土地出让金制度_成效_困境_反思与出路.pdf

1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 2010年第2期 总第155期 林区教学 Teaching of Forestry Region No 2 2010 GeneralNo 155 土地出让金制度 成效 困境 反思与出路 马映雪 1 李全庆 2 1 华东政法大学 法律学院 上海200042 2 徐州工程学院 江苏 徐州221000 摘 要 土地出让金制度作为我国土地有偿使用的重要制度之一 目前面临着种种困境 迫切需要进一步完善 和改进 通过对土地出让金产生 发展回顾 分析土地出让金制度面临的困境 进一步探讨土地出让金制度改进途 径 关键词 土地出让金 土地有偿使用制度 成效 反思 中图分类号 D922 3 文献标志码 A 文章编号 1008 6714 2010 02 0024 03 收稿日期 2010 02 06 基金项目 江苏省高校哲学社会科学研究基金指导项 目 土地承包经营权流转的资源配置效应与调控机制研究 09SJD790057 作者简介 马映雪 1989 女 江苏徐州人 学生 从 事民商法研究 通讯作者 李全庆 1978 男 江苏邳州 人 讲师 博士研究生 从事土地法与土地行政研究 土地出让金制度自20世纪80年代产生以来 对我国 社会主义建设和发展产生了巨大的积极效应 但是随着 经济社会的发展 现在的土地出让环境与当时设立时的背 景已有很大不同 土地出让金制度的若干不完善地方逐渐 暴露 并与当初设立此制度的初衷有一定差距 有鉴于 此 通过对土地出让金产生 发展及原因的回顾和对目前 土地出让金制度面临的困境分析 探索土地出让金制度的 改进 一 土地出让金制度产生 发展过程 新中国成立后 我国逐步废除了土地私有制 实行土 地国有和集体所有的二元公有制 土地的使用实行的是严 格的 无偿 无期限 无流转的土地计划配给制度 这种 制度明显的弊端是 使土地使用者丧失了经济地使用土 地和使土地产出最大化的动力 不利于公平竞争 此外也 严重消弱了政府部门的投资效率 1 改革开放以后 传统的土地制度已经不能满足经济社 会的发展要求 迫切需要改变传统的土地无偿划拨制度 实行有偿的土地使用制度 1987年土地有偿转让第一次 在深圳试点成功后 1988年 宪法修正案 第十条第四款 增加了 土地使用权可以依照法律的规定转让 正式确 立了土地有偿使用制度 1988年 1998年 2004年三次对 土地管理法 进行了修正或修订 均明确规定了土地使 用权可依法转让 1990年国务院颁布的 中华人民共和 国城镇土地使用权出让和转让暂行条例 第一条规定 为了改革城镇国有土地使用制度 合理开发 利用 经营 土地 加强土地管理 促进城市建设和经济发展 制定本条 例 这就明确指出国有土地出让金产生的真正原因 一是 合理高效开发利用和经营土地 通过对土地使用收取出 让金 促进土地资源高效使用和优化配置 二是促进城市 建设和发展 土地出让金的征收使得存量土地资本的价 值货币化 土地收入成为提高政府财政收入和城市建设资 金的重要来源 对减缓政府资金压力 加快城市基础设施 建设等发挥了重要作用 由于法律法规仅规定土地使用权可有偿转让 没有规 定土地有偿使用费的具体使用方向 用途以及中央与地方 分配比例 于是1998年的 土地管理法 规定 新增建设用 地的土地有偿使用费30 上缴中央政府 70 留给地方 政府 都专项用于耕地开发 1999年财政部印发了 新增 建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法 重申关于 中央和地方的分配比例问题 但是地方的土地出让金主 要还是用于城市建设与发展 以上海为例 2001年5月 21日发布的 上海市土地使用权出让办法 规定 土地出 让金主要用于城市土地建设和土地开发 2001年财政部国土资源部联合印发了 新增建设用 地土地有偿使用费财务管理暂行办法 明确了上缴中央 财政土地有偿使用费支出范围 即专项用于耕地开发项目 支出 耕地信息与监督系统建立支出以及与土地有偿使用 费使用有关的其他支出 至此 土地出让金以前一直为城 市建设和发展独揽的局面被打破 土地出让金开始用于耕 地开发 但是数额仅为土地有偿使用费的30 与地方的 70 相比明显偏小 2004年3月国务院颁发了 关于将 部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知 规 定土地出让金用于农业土地开发的比例不低于土地出让 平均纯收益的15 这就明确规定了地方土地出让金对 农地开发使用 但是土地出让平均收益标准偏低 而实际 用于农业土地开发数额很少 就最大限度的计算来说 土 地出让金用于农业土地开发仍不超过40 5 假设中央的 30 土地有偿使用费全部用于农地开发 地方的70 中 有15 用于农地开发 无论从农地面积与城市面积比 还是从农村人口与城市人口比来说 这样的比例分配虽然 比以前有很大改善 还是很不公平的 不但没有缓和城乡 二元化 反而加剧了这种矛盾 2004年11月颁发了 财 政部国土资源部中国人民银行关于进一步加强新增建设 用地土地有偿使用费征收使用管理的通知 对土地有偿 使用费的缴库方式进行了调整 土地有偿使用费30 上 缴中央财政 70 上缴地方财政的政策没有变 二 土地出让金制度的成效 土地出让金制度自产生以来 对我国经济社会建设作 42 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 出了巨大贡献 具体来说 主要有以下几个方面 第一 盘活全国土地资源 创造经济价值 促进了工业 化和城市化发展 土地出让金制度使得土地使用权的分 配由无偿转为有偿 显化了土地资源的价值 增加了政府 非税收入 从1992年至2003年 全国土地出让金收入累 计达10000多亿元 其中近三年累计达9100多亿元 土 地出让金制度不仅盘活了全国土地资源 激发了土地潜在 活力 聚集了巨额可支配财力 而且促进了工业化和城市 化发展 我国正处于工业化和城市化快速发展期 由于工 业化带来对钢铁 汽车 装备制造 化工等重化工产品需求 的上升和城市化带来对市政 道路 交通 房地产 水 电 文化 教育 卫生等需求的普遍高涨 造成了严重的土地供 求紧张 土地出让金制度对合理调节土地资源供求紧张 局面 充分发掘土地的资源价值方面作出了巨大贡献 第二 降低土地交易成本 为土地开发提供了激励机 制 由于政府有限理性和开发商投机主义 土地资源的合 理配置存在较大的交易成本 包括 信息成本 缔约成本 监督成本等 土地出让金制度明确规定了开发商获取土 地使用权途径 方式 价格等 为土地有偿使用提供制度平 台 大大降低了交易成本 同时 土地出让金制度对于地 方政府 开发商等产生明显激励效应 土地出让金作为地 方政府重要的收入来源 大大激励了地方政府积极促进土 地交易以获取更多出让金收益的积极性 对于开发商而 言 土地出让金制度降低了政府寻租空间 激励开发商把 更多的精力放在投资项目的收益获取上 而且促进了集约 和节约用地 最大限度发挥土地资源的潜在价值 第三 弥补国有土地产权不足 促进了国有土地优化 配置 从产权经济学来看 土地出让金实际上是土地所有 者出让土地使用权的资金收益 或者说是 土地受让人为 获得土地使用权而支付的资金代价 作为出让人的国家 和土地受让人之间的土地交易 是土地使用权和受益权实 现的重要表现 没有出让金的土地产权是不完整的 而土 地出让金制度恰好弥补了土地产权这方面的不足 促进了 国有土地优化配置 如果国家出让国有土地使用权不收 取土地出让金 这不仅意味着国有土地产权是残缺的 而 且在土地的配置合理使用方面也是低效的 因此 土地出 让金作为国有土地使用权出让收益 不仅是国有土地用益 物权在经济上的实现形式 而且通过价格杠杆有效地调节 土地供求等 实现了土地资源优化配置 三 土地出让金制度面临的困境 在现代社会中 政府本身就作为一个利益集团而存 在 特别是地方政府 他们会为谋取最大化利益而充分利 用自己手中的权力 正像孟德斯鸠所说 一切有权力的 人都容易滥用权力 这是万古不易的一条经验 有权力的 人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止 2 政府为 获取土地出让金对土地进行粗放式的野蛮开发导致目前 很多问题产生 11加剧城乡二元结构的分化 严重损害了农民利益 由于我国严格限制集体土地直接进入土地市场 其土 地使用权本身不能成为交易的对象 故我国土地市场的交 易对象主要为国有土地使用权 在新增建设用地中 国有 土地使用权绝大多数来源于对农村集体土地的征用 自 土地有偿使用实施以来 土地出让金与与对农地的补偿之 间的 剪刀差 为城市的建设和发展提供巨大资金支持 实现了城市快速发展 农村和农民成为推进城市发展的无 偿动力 加剧了城乡二元化 严重损害了农民利益 为社会 的协调发展埋下隐患 严重危害了社会安全与稳定以及经 济社会的可持续发展 据有关方面资料显示 现在全国 起码有4000万失地农民 60 的失地农民生计困难 其中 相当一部分人成了 三无农民 无地 无业 无保障 某 省调查分析 若征地成本价为100 其收益分配格局是 地方政府占二至三成 企业占四至五成 村级组织占近三 成 农民仅占5 10 有专家测算 近20年有关方面 通过各种形式征用耕地的价格 剪刀差 从农民身上至 少拿走50000亿元 3 土地出让金加剧城乡二元化的另一个表现为 土地出 让金为城市公共产品的提供方面提供了巨大资金支持 城 市中的公共服务和公共设施 如教育 医疗 图书馆 公共 交通 消防 绿化等均来源于公共财政 并向全体社会成员 开放 而城里人并不会额外负担相关费用 而在农村 类 似的 公共产品 大都需要农民集资建立 甚至地方行政 的部分开支也通过 摊派 的形式由农民负担 以至于 农民人均支付的税款相当于城镇居民的9倍 加上上缴 的各种杂费 则相当于城镇居民的30倍 4 在教育方 面 2002年 全社会的各项教育投资为5800多亿元人民 币 其中77 用于城市 占接受义务教育孩子总数70 的 农村孩子只获得其余23 5 21阻碍了现代公共行政建立和市场经济发展 地方政府将分取的土地出让金投入到生产性领域 利 用政府投资拉动和扩大本地投资规模 提高地区经济增长 速度 这种财政政策构成和经济发展模式仍带有浓重的 计划经济色彩 有悖于我国政府及其收支活动向现代政府 和公共财政的转型 同时当前一些地方政府的收支结构 中 出让土地的收入已经占到全部地方财政收支的30 甚至是40 6 37 有悖于由税收收入占据绝大多数份额的 现代政府公共收支结构 危害了政府公共收支的稳定化 持续化和法制化 政府过多地干预生产和投资领域 将直接影响到资源 在投资和消费间的配置 导致政府对市场干预过度 而且 政府过多地介入地产行业的运营 为政府的权力寻租带来 机会 政府从土地买卖和经营中瓜分到过大规模的利益 直接扭曲地产行业的产权机制和经济激励机制 破坏行业 竞争秩序 阻碍房地产市场的健康发展 31造成土地资源过度开发 严重危害后代利益 由于土地出让金巨大收益的吸引和长期严格土地利 用规划监管的缺位 地方政府的短视效应导致土地开发泛 滥和土地利用的低效 严重违背了当初征收土地出让金的 初衷 从各地滥建的开发区可见一斑 从2000年开始的 开发区热 当时正值西部大开发的实施 许多地方政府纷 纷设立开发区 这些开发区往往存在以下一些问题 土地 征而不用或者多征少用 规划失控 布局零乱 重复建设 效益低下等等 在这轮热潮中 一些沿海地区5年时间就 用完了10年的用地规划 截止2004年7月 全国共清理 出6866个各类开发区 其规划用地面积达3 86万平方公 里 超过现有城镇建设用地3 15万平方公里的总面积 7 土地使用权出让金是政府作为城镇土地的所有者将 土地使用权在一定年限内让与土地使用者时所收取的费 用 包含土地使用权未来若干年的预期收益 实质是未来 地租收益的现值 按照我国现在的行政体制 政府在5年 的任期内独占了未来至少35年 而按照现行的土地法规 土地使用权的出让年限最短的商业 旅游和娱乐用地为 52 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 40年 的土地收益 严重损害了后代人的利益 四 土地出让金制度的反思 土地出让金设立初衷一是 为了 合理高效开发利用 和经营土地 因为在传统的无偿划拨用地情况下 土地 利用效力低下 无法高效开发和经营土地 在土地有偿使 用的初期 土地出让金的收取实现了土地资源的优化配 置 提高了土地利用效益 但是在它的发展过程中也产生 了诸多问题 在一定程度上阻碍了 合理高效开发利用和 经营土地 目标的实现 这就迫切需要对现有的土地出让 金制度进行改革 不仅促进土地经济效益提高 更要实现 土地经济效益 社会效益和生态效益的综合发展 土地出让金设立初衷二是 改变当时城市建设和发展 落后的局面 促进城市建设和发展 从目前的状况来 看 土地出让金设立促进了城市建设和发展 但是它是以 农村 农民和农业的巨大损失为代价的 而且三农问题的 产生也将严重影响城市可持续发展 在建设社会主义新农村 构建和谐社会的今天 工业 反哺农业 城市反哺农村的政策已制定 土地出让金不能 仅是城市的专利 更应该是惠及广大农村和农民 缩小城 乡二元化的有效工具 虽然2004年3月国务院颁发了 关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通 知 规定土地出让金用于农业土地开发的比例不低于土 地出让平均纯收益的15 但是这还是远远不够的 需要 对出让金的使用制度进行改革以缩小城乡二元化 促进城 市持续良性发展 五 土地出让金制度的出路 11着眼土地综合利用效益 提高土地出让金数额 在以前的土地利用中 我们往往只看到土地经济效 益 对土地的社会和生态效益认识不足 这就直接影响了 对土地的价值的认定 进而影响土地出让金的数量 土地 出让金不仅要包含土地的经济价值 更应当包含土地的社 会价值 如粮食安全等 和生态价值 而且随着我国土地 稀缺化程度的加大 土地的资源价值也应不断增加 土地 出让金必须体现这种土地价值变化 因此 提高土地出让 金 合理显示土地资源的综合价值对土地综合效益提高具 有重要的促进作用 21着眼城乡协调发展 加大土地出让金支农惠农的 力度 缩小城乡二元化差距 促进城乡协调发展是社会主义 新农村建设和和谐社会建设的重要举措 首先 土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国 有资源性收入 理应由全国人民共享 但是在偏重工业化 城市化的政策导向下 过去的20多年一直为城市所独享 导致城乡二元化加剧 扭转这种局面的根本途径在于加 大土地出让金支农惠农的力度 补偿 三农 所受的损失 一般情况下 出于公平考虑 土地出让金对三农的支出比 例可以按照城乡人口比或城乡面积比计算 即土地出让金 对三农的分配额 土地出让金总额 农村人口数 总人口 数 或者 土地出让金总额 农村土地面积 总土地面积 如果加上过去应对三农的补偿 可以适当提高对三农的分 配额 对于土地出让金的三农用途可以主要放在农民社 会保障体系建设方面 耕地保护和开发方面 农业补贴和 生态农业建设方面等 其次 现在的土地出让金仅体现了国家土地所有权 没有将农民的土地承包权 耕作权纳入其中 在这方面实 际上是剥夺了农民土地出让金分配的主体地位 因此 应 将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出 让金的分配主体中 建立农业用地征用为建设用地的 事 后分成 机制 依据国家对农业用地承包权期限的规定 对农业用地征用后的出让收入 采用中央政府 地方政府 和农民三方共同分享的方案 在土地出让期满后 如果尚 未超出国家农业土地承包的法定期限 农民及其后代仍有 权继续参与到该项土地的再出让收入的分配 形成农民参 与征用土地出让金的动态分配机制 6 38 31着眼土地法治化建设 规范土地出让金收支制度 体系建设 土地法治建设是依法治国的重要方面 将土地出让金 的收支活动纳入到统一的政府预算中来 受国家预算法和 财政法规范 这一方面有利于实现土地出让金收支公开 化 透明化 另一方面也有利于法治阳光政府的塑造 第 一 对于土地出让金的征收 实行 收支两条线 由财政 部门负责 纳入地方财政 第二 建立土地出让金收支专 户 省级土地出让金的专户放在财政部 省以下的放在省 财政厅 这样有利