进一步推进我市土地收购储备制度的新投融资体制.doc

关于进一步推进我市土地储备投融资平台的探索市局：为探索在土地金融方面的创新，建立经营城市土地的投融资平台，结合我市实际，进一步推进和完善我市土地收购储备投融资平台，提出如下若干建议：一、建立、完善现行的土地投融资渠道（一）建立政府的土地储备基金制度（专项资金）。土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证，是确保建设项目注册资本金投入的重要来源，可以说是投融资体系建立的基础。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。1、土地储备基金的主要来源：（1）土地收益（包括土地出让金和土地增值部分）；（2）财政拨款；（3）银行对政府在城市建设和土地开发中所需资金的有偿支持；（4）其它来源。（二）以市土地储备中心（下称：储备中心）为载体，建立“借、用、还”一体化模式运作重大项目。按土地储备管理办法规定，储备中心具备融资和开发双重职能，在运作政府项目上，储备中心既是承担项目建设的融资载体，又是重大项目的投资主体，负责市政府指令性土地储备项目的开发建设，集筹款、用款、还款一身，最终收益归市政府使用。建立起按照“借用还”一体化的运作模式，走“政府支持、整合资源，政府项目、公司运作，多元融资、综合开发，滚动发展、自行还贷”的路子，解决完全依靠政府财政资金偿还借贷本息的弊端，化解政府无限责任风险，为政府创造更大土地收益。（三）完善土地储备经营投融资机制，规避土地储备贷款风险。利用市场机制运作土地储备项目，通过招标方式引入社会资本参与土地征收储备和一级开发：1、土地储备项目可以引入社会资金，由储备中心实施土地储备，拆迁和配套建设，在土地出让后，投资人按约定收回投资及获取利润分红。2、土地储备项目可以由企业实施土地一级开发配套建设，土地交由国土部门按规定出让后，投资企业按约定收回投资及获取利润分红。3、市土地储备中心可以与投资合作者（或融资平台）共同组建项目单位，按照各自分工，储备中心负责土地储备项目具体工作，投资合作单位负责项目资金筹集，共同推进项目运行。二、进一步推进土地储备投融资平台建设，探索土地债券融资模式。中华人民共和国预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” 、中华人民共和国担保法规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。但目前土地储备项目需要投入大量资金，而已有的投融资渠道已经无法满足土地储备项目的需要，基于这种状况，进一步推进土地储备投融资平台，探索土地债券发行模式，筹措土地储备项目资金，既紧迫、必要，又正当其时。（一）借鉴其他省市融资平台公司运作城投债的模式发行土地债券，利用政府融资平台发行土地债券（城投债），通过债券市场进行融资。建议以整合政府融资平台为切入点，抓紧启动土地债券（城投债）发行各项工作，并通过募投项目的成功操作，形成融资平台公司“借、用、管、还”的良性发展机制，实现土地的可持续发展。1、我市政府融资平台发行城投债（土地债券）具备一定基础条件。2008年2月市政府明确将作为.基础设施项目、中心城区城市景观照明建设项目的融资主体，并通过这个融资平台，扩大融资规模，有效缓解了城市建设资金不足的矛盾，推动了一批基础设施和公共项目的建设，优化了城市投资环境。但从该融资平台运用融资工具的情况看，融资方式采取银行贷款，没有运用其他融资工具，其融资渠道单一，市场化融资手段的应用和发展还远远不够，单一、狭窄的融资渠道导致无法多元化筹集建设资金，造成融资困难。同时，我市融资项目大部分是非经营性项目，其还本付息最终由财政承担，而我市财政的偿还能力有限，导致贷款本息到期时偿还困难。另外，土地一般作为银行贷款的抵押权益，而抵押的土地在抵押期内非经抵押权人同意，不能转让、开发，限制了地方经济发展；且由于近年来国家对土地实行最严格的管理，可能导致部分土地收益，或是无法如期实现，或是实现收益大幅度减少，导致贷款期限到期时，资金链容易发生问题。自2010年6月国务院出台国发19号文以来，银监会及各金融机构不断加强对地方政府融资平台的清理，过去主要以地方财政作为偿还依据进行项目融资的融资模式将难以为继。要继续发挥政府融资平台的融资功能，除做大做强融资平台，使平台自身具备偿还能力，符合国家政策要求，继续取得银行贷款支持外，还应创新融资方式，通过发行城投债（土地债券），筹措土地储备资金。2、可通过资产整合和财务包装，成为我市城投债（土地债券）的发行主体。根据国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知（发改财金20087号）、关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金20102881号），对发债主体的净资产（股份公司不低于3000万，有限公司不低于6000万）、净利润（三年平均净利润覆盖一年的利息）、收入构成（主营收入与补贴收入之比大于7:3）有一定的要求,募集资金投向的项目符合国家产业政策及行业规范要求, 政府投融资平台公司所在地方政府负债水平不能超过100%。对照城投债的发行条件，以目前的财务水平来发行城投债（土地债券），其基本情况如下：单位：万元政府融资平台总资产总负债净资产资产负债率近3年平均可分配利润可发行债券规模债券一年利息（利率6%）69928359933393548%34616288.8977从上表分析，的净资产均超过6000万元，达到可发债的净资产条件，可发行城投债的最高额为16288.8万元。平台近三年平均可分配利润不够支付可发行债券一年利息，可通过调帐补税或请政府给予财政补贴，以满足发债条件。从总体上看，经营效益良好，有较强盈利能力，而且随着企业商品房项目的开发建设和停建项目的复工，公司的业务收入将得到快速增长；目前拥有可供开发土地近200亩，帐面价值约3000万元，如以市场价计算，其资产价值将达78亿；控股项目销售良好（帐面未体现，销售总收入可在20亿元以上），该项资产及收入尚未入帐，可通过合并报表体现。未完工的3个开发项目，沉淀资金近亿元，可进行盘活成为利润增长点；该司近年来的资产负债率一直处于较低且稳定的水平，流动比率和速动比率处于较高水平，显示该司具有良好的长、短期偿债能力，能满足国家发展改革委对发债主体的有关要求，这为该司发行城投债（土地债券）奠定了良好基础。因此，有条件在政府的扶持下，及时引进信誉好、知名度高、与国家发改委有深厚人脉关系的证券公司等中介机构，通过加强资产整合和财务包装，完全能够成为符合要求的发债主体。3、我市“十二五”符合城投债募投项目较多，为城投债（土地债券）的顺利发行打下良好基础。 “十二五”期间，全市计划重大项目有72大项，投资约3949亿元。2011年重点建设项目计划安排143个，总投资1076.83亿元，其中年度计划投资326.71亿元，建设项目多，资金需求量巨大。根据国家发改委发改办财金20102881号文的要求，城投债应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。因此，建议科学筛选用债项目，从“十二五”计划项目中，选出符合优先发债要求的项目，如将保障性住房及与之关联的土地一级开发、旧城改造捆绑起来，作为发行城投债（土地债券）募集资金的投向；同时可考虑将由发债主体进行整理开发，一方面为城投债（土地债券）的顺利发行创造条件，另一方面可产生稳定收益，利于后续的滚动开发。（二）财政部代地方政府发行土地债券据国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告，有关地方债券的发行方式为中央政府代理地方发行。在地方债（土地债券）的操作层面上，在国务院核准的额度内，财政部通过发行国债的方式，按照批准的额度，将地方债券（土地债券）向社会发售，而在偿还环节，则由地方财政将到期本息按期缴送至财政部的专户，由财政部代为偿还。未按时上交的，在办理年度结算时，中央财政与地方财政结算时如数扣缴。地方债（土地债券）