奉节县城镇化建设和村社现状调查分析.doc

奉节县城镇化建设和村社现状调查分析一、全县乡镇建设基本情况奉节县位于三峡库区腹心地带，是库区移民大县和国家级的贫困县之一。奉节县辖30个乡镇、一个白帝城风景区管委会,332个行政村、54个居委会。按乡镇的人口规模划分如下：人口5万：永安镇、竹园镇、公平镇、朱衣镇、康乐镇、吐祥镇、兴隆镇；人口35万：新政乡、大树镇、石岗乡、汾河镇、白帝镇、草堂镇、永乐镇、安坪乡、甲高镇、五马乡；人口3万以下：平安乡、红土乡、康坪乡、岩湾乡、羊市镇、鹤峰乡、新民镇、青龙镇、冯坪乡、以及长安、龙桥、太和、云雾土家族乡。（一）城镇化建设基本情况。2008年，全县实现地区生产总值76亿元，同比增长15；地方财政收入3.5亿元，同比增长42.3；全县常住人口86.2万人，城镇人口达24.7万人，全县城镇化率达到28.7%，增长2.1个百分点；2008年全县新增加城镇人口21710人，其中县政府驻地增加城镇人口6500人，县政府驻地以外建制镇及集镇增加城镇人口15210人；新增转移农村富余劳动力1.2万人；扩大城镇建成区面积2.52平方公里，其中县城扩大建成区面积1.42平方公里，县以下建制镇扩大建成区面积1.1平方公里；城镇房屋竣工建筑面积达59万平方米，其中县城竣工房屋面积18.5万平方米, 县政府驻地以外建制镇及集镇竣工房屋面积40.5万平方米。2008年安排城市建设维护费2300万元，分别支持乡镇的“10+1”工程和小城镇配套建设，资助资金共800多万元，实施了水、电、路、排污管网等配套工程建设，完成乡镇市政基础设施项目170多个。我县人均拥有铺装道路面积13.9平方米，小城镇供水普及率达到95%，人均日生活用水量102升，燃气普及率达到47%，城镇污水处理率25.2%，垃圾处理率39.3%。农村集镇建成区面积达15.34平方公里，人均住宅建筑面积为34平方米，人均道路面积为12平方米，人均公共绿地面积达到8.2平方米,污水处理率为20%，垃圾处理率32%。（二）库区生态屏障区基本情况。库区生态屏障区是三峡后续规划的重点区域，也是本次调查的重点区域。按照三峡库区175米水位线可视第一轮山脊线，三峡库区生态屏障区共涉及12个乡镇，105个村，幅员面积约957.62平方公里，占县域总面积的23.4%；人口多达37.2425万人，约占全县总人口的35.8%，其中城镇常住人口17.11万人，占屏障区总人口的45.9%。二、存在的问题及主要制约因素（一）存在的问题奉节县作为移民大县，国家级扶贫重点县，在城镇化过程中以及移民安置过程中存在的主要问题有：1.全县城镇化水平低，生态屏障区城镇化率相对较高。我县城镇化率28.7%，略低于全市平均水平和全国的平均水平。生态屏障区内城镇常住人口17.11万人，城镇化率为45.9%；县境内城镇（指建制镇）密度为每万平方公里39.1座，远远低于重庆市的平均水平。与主城区和渝西地区城镇化率相比，仍有较大差距。十年来，奉节城镇化水平在重庆市居于中下游水平，城镇化进程十分缓慢。小城镇数量多，规模偏小，城镇化水平低是奉节城镇化一个显著特点。2.生态屏障区范围大，涉及安置人口多，搬迁量大。一是库区生态屏障区共涉及12个乡镇，105个村，幅员面积约957.62平方公里，占县域总面积的23.4%；人口多达37.2425万人，约占全县总人口的35.8%，其中城镇常住人口17.11万人，占屏障区总人口的45.9%。二是屏障区人口分布不均。海拔800米以上人口分散量少，500800米适当增加，200500米人口非常集中。长江流域比“四河”相对集中，长江南岸比长江北岸相对集中。朱衣河北岸比朱衣河南岸相对集中。草堂河北岸比南岸相对集中。梅溪河南岸比北岸相对集中。屏障区内，除城镇和已经建设的安置点外，尚需搬迁安置的分散户，生存环境条件恶劣户等涉及面广，涉及人口多，工作量大。3.基础设施不完善。经过多年的建设和发展，库区城镇基础设施得到明显改善，基础设施建设总量有所扩大，运行能力也在不断提高，但基础设施落后的状况依然没有根本上的改变。因乡镇财力有限，很多乡镇财政收入低，城镇建设资金筹措难度大，综合公共服务设施不足。由于资金缺乏，经营城镇的思路不多，致使很多乡镇的“10+1”工程和公用基础设施项目都无法实施。多数小城镇的基础设施建设落后，绿地建设、环保设施、公共厕所、休闲体育活动场地、农贸市场、停车场、污水和垃圾处理等市政设施严重不足，功能极不配套，导致小城镇脏乱现象突出。据统计，奉节县60%以上的乡镇都没有建等级规范汽车站，生活用燃气普及率不足40%，多数城镇居民烧煤；除永乐、公平有污水处理厂和污水收集管网外，其余乡镇无污水垃圾处理设施，废水和垃圾处理基本上是直接排放和堆放处理；30个乡镇仅完成7个乡镇广场，城镇公共基础设施比较滞后，制约着生产的发展和人民生活水平的改善，使小城镇不能发挥应有的基本功能，对库区生态环境造成危害。4.建设风貌不突出。建筑风格是体现城镇和安置点特色风貌的重要方面。我县城镇建设和已经建成的移民安置点中，无论是建筑风格，还是建筑色彩，都比较单一，没有特点，千村一面，“村村像镇、镇镇像村”的现象普遍，先建设后规划，边建设边规划，盲目建设、盲目发展的现象相当突出，造成整个小城镇、集聚点、农民单体建设起点较低，建设较乱，致使街道弯弯曲曲，房屋犬牙交错，房屋基本上都是火柴盒、豆腐块楼房，千楼一面，千村一面，建设缺乏特色。5.移民安置点严重不足。奉节县作为三峡库区移民大县，移民人口多，但是县内存在移民安置点不足的现象。一是移民搬迁集镇仅部分解决库区淹没线下移民，并且当年编制的一批移民搬迁集镇规划，因时间紧，任务重，未经过县级以上人民政府行政审批即实施建设，现已基本完成175米水位线下本地安置任务（不含投亲靠友），原移民搬迁规划用地指标及用地空间所剩无几。二是为完成搬迁安置任务，没有及时规划、规范移民安置点。除集镇附近线下移民向集镇搬迁、集中建设和欧营、大保等20多个集中安置点外，其余线下移民大多就近后靠搬迁，移民在淹没线上就近择地建设，未经规划、选址、许可，先建后补手续，致使凌乱散居，未能集中规划选点建设，导致土地资源浪费，不便于安排移民扶持产业。6.移民场镇基础设施功能极不配套。一是历史条件所限，移民集镇规划考虑基础设施及公益设施先天不足，且现有安置点较为分散，聚集效应低，没有发挥应有的功能。二是移民项目资金对移民集镇基础配套设施支持不足，未能为完善配套移民集镇基础设施、市政公益设施，尤其是给排水、污水垃圾处理设施未能配套。（二）主要制约因素1.生态屏障区地形结构复杂，居住分散，本地搬迁安置难度大。一是生态屏障区建设面宽，涉及面积957.62平方公里，动迁人口量大。二是山大坡陡，安置点建设需要的建设用地和耕地难以达到要求，选址布局难。三是搬迁安置区地形结构复杂，基础设施配套建设投入巨大。四是因地形复杂，生存环境恶劣等因素影响，本地可选择安置点十分有限，安置空间小，安置量有限，需外迁人口数量大。2.产业空心化突出，城镇发展后劲不足，聚集效应差。奉节县作为国家级贫困县之一，辖区内缺乏支柱产业和优势产业，一、二、三产业结构不合理，城乡二元经济结构矛盾十分突出。由于没有形成明显的经济增长极，支柱产业单一，产业空心化十分严重，城镇产业支撑薄弱。各乡镇缺乏大产业支撑，二、三产业不发达，工业化水平低，产品结构以初级产品为主，且工业规模小，前向效应不足。服务业发展层次低，大都属于批发零售、个体运输业，对乡镇发展的带动力不强，城镇规模小，集聚能力弱，辐射功能不强，产业空心化严重，使得大量的农村剩余劳动力还滞留在传统的农业产业上。城镇化的经济支撑薄弱，推动力量不足，“工业反哺农业，城市支持农村”效应不强。直接产生了三个方面的影响：一是城镇建设后劲严重不足，城镇化进程十分慢。二是经济发展后劲不足。三是城镇居民就业、致富困难，城镇聚集效应弱。难以真正实现“搬得走，安得稳，能致富”。3.财政收入低，基础设施建设资金严重不足。全县城镇建设资金来源主要有以下五个方面：第一是财政投资。乡镇本身财政收入极低，难有节余，许多乡镇已负债累累，依靠乡镇财政投资很不现实。第二是银行贷款。现在银行加强了风险管理，注重贷款的安全和效益，推行抵押贷款，因此小城镇建设很难得到银行信贷支持。第三是招商引资。奉节县的城镇由于区位优势不明显，吸引力弱，在招商引资上难有大手笔。第四是以地生财。这种做法实际上与保护耕地的基本国策相矛盾。第五是专项资金。奉节县只有兴隆、吐祥、竹园镇有专项扶持资金，而且每年也只有几十万元，其他乡镇争取难度极大。由于没有资金来源，致使基础设施建设投入不足。4.建设缺少完善的规划，对库区生态保护、产业发展、基础设施建设、生态移民搬迁安置等无科学系统依据。许多小城镇没有进行总体规划，特别是移民安置点的建设也没有按程序进行规划设计，致使建设秩序比较混乱，建设风貌也不突出。一是移民搬迁集镇仅部分解决库区淹没线下移民，并且当年编制的一批移民搬迁集镇规划，因时间紧，任务重，未经过县以上人民政府行政审批已实施建设。二是需要完善全县的移民总体规划。三是移民集镇规划已完成历史使命，原移民搬迁规划用地指标及用地空间所剩无几，需要修编完善乡镇总体规划；四是缺乏在乡镇总规指导下的移民安置点、村庄建设规划。5.城镇用地紧张，建设用地指标严重不足，原土地利用规划不能适应城镇新规划的要求。由于国家实行严格的耕地保护制度，实行占补平衡的用地机制，我县城镇发展作出规划后，未能进行土地利用规划修编，与土地利用规划不一致，很多项目因没有用地指标，土地供应严重不足，致使许多与库区产业发展、移民安稳致富的项目建设无法实施。三、对策与措施（一）生态屏障区实行“三为主，三为辅”的安置原则，即：“外迁为主本地安置为辅”、 “低山为主中山为辅”、 “城镇为主安置点为辅”。 安置搬迁指导思路为：生态脆弱、地灾易发、地势陡峭（25度以上）原则上搬迁。800米以上原则上搬迁，以保障库区175米水位线可视第一轮山脊线下的山际上部生态屏障区形成整体。风景名胜区内按照该风景区规划设置安置点，尚不能容纳的，原则迁出。村安置点在满足安置区人均建筑用地面积100平方米，人均耕地面积1.5亩，集中户数在20户的基础上设置村安置点。村安置点不能容纳的，就近场镇安置，城镇安置，尚不能安置的，县外安置。1.生态屏障区动迁人口安置一是实行“外迁为主本地安置为辅”。因本地安置接纳能力有限，重点将生态屏障区居民外迁。二是实行“低山为主中山为辅”。在实施安置的过程中，500米以下的低山安置区以200300米为主；中山安置地区以500800米为主；800米以上原则上不安置或少安置。三是实行“城镇为主安置点为辅”。城（场）镇具有较好的基础设施，而新建安置点需要投入较大的基础配套设施建设费，在满足安置区人均建筑面积100米，人均耕地面积1.5亩的基础上，安置应考虑以场镇为主，安置点为辅。2.县内安置思路：一是长江流域。长江南岸：永乐镇幺店村（水泥厂以西）至安坪乡大保村500米以下，重点在183300米范围设置安置点（含永乐、安坪场镇），500800少量设置安置点。安坪乡天鹅村、永乐镇白龙村（水泥厂以东，属于瞿塘峡景区）至巫山界范围，库区175米水位线可视第一轮山脊线下，因山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。长江北岸：朱衣镇口前村至康坪乡光辉村，以迁出该区域为主，在500米以下适当设置安置点。白帝镇金盆、白帝、紫阳向宝塔坪、白帝镇城镇聚集，500800少量设置安置点，500米以下适当设置安置点。白帝镇石庙村，因为属于瞿塘峡风景区，山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。二是九盘河流域。鹤峰乡500800少量设置安置点，500米以下适当设置安置点，重点在乡鹤峰场镇规划区安置，其余乡外安置。三是朱衣河流域。南岸：在500米以下适当设置安置点，500米以上区域内人口整体迁出。北岸：在500米以下适当设置安置点，500米以上区域内人口整体迁出，迁出人口以进入朱衣新区安置为主。四是梅溪河流域。白帝城风景区管委会区域，东岸：重点在183300米范围设置安置点（含永乐、安坪场镇），500800少量设置安置点，迁出人口以进入宝塔坪城镇安置为主。西岸：重点在183300米范围设置安置点（含永乐、安坪场镇），500800少量设置安置点，迁出人口以进入宝塔坪城镇、县城安置为主。康乐湖周边，北岸： 500300米适当设置安置点，主要以进入七星、横路、长沙村300米以下的康乐镇规划区安置为主，其余镇外安置。南岸：500300米适当设置安置点，主要以进入300米以下的康乐镇规划区安置为主，其余镇外安置。石岗乡区域。重点以乡外安置为主，剩余以乡场镇规划区安置为先，500300米适当设置安置点，500800少量设置安置点。五是草堂河流域。石马河、草堂河交汇口至白帝城入长江段。东岸： 183300米范围适当对原较集中点整改配套成为安置点，不新增300米以上户。500800少量设置安置点，800米以上因山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。南岸：重点在183300米范围设置安置点，500800少量设置安置点，迁出人口以进入宝塔坪城镇、白帝镇城镇、县城安置为主。800米以上因山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。石马河段。重点在183300米范围设置安置点，500800少量设置安置点，迁出人口以进入草堂镇城镇、白帝镇城镇、县城安置为主。800米以上因山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。草堂河庙垭至石马河口段。重点在183300米范围设置安置点，500800少量设置安置点，迁出人口以进入白帝镇城镇、宝塔坪、县城安置为主。800米以上因山势陡峭，原则上不设置安置点，区域内人口整体迁出。六是长江北岸朱衣河至梅溪河口段，沿江以县城规划区为主，北部为天鹅湖景区为主。域内在天鹅湖景区少量设置安置点，重点在县城规划区上部集中安置。规划接收其余乡镇外迁移民安置街、小区。（二）加大基础