e ra n a l y s i st h ep r o b l e mo fo u rc o u n t r y p u b l i cw e l f a r es y s t e m s u c ha st h es o c i a l i z a t i o nl e v e lo f p u b l i cs e r v a n tw a r f a r ei s l o w t h em a n a g e m e n ti sc o n f u s i o nw e l f a r eg u a r a n t e eu n b a l a n c e t h ew e l f a r e f e es o u r c e t h ew e l a r ea n dw a g e s t h el e g a ls y s t e mi s n ts o u n d t h ed e p l e t i o n w e l f a r er e f o r me t c t h i sp a p e rd i da n a l y s i st ot h en e c e s s i t yo f r e f o r mp u b l i c s e r v a n tw e l f a r e t h i r d l ya f t e ra n a l y z 协gs e v e r a lf o r e i g uc o u n t r yw e f f a r ep u tf o r w a r dt h e s a m ec h a r a c t e r i s t i c so f t h e m t h ew e f f a r es y s t e mc o m p a r i s o nu n i f i e sd e f i n i t e l y t h es o c i e t yg u a r a n t e em e c h a n i s mi ss o u n d e rp r o p o r t i o no ft h ec o n s u m e s w e 埔a r ei sb i ga n db i g u s et h el a wf o r ma s s u r a n c eap u b l i cs e r v a n tt op o s s e s s w e l f a r e t h ed e v e l o p e dc o u n t r yp u b l i cs e r v a n tw e l f a r es y s t e mi sm o r ev i v i da n d h u r n a n i z a t i o n t h ed e v e l o p e dc o u n t r yp u b l i cs e r v a n tw e l f a r es y s t e mh a ss t r i c t a b s t r a c t m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n t h em o r ep e r f e c th o l i d a ys y s t e ma n ds u b s i d ys y s t e m t h e r ea r cm e a no fu s eo fr e f e r e n c ei nt h es u b s i d ys y s t e m t h el e g a ls y s t e m u n i f i e st h ew e l f a r es y s t e m h a v i n gh o l i d a ys y s t e mt ot h er e f o r mo fo u rc o u n t r y p u b l i cw e l f a r es y s t e m f i n a l l y p u tf o r w a r dp r i n c i p l eo f b u i l d i n gu p a n dp e r f e c to u rc o u n t r yp u b l i c s e r v a n tw e l f a r es y s t e ma n dc o n c e i v eo fc o n c r e t ei m p l e m e n t p e r f e c tp u b l i c s e r v a n tw e l f a r em a n a g e so r g a n i z a t i o n b ec l e a ro nt h es o u r c eo f t h ew a r f a r ef e e p u b l i cs e r v a n tw a r f a r eo fm o n e t i z a t i o n d e s i g nh o l i d a ys y s t e m p u b l i cs e r v a n t w e l f a r es y s t e mo fl e g a l i z a t i o n t l l ec o n e r l t em a n a g e m e n tm e t h o do fp u b l i c s e r v a n tw e l f a r ei ne a c hs e c t i o i l k e y w o r d s w e l f a r es y s t e m p u b l i cs e r v a n t c o n s u m p t i o nw e l f a r e r e f o r m m o n e t i z e d h i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明 此处所提交的硕士学位论文 中国公务员福利制度改革 研究 是本人在导师指导下 在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研究 工作所取得的成果 据本人所知 论文中除已注明部分外不包含他人已发表 或撰写过的研究成果 对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已 在文中以明确方式注明 本声明的法律结果将完全由本人承担 作者签字互整乒日期 刎易年f 调1 1 日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 中国公务员福利制度改革研究 系本人在燕山大学攻读硕士学位期 间在导师指导下完成的硕士学位论文 本论文的研究成果归燕山大学所有 本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员 本人完全了解燕 山大学关于保存 使用学位论文的规定 同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本 允许论文被查阅和借阅 本人授权燕山大学 可以 采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 可以公布论文的全部或部分内容 保密口 在年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密一 请在以上相应方框内打 4 作者签名 王窭己兵日期 卯 年f 上月f 日 导师签名 巧砖 日期 刀口占年 上月l e l 劾 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 背景 公务员在我国是一支高福利高保障的队伍 良好的待遇与相对稳定的 工作环境使得人们在择业时对于公务员趋之若鹜 2 0 0 5 年4 月2 7 日 第十 届全国人大常委会第十五次会议通过了 中华人民共和国公务员法 中 华人民共和国公务员法 于2 0 0 6 年1 月1 日正式实施 其中第七十六条规 定 公务员按照国家规定享受福利待遇 国家根据经济社会发展水平提高 公务员的福利待遇 我国公务员制度已经建立并随着实践逐步发展和完善 公务员队伍也不断地发展壮大 如何规范对这个关系国家上层建筑的群体 的福利制度显得极为迫切 另一方面 良好的国家公务员福利制度不仅可 以吸引和稳住高质量的人才 为建立正常人才流动机制创造良好的条件 而且可以解决国家公务员的后顾之优 促进 勤政廉政 建设 此外再从 我国整个政治经济大环境来看 中共十六大以后 政治体制改革步伐加快 干部人事制度改革是当前与今后一段时间政治体制改革的着力点 也是最 紧迫的任务 中华人民共和国公务员法 在政治体制改革的总体布局中率 先启动 对政治体制改革提供了支持和保障 公务员法 关于 国家根据 经济社会发展水平提高公务员的福利待遇 显得过于笼统 中华人民共和 国公务员法 是一部框架法 它出台后 还需要制定大量的下位配套法规 这为改革现行的公务员福利制度提供了法律和制度空间 福利的改革时机 已经到来 虽然新中国建立以来我国建立适合我国国情的公务员福利制度 我国的公务员福利制度对改善和提高公务员的物质及文化水平起到了积极 作用 但是随着改革开放及我国经济的发展原有的福利制度不再适应新时 期的需要 主要表现为 第一 福利制度社会化程度低 这与我国的第三 产业不发达有关 根据最新的经济普查报告 2 0 0 4 年我国的第三产业只占 g d p 4 0 7 虽然比以前的数据有所提高但是不仅低于发达国家的平均水 燕山大学管理学硕士学位论文 平 也低于发展中国家的平均水平 第二 福利在职工全部劳动报酬中所 占的比重过大 第三 福利制度的某些规定不够合理 不够完善 比如公 费医疗制度 第四 福利基金提取和使用存在不合理问题 许多单位用计 划外经费 行政事业经费的增收节支部分给本单位工作人员发放补贴 由 于许多单位在执行福利待遇政策时 各行其是造成从事相同职务或相似工 作但由于所在单位不同其实际待遇相差悬殊 虽然我国公务员福利存在诸 多问题 而且我国部分省市也进行公务员福利改革 但学界仍未对此做深 入的研究与探讨 建立完善我国公务员福利制度将对我国的公务员制度改 革以及政治改革起到极其重要的作用 1 1 2 意义 通过中外文献的研究 发现无论外国还是中国的公务员福利都是高于 普通的公民的社会保障 这也是公务员体系能够吸引广大优秀人才的原因 而我国公务员福利制度的改革将使新的福利制度在解决原有问题之上发挥 更大作用 公务员制度改革使我国公务员福利水平与国家经济的发展水平 相适应 过高的福利水平会对宏观经济产生破坏作用 首先 福利与组织 财力的承受能力相适应 符合组织的报酬政策 正确处理工资与福利的关 系 必须确保工资在公务员收入分配格局中的主体地位 公务员福利只能 是对薪酬的必要补充 研究显示 并不是福利投入的金额越多 公务员越 满意 其次 实施有效的福利制度达到满足公务员的需求 考虑公务员的 眼前需要和长远需要 吸收优秀人才进入公务员系统 良好的福利有时比 高工资更能吸收优秀员工 新公务员福利制度能提高公务员的士气 免除 公务员的后顾之忧 提高公务员的荣辱感 激励和凝聚公务员 再次 公 务员福利社会化可以在满足福利目标的前提下降低成本 通过提高集体福 利设施的企业化经营 以货币形式发放福利等措施达到目标 最后 福利 制度的法制化将福利与工资 保险制度统筹规划 全面安排 明确福利制 度的实施范围并使其具有一定的稳定性和透明度 防止福利工作的随意性 和主观性 最终 新的公务员福利制度达到公务员法所要求的公务员按照 国家规定享受福利待遇 国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待 遇 2 第1 章绪论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 美国著名薪酬管理专家米尔科维奇认为员工福利有两个显著特点 首 先 它是总薪酬的一部分 其次 他是不按工作时间给付的报酬 l 而另外 一位美国的薪酬专家约瑟夫 j 马尔托奥在其所著的 战略薪酬 一书中 从分类别的角度对福利 e m p l o y e eb e n e f i t s 进行了界定 他认为员工福利就 是非货币奖励 属于边缘薪酬 f r i n g ec o m p e n s a t i o n 就类别而言可以分为 三类 第一 员工所能获得的非工作时间报酬 例如假期 第二 为雇员提 供的各种服务 例如日托补助 第三 企业外的各种保障计划 例如医疗保 险 2 m a n g u m m a y a l l 和n e l s o n 认为非全日制就业增长以及使用临时工 的现象增多 这可能也是对福利成本上升所做出的一种反应 3 1 p e n c z a k 与 全日制员工相比 全日制员工获得福利的可能性小些1 4 j 各国政府普遍利用津贴来调节公务员报酬分配中的特殊矛盾以弥补基 本工资制度的不足 在一些方面表现出一致性 欧美发达国家公务员闲暇 时间较多 享受的年休假一般较长 周工作时数较短 因此休闲时间更加 充裕 各项规定比较具体细致 假期制度中对各种假期的长度 工作时间 的长度 假期薪金的享受都做了明确的规定 一般不可随意变动 但是 d u e e e n t o 和o l i v i a 认为如果假期未享受到年底时会自动失去那么到年底将 会使缺勤率大幅上升 5 灵活的工作时间安排可以促使他们更加努力地工 作 从而提高工作效率 用法律形式保证公务员获得救济和补偿 b e a m 和m e f a d d e n 认为弹性福利也称 弹性报酬计划 是由员工自行 选择福利项目的福利管理模式 其核心思想强调让员工依照自己的需求从 单位所提供的福利项目来选择 组合属于自己的一套福利 套餐 嘲 h w h e r m e s s e y 认为可以让员工了解福利成本问题 认识到自己获得的福利 价值 比如在企业中企业在福利上花费大量的钱 但是员工却对福利投资 所产生的收益并不理解或并不认为福利有太大的价值的时候 企业的福利 投资所产生的收益就会非常可怜 7 g i a l l o u r a k i s 和t a y l o r 良好的沟通还可 以消除员工对福利方案是否提供某些内容产生的误解 但由于许多福利计 燕山大学管理学硕士学位论文 划本身性质非常复杂 大多数员工对这些福利都非常难于理解 8 美国公务员福利制度特点是 市场化 社会化 项目多层次性 福利 资金来源的多渠道性 福利制度的不完善 此外美国公务员福利制度存在 公平与效率的矛盾的问题和退休金福利带来的问题 对于美国公务员福利 的作用与影响 认为可以稳定公务员队伍 发挥公务员的主动性和积极性 美国公务员福利可以维护社会生产率的持续发展 欧盟成员国的社会 经济 文化背景有很多相似之处 但由于各个国 家工资和福利体系因其传统及历史的小同而表现出很大的差异 一个国家 的工资和福利必然和其经济发展水平密切相关 但其在历史沿革中所具有 的相对独立性也是很明显的 它不只是被动地受社会经济的制约 相反它 对政府形象 社会经济的稳定 可持续发展具有十分重要的积极影响1 9 总 之 国外对公务员福利做了一定探讨 对福利做了一定研究 但是建立完 善的公务员福利制度还有待研究 1 2 2 国内研究现状 徐健在的 论小康社会的政府人事行政 中对公务员收入福利比重偏 高 货币比重偏低的问题进行了分析 他认为这将会产生以下几个问题 人们将以公务员为跳板 谋求更高更稳定的收入 这会引发公务员心态不 平衡从而导致权钱交易 产生一定的税收问题 我国的一部分税收会流失 阻碍 个人帐户公开 而产生腐败 他认为提高公务员的货币收入 尽可 能的取消实物福利将使公务员的收入货币化透明化 l 亚强在其1 9 9 9 年主编的 中国公务员 中对公务员福利的定义 特征 与意义及中国公务员福利的原则有所论述 他认为中国公务员福利的原则 是 第一 公务员福利社会化 第二 正确处理好公务员福利与公务员工 资的关系 第三 公务员的福利要与国家的生产力发展水平相适应 第四 体现不同部门 不同单位 不同地区的差别 第五 公务员的福利所要满 足的主要是公务员的共同性的物质和文化生活需要 俞路在 中国行政管理 发表的 深化我国公务员工资制度改革的四 点思考 中 谈及将公务员的工资与福利的构成进行调整 使公务员工资 中能真正反映福利货币化改革的成果 他认为我国长期以来一直处于高福 4 第l 章绪论 利的状态 如果不将福利货币化改革成果反映在工资中就会造成公务员实 际工资水平下降 应该公务员工资与福利进行调整 使工资水平相对高一 些 福利水平相对的低一些 j 南京师范大学的钱在见在 我国公务员保障制度建设的基本原则与实 施对策 兼论 高薪养廉 与 适时提薪 中认为我国国家公务员保障 制度的建设应该坚持公务员保障水平与生产力水平相适应 权力与义务相 对等 公平与效率兼顾的原则 在具体实施公务员工资福利保障制度过程 中则应该坚持 适时提薪 而不是 高薪养廉 通过逐步提高国家公务员 的保障水平 可以减轻公务员的 后顾之优 通过调动广大公务员的工作 积极性 提高公务员的服务效率和服务质量促进廉政建设和社会主义民主 政治的发展 l 厦门大学的张明智在 国家公务员保障机制研究 中从国家公务员制 度的构建 公务员保障机制的国际比较 中国公务员保障机制的形成及特 征 总结了西方各国保障制度的特征 认为西方各国比较重视法治建设 外国公务员大多可以通过谈判协商机制来实现自己的权益保障 认为我国 福利保障的不平衡 他认为主要原因包括 地区发展不平衡 大陆地区历 来重视单位福利 同时我国的社会保障没有完全社会化 对此他提出了自 己的见解 认为应该转变观念将福利逐渐工资化 注重对公务员法定福利 的保障 将公务员福利开支纳入财政计划完善公务员福利项目 过多的津 贴 福利项目有步骤地整合或取消 保留津贴与福利货币化形式发放 取 消单位部门的创收功能 堵住其它收入来源 防止权力寻租 规范政府行 为 降低人工成本使公务员的收入高于其它同类人员 同时提高收入的透 明化 推动福利社会化 l 刘京i i 1 在 公务员薪酬福利制度初探 分析了我国薪酬福利制度的现 状 认为福利制度严重滞后 存在这种状况的原因是现行的工资管理体制 滞后于经济体制改革的进程 人事制度改革与市场机制脱节及改革措施不 配套 而他认为福利的正确处理有利于改革发展稳定 提高薪酬福利将有 利于经济发展 促进社会稳定 吸引大批优秀人才进入机关工作 对此他 提出了薪酬福利制度改革的基本原则和主要对策 其原则包括 按劳分配 燕山大学管理学硕士学位论文 和按生产要素分配 效率优先兼顾公平 薪以养廉 提高与改善福利的原 则 激励的约束的原则 工资集中管理与改善放权结合的原则 总体设计 与分步实施的原则 对策有 对工资立法 改革管理体制完善职级工资制 度 建立与企业同类人员动态平分比较机制 重新制定保险福利制度 制 定搞好各方面的配套改革 探索分配理论l l 苏州大学的纪丽萍在 制度与态度 以制度建设促进政府机关工作 作风转变 谈及工资福利制度时认为工资福利制度对于公务员来说是其对 自身价值得评判 公务员可以通过互相的工资福利的比较来衡量机关的内 在公平性 也可以在人才市场与其它职业的工资进行比较得出整个社会的 公平性 这两种比较将影响公务员的满意度从而影响公务员的情绪 所以 她认为工资福利是调动公务员工作积极性和提高工作效率的强大动力和杠 杆 因此她提出了她的解决方案 完善现行的工资制度 调整公务员工资 标准 采取更灵活的新工资制度 陈烈南和张风玲在 从国际公务员工资制度谈我国公务员工资制度的 实施于完善 中认为津贴奖金所占比例虽小但更有利于发挥工资的职能 而且认为各种津贴灵活和富有弹性及其福利功能可协调各类人员及维护公 务员福利待遇 高和静在 反腐败导刊 发表的 统一公务员福利待遇的几点思考 认为 统一和规范公务员福利待遇有以下几点意义 第一 统一和规范公 务员的福利待遇 有助于打破平均主义和苦乐不均的现象 促进公务员权 责 利的统一和工作效率的提高 第二 有助于促进公务员廉洁从政 第 三有助于促进公务员队伍的稳定也可以增强党政机关对优秀人才的吸引力 和凝聚力 第四 有助于促进政府财政调控能力的提高 同时认为要统一 和规范公务员的福利待遇的前提是 精简机构 减少冗员 全面清理行政 事业性收费 全面实行 收支两条线 和 票款分离 制度 要使机关与 所办企业彻底脱钩 最后他提出了统一和规范公务员福利待遇的具体做法 简化各种补贴和福利项目 统一岗位津贴的标准 在统一和规范公务员福 利待遇的同时 对机关其他工作人员和事业单位干部职工的福利待遇应有 相应的规定 逐步建立起公务员收入的增长机制 i 6 第1 章绪论 王敬军 全广红在 浅议国家公务员福利制度的管理与建议 中认为 福利的目的是满足公务员经济与生活需要 满足员工的社教与休闲的需要 而且认为 学习借鉴国外成功的管理经验 我国引入了人力资源管理的理 念 运用公务员薪酬理论 指导公务员的福利设计和计划 尊重和满足公 务员的福利需求 来达到最大限度地调动公务员积极性的目的 注重个性 化管理队员工实行个性化福利 认为我国福利存在以下问题 公务员福利 的范围过于宽泛 福利性收入在公务员收入中的比重过大 福利项目和标 准不统一 不同地区 部门相差悬殊 福利制度中退休人员福利的欠缺 并且提出他的解决方法 建立健全法律 法规 实行依法管理 实行公务 员工资福利制度的 阳光工程 采取切实可行的措施 提高福利制度的社 会化 商品化程度 使公务员的福利制度与社会提供的服务相衔接 对福 利项目实施分类管理 实行收支两条线 福利费用的支出与行政机关收取 的费用 罚没款分开使用 严肃财经纪律 禁止私设 小金库 禁止自创 门路和擅自增加福利支出 1 7 o 苏红主编的 发达国家公务员社会保障制度 一书全面 综合 系统 地阐述了发达国家公务员社会保障制度的发展历史 法律体系 管理机构 等内容 并详细介绍了有关公务员的福利制度的具体内容 同时 将中国 目前的公务员保障政策与其他国家进行比较研究 发现问题 并提出解决 的可能途径 对中国的公务员福利制度的建立和完善带来了借鉴和启示 以上研究成果为推进我国公务员福利改革奠定了基础 指出了我国公 务员现行福利制度出现的一些问题 并针对不同的问题提出了相应的建议 对我国公务员福利改革作了有利的探索 有的通过国外公务员福利的发展 经历提出我国公务员福利改革原则 如普遍适用的公平与效率 发展与稳 定原则等 但没有提出适用于公务员福利的原则 还有提出应用人力资源 管理薪酬福利相关的规定对我国公务员福利提供个性化的管理 但没有考 虑提供个性化的福利虽然可以起到激励作用但我国的行政成本将极大提 高 个性化的福利在公务员系统实施是否适合 有待探讨 公务员福利货 币化在众多论文都有提及但货币化的意义及如何使公务员福利货币化却并 没提及 本文认为对于我国行政成本居高不下 以及我国工资福利比例失 7 燕山大学管理学硕士学位论文 调的解决方法可以将公务员福利部分货币化 它对我国的行政成本降低 及公务员收入的透明化加强廉正建设所帮助 如何有效的向公务员提供合 理的福利 提高公务员为组织奉献的热情以及提高公务员的工作积极性成 为研究的一个重点 在现在研究中公务员的人性假设更多是作为社会人而 非官僚制建立初期的经济人假设 在当代研究公共管理的文献中对政府改 革更多参考了企业的一些作法 公务员福利改革也可以部分借鉴其理论 而公共选择理论利用市场来分析政府的失灵中认为公务员系统也存在自主 性 福利改善将有利于政府的治理 所以公务员福利制度改革就显得非常 重要 从这个角度而言改善公务员福利的研究就显得很有意义 1 3 本文的研究思路和主要内容 福利制度建立涉及多门学科 涉及经济学 管理学 法律等学科 因 此对福利制度的研究往往要借用多个不同学科的知识和理论 并使用多种 研究方法 研究公务员福利制度的也不例外 首先 本文通过历史文献研 究 分析我国公务员福利制度建立和完善已经取得成果 同时本文采用了 比较分析法 借鉴国内外 特别是发达国家的理论和实践 通过学习和借 鉴国外经验 完善我国公务员福利制度 以及通过企业人力资源福利理论 的学习和借鉴 改进中国的公务员福利制度 其次 强调实用性和可操作 性 在研究的基础上提出具体的政策建议 本文写作的基础来源于中国期刊网 重庆维普数据库 万方数据库 超星数字图书馆等数字化信息资源 校图书馆 国家图书馆 m p a 资料室 经管院资料室书面资料 同时 通过访问国内外的相关网站了解最新的研 究动态 特别是人力资源管理 公务员制度等相关领域的学术专著构筑本 了文的框架和主要内容 对公务员福利制度的研究 既是一个理论问题 更是一个实践问题 论文在第l 章介绍了论文的背景意义以及国内外研究成果 第2 章就公务 员福利相关问题进行分析 并对我国公务员福利制度历史现状以及存在的 问题做了分析 第3 章论述国外公务员福利制度对我国公务员福利改革的 借鉴 第4 章对完善我国公务员福利制度提出具体建议 8 第2 章公务员福利概念及我国公务员福利制度 第2 章公务员福利概念及我国公务员福利制度 2 1 福利及公务员福利 2 1 1 福利定义及与薪酬的关系 在现代汉语里 福 是与 祸 相对而言的 指 幸福 利 则是 利益 关于福利一词的基本含义 在汉语辞典中主要有两种解释 其一 是 生活上的利益 特指对职工生活 食宿 医疗等 的照顾 这也是大众 意义上对福利的理解 其二是 幸福和利益 例如 唐韩愈 与孟上书 何有去先人之道 舍先王之法 而从夷狄之教 以求福利也 o 辞海 也 作了类似的解释 福利经济学的创始人庇古 p i g o u s 贝l j 对福利提出如下两个 命题 第一 福利的要素是一些意识形态之间的关系 第二 福利可置于 较大或较小的范畴之下 根据第一个命题 一个人的福利寓于他自己的满 足之中 这种满足可以由于对财物国内外的 社会福利 含义不同的占有 而产生 也可由于其他原因 如知识 情感 欲望等 而产生 而全部的福利 则应该包括所有这些满足 l 肌 福利有广义和狭义之分 从广义上讲 凡是 有关改善人们的物质文化生活的公益性事业和所采取的措施都可以称为福 利 它几乎概括了人们所享受的一切物质待遇 包括国家和社会举办的文 化 教育事业 城市居民和职工的住房 医疗 农村社区或企事业单位举 办的各类公益事业 广义的福利包括三个层次 一是由政府提供的文化 教育 卫生 社会保障等公共福利和服务 二是由企业提供的各种集体福 利 三是工资收入以外的 由企业为员工个人及其家庭所提供的实物和服 务等福利形式 1 狭义的福利又称职业福利或劳动福利 员工福利 指企 业为满足劳动者的生活需要 在其工资收入以外 向员工本人及其家庭提 供的货币 实物及一些服务形式 美国著名薪酬管理专家米尔科维奇的观 点认为员工福利有两个显著特点 首先 它是总薪酬的一部分 其次 他 是不按工作时间给付的 而另外一位美国的薪酬专家约瑟夫 j 马尔托奥 在其所著的 战略薪酬 一书中从分类别的角度对福利 e m p l o y e eb e n e f i t s 进行了界定 他认为员工福利就是非货币奖励 属于边缘薪酬 f r i n g e 9 燕山大学管理学硕士学位论文 c o m p e n s a t i o n 就类别而言可以分为三类 第一 员工所能获得的非工作 时间报酬 例如假期 第二 为雇员提供的各种服务 例如日托补助 第三 企业外的各种保障计划 例如医疗保险 美国学者l i o y d l b y e r s 和 l e s l i e w r u e 在他们合著的 人力资源管理 中将福利定义为 员工作为组 织的成员及其在组织中的职位而获得的报酬 他们认为与工资 薪金和奖 励不同 福利通常与员工绩效无关i l 限于公务员福利范围 本论文所讨 论的福利 确切的说是员工福利 本文认为应该从以下几个方面界定员工 图2 1 薪酬关系口0 f i 晷2 1t h er e l a t i o no f s a l a r y 福利 第一 员工福利是总报酬的重要组成部分 第二 员工福利大多数 表现为非现金收入 第三 员工福利通常采取间接支付的方式发放 第四 员工福利通常为非劳动收入 第五 几乎所有的员工都可以得到福利 而 且员工与员工之间的差别都不大口 综上所述 员工福利指作为一个组织 的成员能享受到的在工资收入外的 为其本人或家庭提供的货币 实物和 服务 而我国福利制度创建于2 0 世纪5 0 年代计划经济时期 主要由国家 负责包办的涉及极少数特殊人群的民政福利和城镇企业事业单位的职业福 1 0 第2 章公务员福利概念及我国公务员福利制度 利构成 以城镇职工福利为核心 加上价格补贴 免费教育 由国家负责 各单位分割 城乡分离的制度 职业福利 事实上覆盖了9 5 以上城镇居 民 承担了部分 社会福利 职能 客观上构成了中国特色的社会福利制 度 有部分学者将员工福利分为法定福利和企业附加福利 其中员工的社 会保障体系和社会保险项目是政府通过立法形式 要求企业必须提供给员 工的福利和待遇 被称为法定福利 2 2 1 大多数福利都被可以归为下述几种 类型中的一种 社会保险 私人集体保险 退休福利 带薪休假福利 家 庭扶助政策等等1 2 3 1 福利与薪酬关系如图2 1 2 1 2 公务员 要了解公务员的福利制度 就必须首先了解公务员 公务员制度及其 发展历史 因为公务员的社会福利制度是伴随着整个公务员制度的发展历 史而发展的 公务员的社会福利制度从来都不是独立存在的 公务员一词 乃外来语 最初译自英文的c i v i ls e r v a n t 一词 后来对法文f o n c t i o n a i r e 公 务员 和美语g o v e r n m e n t a le m p l o y e e 政府雇员 的译法也大体类似 公务员 一般指在政府中行使国家行政权利 执行国家公务的行政工作人员 基于 各国的不同国情 国家公共事务 所包括的范围和具体内容不尽相同 因 而公务员的具体所指范围也不尽相同 第一 以英国为代表的小范围型 主要包括国家政府系统中非选举产生和非政府任命的公职人员 即政府中 除政务官员以外的常任文职人员 第二 以美国为代表的中范围型 主要 指政府系统中所有公职人员及公有事业单位 国有企业的管理人员 但适 用公务员法的仅是行政机关除政务官外的事务人员 第三 以日本为代表 的大范围型 主要包括中央到地方政府系统的所有公职员 国会除议员之 外的工作人员 军人 审判员 检察官 国有企事业位的工作人员以及市 乡村镇的公职人员等都划入公务员范围 但公务员法仅适用政府系统中非 选举产生和非政治任命的一般职公务员履行行政职能的行政工作人员 其 它国家机关 社会团体与组织以及行政机关内部非执行行政工作的工勤人 员除外 2 4 当今世界上绝大多数国家的做法来看 议会工作人员 政党组 织工作人员 政治协商组织工作人员 法官 检察官等人员不适用 公务 员法 但在我国 公务员法 确定的公务员范围是很宽泛的 公务员不 燕山大学管理学硕士学位论文 再局限于政府机关工作人员 公务员法对公务员身份作了明确的界定 规 定 本法所称公务员 是指依法履行公职 纳入国家行政编制 由国家财 政负担工资福利的工作人员 公务员法中这样规定 首次明确了列入公务 员范围必须同时具备3 个条件 一是依法履行公职的 二是使用行政编制 的 三是由国家财政负担工资福利的 这3 个条件必须同时具备才是公务 员 这意味着 今后公务员不再局限于政府机关工作人员 将扩大至符合 上述3 个条件的所有工作人员这一范围 除了将 国家公务员暂行条例 确定的公务员纳入以外 实际上还把政党组织工作人员 人大工作人员 政协工作人员 法官 检察官也纳入公务员范围 2 5 按照新的规定 截止 2 0 0 3 年底 我国公务员的总数是6 3 6 9 万人 这其中中央机关有4 7 5 万人 这4 7 5 万人包括中央机关在地方的派出机构 有垂直管理的机构 不是都 在北京的 省级机关是5 3 5 5 万人 地市一级是1 4 4 6 万人 县一级最多 县市级是2 8 5 2 万人 乡一级是1 0 6 1 万人 2 6 2 1 3 公务员福利 对于公务员福利存在主要有两种观点 一种观点认为我国公务员福利 制度主要指的是国家机关的福利制度如探亲制度 冬季取暖制度 上下班 交通补贴制度和年休假制度 另一种观点则认为 我国公务员福利是国家 行政机关为改善和提高公务员的物质和文化水平 在工资报酬和劳动保险 外通过举办集体福利设施 提供福利服务以及发放补贴的形式支付给个人 的利益 是给予公务员的一种生活保障和生活享受 用以解决他们带有共 同性或普遍性的消费需要 解决公务员个人或集体困难 5 但是此外还存在 另外一种观点 即将行政机关的部分消耗性开支列为消耗性福利 作为福 利的一部分 从理论上讲 行政机关消耗性开支包括四个层次 第一 行 政机关的公务人员在履行公务时所必须的消费 第二 公务人员也是为履 行公务需要 但消费已超过必要的限度 属于过度消费 第三 公务人员 完全不是履行公务需要 而是利用职务之便或假借履行公务之名用于满足 个人需要的个人消费 第四 单位作为二元工资体系中的第二工资支付给 个人的实物和福利性补贴等 消耗性福利开支主要是指后三个层次 行政 机关消耗性福利开支的范围十分广泛 不仅包括目前大家熟知的交通工具 第2 章公务员福利概念及我国公务员福利制度 消费 招待消费 通讯消费 还包括出国考察消费 开会旅游消费 公款 娱乐消费 公款学历消费和福利住房 公费医疗 水电暖补贴 伙食补助 等诸多方面 消耗性福利开支又不完全等同于职务消费 职务消费是处在 某一特定职务上的公务人员f 主要是指有一定级别的领导干部 为履行公务 所需必要的适度的消费 而消耗性福利开支是单位补贴给全体工作人员 或 者是个别群体 的超过为履行公务所需必要的适度的消耗性福利资金 其表 现的形式可以为货币 也可以为物品 还可以为服务 劳务 享受等多种 形式 通过以上各个观点的论述 本文认为公务员福利是国家行政机关为 改善和提高公务员的物质和文化水平 在工资报酬和劳动保险外通过货币 实物或服务等形式支付给个人的利益 是给予公务员的一种生活保障和生 活享受 用以解决他们带有共同性或普遍性的消费需要 解决公务员个人 或集体困难 他是一种职业福利 给予公务员的一种生活上的物质待遇 作为工资报酬的辅助形式 拥有职业福利所具有的共性和公务员这个特殊 群体的个性 公务员福利主要分为法定福利和补充福利 附加福利 2 2 提供福利的意义 2 2 1公务员福利产生的经济学分析 工资和福利都可以给人们带来效用 因此在一定程度上二者能够互相 替代 由于大多数福利都属于实物福利 一个公务员应该更喜欢工资才对 因为消费者使用货币时可以以给他带来最大效用的形式花费 2 而实物福 利就使公务员失去了选择的自由 特别是 就具体个人来说 实物福利或 服务可能并不会给他带来多少实际利益 但是实际上公务员愿意牺牲一些 工资换取一定数量的福利 首先公务员的某些福利会使其获得税收上的优 惠 由于一些报酬以福利的形式支付给个人 这样个人就不用交纳个人所 得税 其次为防止自己过多的将收入满足当前消费而忽视未来利益 人们 也愿意用部分福利和服务代替部分工资收入 所以这样不同个人由于消费 的偏好不同 同样的薪酬总额的工资和福利的组合将给人带来不同的效用 国家在一定的开支下 通过不同的工资福利组合提供给公务员 由于集体 购买福利时 存在显著的规模经济 国家可以以较低的价格购买福利 这 样国家可以以较低的行政开支 满足公务员的需求 公务员在我国属于高 燕山大学管理学硕士学位论文 素质人群 福利是一种挽留人心以及减少辞职的有效手段 低辞职率可以 保持公务员队伍的稳定性和政策的延续性 给国家带来更大的收益 2 2 2 公务员福利与组织行为理论 马斯洛一一需要层次理论 a b r a h a mm a s l o w h i e r a r c h vo fn e e d s t h e o r y 美国心理学家马斯洛在1 9 4 3 年初次提出需要层次论 后来又对理 论做了进一步阐述 成为西方最有名的激励理论 按照他的理论 如果希 望激励员工 就必须了解员工目前所处的需要层次 然后着重满足这一层 次或在此层次之上的需要 他把人的需要分为生理需要 安全需要 社会 交往需要 尊重需要和自我实现需要五个层次 马斯洛认为 在某一种需 uabc 图2 2 不同心理发展水平上的动机结构 图中a b c 为任意点 1 8 f i g 2 2t h em o t i v es 订u c h l r eo f d i f f e r e n tm e n t a ls t a t ed e v e l o p m e n tl e v e l t h ea b ci nd i a g r a mi sa r b i t r a r y 要得到相对的满足之后 这种需要就失去对于行为的动力作用 或失去成 为主要动力的作用 这时另一种需要就会产生 于是人们又继续采取新的 行动来满足新的需要 高层次的需要出现之前 低层次的需要必须得到适 当的满足 低层次的需要基本得到满足以后 它的激励作用就会降低 其 优势地位将不再保持下去 高层次的需要会取代它而成为推动行为的主要 原因 某一需要一经满足 便不能成为激发人们行为的动因 继而被其它 需要取而代之 任何一种需要并不因为下一个高层次需要的发展而消失 1 4 第2 章公务员福利概念及我国公务员