（宪法学与行政法学专业论文）公共卫生行政指导研究.pdf

山东大学硕十学位论文 中文摘要 公共卫生行政指导是我国行政指导理论在公共卫生管理领域中的应用。随着社会 的发展，人们对公共卫生问题日益关注，对公共卫生服务的需求不断增加。而公共卫 生服务的特殊性，使得市场机制难以发挥有效作用，这就决定了政府应当在公共卫生 服务提供中承担主要责任。政府的责任应当主要体现在加强公共卫生服务提供的宏观 调控和管理层面上。这一要求使得传统的以国家强制力为背景的行政方式在解决公共 卫生管理领域中的问题时，不可避免的遇到一些新情况新问题。创新公共卫生行政管 理模式，创造性地解决这些问题，已成为服务型政府的主要任务。 公共卫生行政指导作为一种新型的行政方式，在我国的公共卫生管理领域中已经 发挥了重要作用，取得了一定的成绩。尽管行政指导在公共卫生管理实践中普遍使用， 但这一新型的行政方式仍旧存在不够规范等问题。公共卫生行政指导理论研究并不深 入，实践上也不够成熟，尚未建立起完善的公共卫生行政指导制度。本文在对公共卫 生行政指导理论研究的基础上，通过分析管理实践中存在的问题及其形成的原因，借 鉴国外公共卫生行政指导成功的经验，提出相应的对策，为完善有中国特色的公共卫 生行政指导制度提供帮助。全文共分为四个部分：一、公共卫生行政指导概述；二、 国外公共卫生行政指导比较；三、我国公共卫生行政指导现状与问题：四、公共卫生 行政指导制度的完善和发展。公共卫生行政主体应当进一步提高认识，促进行政方式 转变，适应现代公共卫生管理的要求；应当通过立法健全公共卫生行政指导制度，规 范行政指导行为；应当不断完善公共卫生行政指导救济途径，从而保障公共卫生行政 指导的有效实旌。公共卫生行政指导制度的建设是一项系统工程，要结合实践进行创 造性的工作，促使公共卫生行政指导行为走上法治化轨道，进一步推进公共卫生管理 制度的改革与发展。 关键词：公共卫生行政指导法治化救济途径 尹玄工观玑f g 山东大学硕上学位论文 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eo fp u b l i ch e a l t hi st h ea p p l i c a t i o no fi t st h e o r yi n t ot h e s y s t e mo fp u b l i ch e a l t hi nc h i n a t h ep r o g r e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n tm a k e sp e o p l ep a y m o r ea t t e n t i o nt ot h ee x i s t i n gp r o b l e m si np u b l i ch e a l t h c o r r e s p o n d i n g l y , t h ed e m a n d sf o r t h eh e a l t h c a r es e r v i c e sc o n t i n u o u s l yi n c r e a s e h o w e v e r , t h eu n i q u ep r o p e r t i e so f t h ep u b l i c h e a l t h c a r es e r v i c e ，w h i c hm a k et h em a r k e t i n gs y s t e mi n e f f e c t i v ei ni t s r e g u l a t i o n , d e t e r m i n et h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k em o s tr e s p o n s i b i l i t i e si nt h eh e a l t h c a r es e r v i c e t h e s e r e s p o n s i b i l i t i e s a r ee m b o d i e di n s t r e n g t h e n i n g t h e m a c r o - r e g u l a t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n h o w e v e r , t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e m , w h i c hi sb a c k e db yt h e s t a t ep o w e r , i so u t - d a t e da n dh a sb e e ne n c o u n t e r i n gs o m ep r a c t i c a ld i f f i c u l t i e sw h e n s o l v i n gp r o b l e m sf r o mt h ep u b l i ch e a l t ha d m i n i s t r a t i o n t h e r e f o r e ，r e n o v a t i n gt h e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi np u b l i ch e a l t ht oc r e a t i v e l yo v e r c o m et h e s ed i f f i c u l t i e sh a sb e c o m e o r eo ft h eu r g e n tt a s k sf u rt h eg o v e r n m e n tn o w a d a y s ，a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei np u b l i c h e a l t h , a san o v e la d m i n i s t r a t i v em o d e l ，h a sb e e np l a y i n gi m p o r t a n tr o l e si nt h ep u b l i c h e a l t ha d m i n i s t r a t i o ni nc h i n aa n dg a i n e ds o m ei n v a l u a b l ee x p e r i e n c e s a l t h o u g hi t i sb e i n gw i d e l yp r a c t i c e di nc h i n a , a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e 雒an o v e l s y s t e mh a sn o ty e tb e e ns t a n d a r d i z e d f o ri n s t a n c e s , t h es t u d yo nt h et h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei np u b l i ch e a l t hi ss t i l lo ni t se a r l ys t a g ea n dp r a c t i c a l l yi m m a t u r e ， a n dt h ep o l i c i e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eh a sn o ty e tb e e nc o m p l e t e d i nt h i sp a p e r , b a s e do nt h es t u d yo ft h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei np u b l i ch e a l t h , a n a l y s i so ft h e p r o b l e m sa n di t s c a u s e se n c o u n t e r e di np r a c t i c e ，a n dc o n s u l t a t i o no ft h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e sf r o mo t h e rc o u n t r i e s ，w ep r o p o s es u i t a b l es o l u t i o n sa n ds t r a t e g i e st oi m p r o v e t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei np u b l i ch e a l t ht om e e tt h ed e m a n d sf o rh e a l t h c a r e s e r v i c e si nc u r r e n tc h i n a t h i sp a p e rc o n t e n t s4p a r t s ：1 ) s u m m a r yo fa d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c ei np u b l i ch e a l t h ；2 ) c o m p a r i s o no fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eb e t w e e nc o u n t r i e s ；3 ) t h ec u r r e n ts t a t eo fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei nc h i n aa n di t sc a u s a l a n a l y s i s ；4 ) i m p r o v e m e n ta n da d v a n c e m e n to f t h es t r a t e g i e so fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei np u b l i ch e a l t h o fc h i n a i nb r i e kt h ea d m i n i s t r a t i o ni n s t i t u t i o n si n p u b l i ch e a l t h s h o u l d ：f u r t h e r 2 山东大学硕士学位论文 u n d e r s t a n dt h ec u r r e n ts t a t eo fp u b l i ch e a l t hi nc h i n a , p r o m o t et r a n s i t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v em o d et om e e tt h er e q u i r e m e n t so fc u r r e n ta d m i n i s t r a t i o n , c o m p l e t et h e a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c es y s t e mt h r o u g hl e g i s l a t i o n , n o r m a l i z ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e m a n n e r , a n dc o n t i n u o u s l yi m p r o v et h ea i dp i p e l i n ei nh e a l t h c a r e c o l l e c t i v e l y , w et 1 1 i n kt h e e s t a b l i s h m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c es y s t e mi np u b l i ch e a l t hi sas y s t e m a t i cp r o j e c t i tr e q u i r e sc r e a t i v ew o r ki np r a c t i c et op r o m o t et h ep o l i c i e so fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c et o f u r t h e rt h et r a c to fl e g a l i z a t i o n , a n da d v a n c et h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to ft h e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi np u b l i ch e a l t h k e yw o r d s p u b l i ch e a l t ha d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c el e g a l i z a t i o na i dp i p e l i n e 乃1 炽。7 聂f 7 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 、 论文作者签名：墨墨三日期：旦2 ：堡! 星 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：圣苎二导师签名：塑圭塑日期：口2 ：丝匿 山东大学硕士学位论文 导言 2 0 0 3 年“非典”的肆虐及其后多次发生的突发性公共卫生事件，使人们进一步 认识到在现代社会，直接影响人身体健康的因素除了社会的总体经济发展水平和个人 收入水平以外，公共卫生问题也至关重要。所谓公共卫生，就是“组织社会共同努力， 预防疾病、促进健康的广泛的社会公共事业和人类健康相关的科学与实践活动。”囝公 共卫生的发展方向是以健康为中心、与经济社会协调发展相一致的。由于公共卫生所 关注的是整个社会人群的健康，这就需要站在一个适当的高度，全面评估公共卫生风 险及社会状况，以保证公共卫生服务的公平性与可及性。同时公共卫生是以公共产品 的提供为主的一组服务，而公共产品又是以消费的非排他性和非竞争性为基本特点， 因而市场机制在其中难以发挥有效作用，这就决定了政府应当在公共卫生服务提供中 承担主要责任。o 政府承担的公共卫生服务责任，主要应定位于政策和法规制定，也就是设置公共 卫生服务的规则；具体包括制定计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境 卫生和健康教育等方面的公共卫生服务筹资制度，部分公共卫生服务的提供，同时还 包括对公共卫生服务提供的监督等内容。由于公共卫生服务并不等同于公共产品，公 共卫生服务除包括公共产品外，还包括少量的私人产品，即使是其中的公共产品也分 为纯公共产品和准公共产品，而部分准公共产品的提供也可以在某种程度上借助市场 力量来完成。因此政府在公共卫生服务的提供上应当承担有限责任，而不是无限责任， 也就是说应当是基本公共卫生服务免费，这个基本卫生服务免费制度是依靠立法和税 收，通过医疗机构( 包括国家举办的公立医疗机构提供的服务，或者是国家购买的私 立医疗机构的服务) 向每一个公民提供的免费基本公共卫生服务。这个基本公共卫生 服务的免费项目和内涵，需要依据不同时期国家税收水平和财政支付能力来确定。根 据国际惯例，至少应当包括计划免疫、重大传染病防治、突发公共卫生事件处置、计 划生育技术指导、孕产妇产前检查、高危孕妇管理、基本住院分娩服务等等。圆尽管 有包括国际卫生组织等机构和学者认为政府在公共卫生服务提供中应承担无限责任， 。冯显戚、陈曼莉t 公共卫生的概念特征及发展方向研究) ，载医学与哲学 2 s 年第8 期。 毒参见龚廊光在公共卫生壤域一政府承担有限责任，载2 0 0 3 年1 1 月 8 日健康报 参见饶克勤国际卫生体制对我国卫生改革的经验借鉴( 概述) l 。载卫生部政镱法规司二o o 五年研究课题 报告集 1 山东大学硕士学位论文 但是也必须充分注意到政府如果在其领域承担无限责任会带来的一系列的弊端，诸 如：公众对政府的期望值过高，以至于公众会认为任何突发性公共卫生事件的发生都 一定是政府的失误，从而影响政府形象和对公共卫生突发事件的应对：各级政府为了 自身利益可能出现的欺上瞒下行为；无限责任导致的政府权力的极度膨胀，进而损害 相对人的利益；无限责任导致的政府缺乏有效监督。进而造成政府决策的不科学和政 策实施后缺乏有效评估，以及由此而产生政府和媒体的不沟通等种种负面情况。因此 政府在公共卫生领域中应当承担有限责任，这些责任的实现可通过制定相应的法律规 范，政府依法行政，加强监督等措施来实现。 政府要实现其在公共卫生管理领域中的责任，就必须正视公共卫生管理问题的特 殊性，也必须应对公共卫生管理领域中出现的新情况、新问题，这些问题促使政府必 须进一步思考行政管理模式，寻找适合公共卫生管理的新型行政方式。当今社会在行 政管理领域内，存在由传统管理行政模式逐步转变为服务行政模式的变化趋势，行政 指导作为一种灵活的行政方式也越来也受到重视。“行政指导是指行政机关通过制定 诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓 励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使相对人自愿做出某种行为以实 现行政目标的一类权力性行政行为。”圆由于行政指导有别于传统的行政方式，其具有 淡化行政主体的行政权，调动行政相对人的积极性，同时不产生直接法律后果等特点， 因而倍受行政主体的青睐。行政指导在行政实践中的广泛应用，对改变政府形象，促 进民主行政，构建社会主义和谐社会发挥着重要作用。由此可见，行政指导是社会生 活发展、治国方式变化和行政模式转换的产物，是对传统的“依法行政”必要补充， 是可以在行政法治原则下发挥积极作用的。也就是说，行政指导的出现是由于在经济 与社会生活等更基础的层面上发生了重大变化，具有更多的实施积极行政( 包括行政 指导行为 的客观需求和条件，使得传统的依法行政范畴增添了内涵，促成了依法行 政理念的演进的结果。 行政指导这一“温柔的行政”应如何服务于社会，实现公共 卫生管理目标，而又不会冲击原有的法治行政原理，已成为现阶段行政主体必须面对 的问题。加强公共卫生行政指导研究，对于充实我国行政法的内容、完善市场经济与 民主政治，指导卫生行政主体的具体行政行为，最终建立和谐的公共卫生管理秩序， 具有积极的现实意义。 。参见龚向光论政府在公共卫生领域的职能，载中国1 j 生经济2 0 0 3 年第1 l 期。 。罗豪才主编：行政法论从，法律j ；版社1 9 9 8 年版，第2 8 8 页。 。参见焚于川行政指导行为的台法性研究 载重庆人学学撖( 社科舨) ，2 0 0 2 年第1 期。 2 山东大学硕士学位论文 一、公共卫生行政指导概述 ( 一) 公共卫生行政指导的概念及其特征 1 、公共卫生行政指导的概念 卫生，在古代主要是指“养生”和“护卫生命”。随着社会的发展，卫生的概念 也发生了系列的变化，含义变的更为广泛。辞海对卫生的解释是：为增进人体 健康，预防疾病，改善和创造合乎生理要求的生态环境、生活条件所采取的个人和社 会的措施。由此可见，卫生是一种个人和社会的行为措施。一般认为卫生包括三层含 义：首先是优生优育，使人在出生前后有一个强健的身体素质；其次是开展优化人类 生存环境，预防疾病及不良外界因素侵袭健康的活动：再次是自然人有病后的治疗和 康复，也就是说对已患病的人体进行治疗，使其恢复健康。卫生的第二层含义指的就 是公共卫生，它是包含在卫生这一大的概念范畴之内的。 公共卫生的定义是耶鲁大学公共卫生学教授温斯洛在1 9 2 0 年提出的：。公共卫生 是通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进健康的科学和艺术i 社会的努 力包括改善环境卫生，控制传染病，提供个人健康教育，组织医护人员提供疾病的早 期诊断和治疗服务，建立社会体制，保证社区中每个人都能维持健康的生活标准，实 现其生来就有的健康和长寿的权利。”回世界卫生组织在1 9 5 2 年认同了这一定义，并 沿用至今因此简单的讲“公共卫生就是组织社会共同努力，预防疾病、促进健康的 广泛的社会公共事业和人类健康相关的科学与实践活动。”o 可见，公共卫生是从预防 为主的角度出发，目的在于做到早期诊断和防治疾病，以及实施有关社会措施，保障 集体中每个成员都能达到维持身体健康的生活水平，而最终目标是使每个人享受应有 的健康和长寿的权利。本文所研究的公共卫生针对的是其中的社会措施，也就是指“国 家采取的有利于人体健康、防止疾病、提高人的生命质量和精神健康的社会行为”。 公共卫生行政指导( a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eo fp u b l i ch e a l t h ) 是指。卫生 行政机关就其主管的卫生事务采取的指导、建议、政策导向等非强制性手段，取得卫 。冯旺威、陈曼莉：公共生的概念特征及发展方向研究 ，载医学与哲学2 0 0 5 年第8 期。 。冯硅威，陈受莉：公共卫生的概念特征及发展方岛研究，载医学与哲学 2 0 0 5 年第8 期。 吴崇其主编，卫生法学 ，法律山版社2 0 0 5 年版。第2 页 山东大学硕1 ：学位论文 生相对人的同意或者协助，使之自觉为一定卫生行为或不为一定卫生行为，从而实现 卫生行政目的的行为。”。它既是现代行政法中合作、协商等民主精神发展的结果，也 是现代市场经济发展过程中对市场调节和政府干预双重缺陷的一种补救方法，更是政 府处理公共卫生事务的一项有效措施。因此“在现代行政中，行政指导具有行政职权 行为无法替代的法律地位。”圆 2 、公共卫生行政指导的法律特征 ( 1 ) 公共卫生行政指导是一种新型行政行为关于公共卫生行政指导是否属于行 政行为是有争议的。部分公共卫生行政主体趋向于认为公共卫生行政指导是行政事实 行为，不是行政法律行为，当然就不是行政行为，进一步讲就是行政指导不应当受法 律规制。但是我们应当注意到，“不发生行政法律效果的行为会随着行政法治的完善 逐步纳入法律调整的范围，这是一个社会变迁中的动态过程，为此传统的行政行为显 然是不符合需要的，封闭的行政行为理论体系也应当与时俱进地予以开放与拓展。” 所以笔者赞同凡是行政主体行使行政职权，为达到行政目所采取的一切行为均为行政 行为的观点。它应当包括直接或间接产生法律效果的和尚未产生行政法律效果的行 为。 ( 2 ) 公共卫生行政指导具有非强制性行政指导的非强制性是行政指导自愿性的 基础。行政指导不具有法律上的强制力，是其区别于传统行政行为的最为关键的因素， 也是其存在的价值基础。行政指导的非强制性表现为：行政指导推行的手段具有非强 制性，它只是使用建议、劝告等非常柔性的行政手段实旌；行政指导目的实现不是以 法律上的强制力为后盾的，相对人不接受行政指导时，行政主体既不能强制其接受， 也不能按照传统的模式申请人民法院强制执行。背弃了行政指导的非强制性，就是对 其的异化，是行政指导中应当竭力避免出现的情况。 ( 3 ) 公共卫生行政指导是一种弱权力性行为关于行政指导的权力性问题，也是 有争议的。部分学者认为，行政指导是非权力性的。如莫于川教授指出：“尽管不排 除作为行政指导行为主体的行政机关实体上具有自来的公权力背景，但权力背景毕竟 不等于行使权力，故从基本性质上看，行政指导乃是一种非权力强制性的行为。”。但 是通过对权力属性的深入分析，我们可以看到权力的概念至少应包含两个方面的含 。吴崇其主编：i ! 生法学法律出版社2 0 0 5 年版，第1 1 7 页。 。姜明安主编：行政法i 行政诉讼法，北京大学f 版社、高等教育 版 t2 0 0 5 年版，第2 4 7 页。 。卜海市人民政府行政法制埘f 究所“行政指导”课题组t 中冈行政指导的实践与理论研究。载政治与法律 2 0 0 3 年第3 期。 。典于川：行政指导论纲重庆人学 l ：版社1 9 9 9 年版，第4 3 负。 4 山东大学硕十学位论文 义；。从行为动因角度看，权力表现为一种职权，即做某事的权能：从行为的过程看， 权力表现为多重的影响力，强制力只是其中一种刚性的影响力。如果依权力的作用力 强弱来划分，则可分为强制力、支配力和影响力。”回行政指导肯定具有一定的影响力， 否则行政机关就没有必要实施这一行为。所以从其动因和影响力而言，行政指导都是 一种权力行为，但是这种权力行为应当区分于其他的传统行政行为，它只是一种弱权 力行为，主要依靠相对方的自觉、自愿来产生作用。因此，行政指导是一种弱权力行 政行为，这种弱权力性主要表现为一种影响力。 ( 4 ) 公共卫生行政指导形式的多样性关于公共卫生行政指导形式的多样性是指 法律对行政指导的具体形式没有做出明确的羁束性规定，而是由行政主体依据实际情 况决定采取具体的指导方式。对于这一点理论界和实际工作中都没有争议。常见的方 式不但包括公共卫生指导、引导、帮助：卫生建议、意见、主张；还包括卫生政策和 纲要，以及发布卫生信息、公布卫生实情等。但是应当注意这种多样性，并不是无所 规制的自由裁量。“为了使行政指导相对人的权力自由不受行政官僚主义及便宜主义 的侵害，保证裁量判断、决策过程的公开及其它公正程序的统制，是及其重要的。”圆 因此为了防止对相对人造成损害，无论何种形式的公共卫生行政指导都应当注重程序 法的控制。 3 、公共卫生行政指导的提出 7 ( 1 ) 公共卫生行政指导的提出是行政法治建设的要求 十九世纪的人文精神在于强调斗争，是以人性恶为基本价值取向的。基于这样的 一种人文精神，十九世纪的行政法学认为，行政主体和行政相对人的关系在状态上是 一种利益冲突关系，在行政上是一种斗争关系，在观念上是一种互不信任的关系。因 此行政行为强调单方性、主动性、强制性。但是。2 0 世纪以来的行政法是以社会 本位为其人文精神的，在公共利益与个入利益关系上的价值判断是互相一致，在道 德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。”囝行政 行为是服务行为，在服务行政的理论指导下，行政行为的方式也尝试有益的转变，柔 性的行政指导形式开始倍受关注。因为现代政府的本质是服务型政府，政府只有通过 提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的合法性与价值，行政指导行为在这种 。上海市人民政府行政法制研究所。行政指导”课题组：中国行政指导的实践与理论研究 ，载政治与法律 2 0 0 3 年第3 期 事【日l 室井力主编：日本现代行政法 ，吴徽泽，中国政法大学 f l 敝社1 9 9 5 年版，第1 5 7 页。 。叶必丰，现代行政行为的理念，载法律科学1 9 9 9 年第6 期 5 山东大学硕十学位论文 大的背景之下应运面生，现代政府的存在依据就是行政指导与服务型政府的联结点。 行政法的调整范围十分广泛，从摇篮到坟墓无所不包，是公共卫生管理的首选模 式。因此我国的公共卫生管理体制实质上以公共卫生行政管理体制为主。行政法学一 些原理、方法、制度都受到关注，行政指导制度也被引入公共卫生管理领域。公共卫 生管理领域中的实践证明，单纯的强制手段并不能很好地实现行政管理目标，因此必 须注意转变方式。行政指导作为一种新型的管理手段，具有传统的强制性行政管理手 段无可比拟的优越性，因而为行政主体所青睐。公共卫生行政指导具有灵活、效率的 特点，可以及时、有效地应对公共卫生问题。这种方式的应用一改过去以强制手段实 现公共卫生管理目标的做法，赋予相对方更多的自由选择权，能够调动起相对方的积 极性，自觉地参与，有利于公共卫生管理目标的实现。 ( 2 ) 公共卫生行政指导的提出是公共卫生管理自身的要求 在人类社会发展的较高层次上，当人们已经解决了生存问题之后，就必然会去追 求一种有品质的健康生活，- 也就是我们习惯上说的“奔小康，要健康”。此时包括医 疗卫生在内的一些关乎人的生命质量和健康生活的问题就会被推到社会关注的突出 位置。人的一生，从出生到死亡，无时无刻不与医疗卫生息息相关。公共卫生问题早 已渗透到社会生活的方方面面，保障公共卫生安全，满足广大人民群众日益增长的医 疗卫生需求，提高全民族健康水平，是摆在各级政府、各有关部门，特别是卫生系统 广大医疗卫生工作者面前的重大历史任务。公共卫生问题也早己成为全社会高度关注 的热点问题。 不过由于我国目前正处在社会的转型期，不容回避依然存在一些深层次的社会矛 盾，在社会保障等制度还没有完全到位的情况下。卫生行政主体在行政实践中确实遇 到了一些困难和阻力。例如：公共卫生管理领域的局限性、滞后性问题：由于市场经 济行为的多样化、现代科技的运用和新资源的开发使用，必将出现许多现行卫生法律 法规不能涵盏和尚未规范的领域。因此如果严格按照现行的公共卫生法律法规的手段 和内容操作，必然不能全面、主动、前瞻的介入到有关领域的管理之中，从而导致这些 领域的卫生管理形成空白。 公共卫生管理中遇见的一些新问题主要有：有职能无 职权的问题。如中华人民共和国婚姻法第七条规定：有下列情形之一的，禁止结 婚：( 一) 直系血亲和三代以内的旁系血亲；( 二) 患有医学上认为不应当结婚的疾病。 。参见高强牟面树立和落实科学发展观推进卫生事业的改革与发展 ，载卫生部嘲； h t l p ：w w w m o h g o v c n n e w s h t m f 9 3 2 4h n n 血参见车晓i 辨试论建证卫生行政指导制度，载中固i 生监臀杂志2 0 0 3 年第1 0 卷第2 期。 6 山东大学硕l ：学位论文 与其相呼应中华人民共和国母婴保健法第十二条明确规定，男女双方在结婚登记 时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。同时中华人民共和国母婴保健 法第四条规定：国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作，根据不同地区情况提 出分级分类指导原则，并对全国母婴保健工作实施监督管理。国务院其他有关部门在 各自职责范围内，配合卫生行政部门做好母婴保健工作。由以上规定可知，卫生行政 部门负有婚前医学检查监督管理职能。但2 0 0 3 年1 0 月1 日实施的新婚姻登记条例 规定，民政部门不再要求当事人在婚姻登记时出示婚前医学检查证明。以此事件为契 机，我国的婚前医学检查率大幅降低，作为基本公共卫生服务措施之的婚前医学检 查( 特指重点传染病和遗传疾病检查) 制度形同虚设，负有婚前医学检查监督管理职 能的卫生行政部门的行政职责难以落实到实处。公共卫生管理手段单一问题。现行 法律法规所规定的公共卫生行政管理手段多为直接、强制的法律手段，公共卫生管理 依靠这些措施，缺乏与管理对象的交流与互动，往往造成行政相对人对卫生行政部门 管理的不配合，双方出现矛盾，不理解甚至对立，在某些情况下还会导致卫生行政部门 的工作得不到社会公众支持的状况； 治标不治本的问题。强制性措施对违法行为， 往往只能是取得暂时性的效果，未必能解决根本问题，如近年来问题反映比较集中的 传染病防治领域、精神疾病治疗方面等。以上诸多新问题使得公共卫生管理成本不低 效率不高，并且时常被各方面质疑。这种种情况促使公共卫生行政主体不得不反思自 己的行为，在比较和借鉴的基础上，开始尝试各种类型的行政指导。 4 、公共卫生行政指导与行政指导的关系 行政指导是行政主体实现行政管理职能时所采用的基本手段之一，它在行政管理 目标的实现过程中发挥着重要作用。行政指导最早产生于日本，“二战”以后，为了 应对“市场和政府双重失效”的状况，日本在减少命令性行政的同时，注重采用非强 制性的、柔和的行政管理方式，即行政指导。日本学者认为日本经济的飞速发展应当 归功于“市场体制+ 行政指导”。可见行政指导最早是应用于经济领域的。后来，行政 指导的实用性得到证实，逐步推广应用到其他领域。公共卫生行政指导就是行政指导 应用到公共卫生管理领域的产物。 公共卫生行政指导是卫生行政主体在进行公共卫生管理时所采用的一种手段。行 政指导同公共卫生行政指导二者有共同点，包括：主体均为行政主体；均为行使国家 行政权的行为。但也有不同点，公共卫生行政指导的主体范围要小于行政指导主体的 范围，公共卫生行政指导的主体限定在具有公共卫生管理职能的行政主体范围内，行 7 山东人学硕i ：学位论文 政职权也仅为关系公共卫生管理方面。因此公共卫生行政指导归属于行政指导的范 畴，是行政指导在公共卫生管理领域中的具体体现。公共卫生行政指导应当在遵循行 政指导的普遍性原则基础上，针对自身的特点，探索自己的道路。 ( 二) 公共卫生行政指导的主体 公共卫生彳亍政主体是享有国家公共卫生行政权，以自己的名义行使行政权，并能 独立承担因此而产生的法律责任的组织。根据卫生管理的有关理论，卫生行政主体有 广义和狭义之分。广义的卫生行政组织指“一切具有计划、组织、指挥、协调、监督 和控制等管理功能的卫生组织机构，它包括政府卫生行政部门i 也包括卫生立法、司 法机关中管理卫生行政事务的机构，还包括企业、事业以及社会团体中管理卫生行政 事务的机构。”狭义的卫生行政组织指国家机构中的政府卫生部门。本文所指卫生行 政主体是广义的卫生行政组织。 l 、卫生行政机关 卫生行政机关是国家根据其统治意志，按照宪法或有关组织法规定设立的依法享 有并运用国家卫生行政权，负责对国家各项卫生行政事务进行组织管理和指挥的国家 机关。我国的国家卫生行政机关按行政区设立。我国的各级人民政府均设有卫生行政 机构，这些机构受各级政府领导，受上级卫生行政机构指导。由于公共卫生工作涉及 面广，单由专门的卫生机关难以解决各类公共卫生问题，因此除各级政府的卫生行政 部门以外的其他行政机关也被赋予了公共卫生管理职责，如食品药品监督管理局、国 家计划生育委员会、国家质量监督检验检疫总局及其下属机构等均是享有公共卫生行 政职能的行政机关。 2 、法律、法规授权的组织 法律、法规授权的组织指依照具体的法律、法规授权而行使特定的行政职权的非 国家行政机关组织。理论上讲，在相关法律、法规的授权下，某些社会团体、事业和 企业组织，基层群众自治组织，有关的技术检验、鉴定机构，都可以成为卫生行政主 体，行使公共卫生管理权。公共卫生是专业技术性很强的领域，因此公共卫生管理系 统应当有别于其他系统的行政管理，也就是说公共卫生管理系统应当保持相对独立 性。许多发达国家的经验表明，不但政府应当对公共卫生进行管理。同时更应当充分 调动发挥社会组织的职能，应当对公共卫生系统进行授权，让其他行政主体承担更多 。粱万年主编：卫生事业管理，人民巳生出版社2 0 0 3 年，第7 2 页。 8 山东大学硕士学位论文 的职能。在公共卫生管理领域，政府的责任主要是制定公共卫生系统的规则，监督该 公共卫生系统的运作，确保具体的执行措施( 如强制性隔离等措施) 到位，公共卫生改 革应当探索将政府投入改为政府购买公共卫生产品，合理选择我国的公共卫生干预重 点，提高公共卫生的服务效率。 在我国现行的公共卫生法律、法规中，已经存在授权非国家机关组织行使卫生行 政职权的情况。例如：根据食品卫生法“第四十九条本法规定的行政处罚由县 级以上地方人民政府卫生行政部门决定。本法规定的行使食品卫生监督权的其他机 关，在规定的职责范围内，依照本法的规定做出行政处罚决定。”西该处所指其它机关 就是卫生防疫站，因此卫生防疫站是法律法规授权的组织，具有行政主体资格。卫生 行政机关和法律法规授权的组织都可以成为公共卫生行政指导的指导方，即它们都可 以在自己的职权或授权的范围内为实现一定的公共卫生管理目标，做出公共卫生行政 指导行为。 ( 三) 公共卫生行政指导的表现形式 公共卫生行政指导的方式，是指实施公共卫生行政指导时所采取的方法和形式， 也就是指其外部表现形式。因为公共卫生行政指导本身具有较大的自由裁量权，它实 施的具体方式也因公共卫生行政事务的复杂而呈现出多样性。其中富有实务意义的有 以下几种： l 、公共卫生引导、帮助 即由公共卫生行政主体给予行政相对人以具体的卫生指示，教导、引导和帮助等， 使其能够按照卫生行政主体指示的路径或方向去行为。例如：河北省卫生厅在防治非 典期间，向全省发出通知，要求各地卫生行政部门、医疗机构引导群众正确服用中药 预防非典。卫生部2 0 0 3 年8 月向全国发出中国流行性感冒疫苗预防接种指导意见 ( 试行) ，建议年老、体弱多病和儿童等易感人群接种流行性感冒疫苗，防止流感爆 发等，都是比较典型的公共卫生帮助。 2 、公共卫生建议、意见 即公共卫生行政主体基于卫生相对人的公共卫生需求和实现公共卫生行政目标 的要求。对具体公共卫生事项应如何行动，向相对人提出建议以供参考或向社会公开 发表意见和主张，听凭相对人是否接收和采纳。此类公共卫生行政指导方式也是公共 。中华人民共和国食品卫生法，。载卫生部网：h 卸洲w w w m o h g o v c n n e w s h t m l 7 4 8 3 h u n 9 山东大学硕十学位论文 卫生政务中较常采用的。由于卫生主体在知识、资讯、信用等方面的优势地位，这类 行政指导方式在一定程度上影响和引导着卫生相对人的行为选择。 3 、公共卫生奖励、导向性卫生政策和纲要 即卫生行政主体专门发布某项公共卫生政策和纲要，在一定时期和一定卫生区域 内实施，并通过利益诱导机制来影响行政相对人的行为。此类公共卫生行政指导方式 在现实中运用越来越多，对相对人的影响力也较强。例如：现在我国正在大力推行的 新型农村合作医疗制度就是比较典型的利益诱导型公共卫生行政指导。国务院要求 2 0 0 6 年要将新型农村合作医疗试点的县由2 0 0 5 年的2 1 扩大到4 0 左右。中央财政 要对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年1 0 元的基础上再增加1 0 元，而且 地方财政要相应增加补助，不提高农民的缴费标准，不增加农民负担。回这一系列措 旋都是在行政指导的范畴内采取的奖励行为。2 0 0 0 年1 0 月，财政部、卫生部和国家 计委联合下发关于卫生事业补助政策的意见要求：政府举办的县及县以上非营利 性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。补助原则：支持卫生医疗机构 向社会提供良好的公共卫生服务，改善基本医疗条件。投入水平随经济发展不断提 高，政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。财政补助范围根据政府管理卫生事务、 行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要 确定。o 4 、发布公共卫生信息、公布实情 现代社会及时、准确、系统的公共卫生信息对卫生相对人的行为选择和利益取舍 有密切的关系，由具有信息优势和行政信用的卫生行政机关发布权威信息，公布公共 卫生动态或为相对人提供优质的信息服务，有利于正确引导行政相对人的卫生行为选 择，有利于社会卫生秩序的健康运行。例如：各级卫生行政部门均设立了卫生信息网， 及时发靠地方卫生信息，方便彳亍政相对人做出正确的行为选择。如卫生部网站对健康 相关产品查询就包括：化妆品批件库、消毒产品批件库、涉水产品批件库、新资源食 品批件库等，行政相对人可以方便的查询有关资料，进而选择自己的行为。 ( 四) 公共卫生行政指导法治化及其现实意义 l 、公共卫生行政指导法治化的必要性 。参见吴崇其i i 生法学，法律 版社2 0 0 5 年版，第1 1 9 页。 o 参见关十加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知 ，载北人法意暇； l l f 职m v 砒l a w n e 姒c a 砹一r c s u i t a s p 。参见尹爱【f | 医疗机构经济政策的川顾畸评价载l j 生部政策法规司二二o o 五年研究谍题报告集 1 0 山东大学硕十学位论文 行政指导是行政民主潮流下逐渐出现的一种现代行政管理方式，而且在给付行政 和服务行政中应用比较广泛。对于公共卫生管理领域。由于其自身的特点，近年来多 有尝试，并且也取得了一定的效果，当然也存在理论研究不足、法治程度不高的现实 困境，在行政实务中难免出现这样或那样的问题。正如前文所述，行政指导是一种弱 权力行政行为，虽然不具有直接的强制力，但是考虑到行政主体在实施对拥有广泛的 自由裁量权，出于行政效率的考虑，就难免会发生违法、失职、滥用职权等侵犯行政 相对人利益的问题，从而直接或间接的影响相对人的权益。历史的经验告诉我们”一 切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”回。由此可见，行政指导 终究是行政主体权力的体现，如果这种权力不受任何约束的话，同样会造成行政指导 权的滥用从而严重损害相对人的合法权益，更不用说行政目标的实现了。o 随着对行政指导认识的不断深入，以及医疗卫生体制的改革的不断深化，公共 卫生管理领域内必将更广泛的使用行政指导方式，如何避免其滥用，如假借行政指导 之名行行政命令之实的行为、行政指导主体借口行政相对人是自愿接受行政指导从而 述避法律责任的行为等等，是摆在广大行政理论研究者和行政实务工作者面前不容回 避的问题。为了使行政指导行为能够在公共卫生管理领域发挥更大的作用，取得更显 著的成效，笔者认为，必须按照行政法治的要求将行政指导纳入法治化轨道，以法律 来控制行政指导的运作。 2 ，公共卫生行政指导法治化的意义 当前在我国，行政指导在公共卫生管理领域中被广泛采用，并以建议、指导、利 益诱导等多种形式大量涌现，取得了明显的实际效果。但是行政指导作为一种新型的 行政方式，其理论研究并不深入，公共卫生管理实务中也存在不少的问题。行政指导 法治化，则无论是对公共卫生管理本身、卫生行政主体和卫生行政相对人而言，都有 十分重大的意义。 ( 1 ) 有利于卫生行政主体更好的履行法律义务 公