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粮食安全的关键：增强供给能力和掌握足够粮源2011-11-14 党的“十二五”规划建议明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标。河南省“十二五”规划建议和中原经济区的特色就是探索走出一条不以牺牲农业和粮食为代价的“三化”协调科学发展的道路，这是与国家整体战略相一致的，其中，就涉及到粮食问题。粮食生产既是河南省经济的传统优势和基础，也是我们确定战略定位、纳入国家发展规划的前提。作为国家粮食核心生产区，不是凭空争来的，而是河南省的粮食产量和生产潜力发挥了关键的作用。近年来，胡锦涛总书记和温家宝总理总是在春季视察河南，十分关注河南的农业生产和粮食长势，这就充分说明河南粮食在国家粮食安全中的分量。粮食安全是国家安全的重要组成部分，它的重点在哪里，怎样才能实现粮食安全？针对于此，我们在分析粮食安全内涵的基础上，初步确定了粮食安全的两个关键点。 一、如何理解粮食安全 1974年11月，联合国粮农组织第一次提出粮食安全概念，在世界粮食安全国际约定中要求有关国家“保证世界上随时供应足够基本食品以免严重的粮食短缺保证稳步地扩大粮食生产以及减少产量和价格的波动”。我国自古就有“谷贱伤农”和“米贵伤民”之说，都是一个意思。通俗地说，粮食安全就是保证粮食“供得够、送得到、买得起、吃得好”。这里有几层意思： 一是供得够。就是我们所拥有的粮食要能够保证居民消费和养殖业、工业生产需要。粮食从哪里来？主要有两个方面，国内生产和国外购进。我们是农业大国，粮食生产在国民经济中占有非常重要的位置，自古排斥商业和手工业的发展，所以以粮食产量为计税依据的农业税存在了2600多年。这样的税收制度和治国方略保证了粮食生产的主体地位，基本满足了国内粮食需求。改革开放以来，我国经济发展特别是工业发展的劲头十足，传统的粮食生产地区（如两广、两湖和江浙等地）已由天下粮仓变成纯粹的调入区，西北、西南种植粮食先天不足，华北和东北地区逐渐成为粮食主产区，成为国家粮食安全的支撑。 有人会说，北美和欧洲、中南美洲也生产大量的小麦、玉米和大豆，东南亚的大米可供出口，也能够为我所用。理论上是这样，但是国际市场上有粮不一定能够为我所用。一方面，拥有粮食和能够生产粮食的国家主要为欧美发达国家，其经济发展水平高，出于改善环境需要。并不一定将耕地都种上粮食，而是实行严格的休耕制度和市场准入制度，加拿大的小麦优势就是靠严格的计划生产和市场垄断维持的，所生产的粮食并非为了出口，而是为了维持产业协调发展。另一方面，作为战略物资，粮食已经成为欧美发达国家左右他国命运的武器。成为世贸组织成员后，在欧美国家的粮食政策操纵下，墨西哥的玉米、巴西的大豆优势得到加强，但却成为欧美粮商的种植基地，日益受制于欧美等国；美国对两伊、朝鲜的制裁，粮食封锁起到了关键作用；至于非洲国家，更是眼巴巴地望着美国的粮食恩赐。再者，在欧美各国能源受制于中东之后，其开发了生物能源，消耗了大量粮食，直接导致了粮食价格的不断上涨，引起亚非落后国家的恐慌，还说是“中国饿死了世界”。在这样的情况下，粮食主要出口国的欧美，能将大量粮食出售给中国，让你腾出财力发展非农产业吗？这绝无可能。我们的粮食供给只能依靠我们自己，靠国内生产维持国民的需求！ 二是送得到。目前，中国的粮仓主要在华北和东北地区，需求则遍及全国，东南沿海和大中城市始终是粮食调入区和主要消耗地。每年，总有那么几个地方遭受冰雪、干旱和洪涝灾害，粮食严重减产，不能自给，需要从域外调入。为了保证社会稳定和粮食市场平衡，中央政府从战略上考虑，相继成立了中储粮、中粮和华粮等粮食集团，建立了国家粮食储备制度，地方政府也建立了相应的粮食保障机制，基本保证了国内需求。2010年，西南干旱、西北自然灾害严重干扰了粮食生产，中央政府迅速从内地调粮，保证了灾民生活生产需要，维持了社会稳定。应该说，在目前的粮食储备体制下，确实做到了“送得到”。 三是买得起。就是销区居民买得起，主要是看灾民和低收入居民能否买得起，粮食价格要控制在能够承受的范围内。这里有两层意思：一方面，市场上要有粮，尤其是大灾之年粮食不能断供。正常年景，粮食生产和销售靠市场调节，政府的粮食调控责任是维持粮价基本稳定，以及从市场取得必要的粮食以供转换之需。一旦遭遇严重自然灾害，政府必须有粮可调，保证居民生活所需。另一方面，如果粮食市场波动、价格高企，政府就要动用储备粮进行调控，平抑粮价，防止市场连锁反应，进而危及社会稳定。从这一点看，中央和地方政府特别是销区政府建立合理的粮食储备，是非常必要的。 四是吃得好。就是保证居民能够吃到品质优良、质量完好的粮食和食品，防止霉变、有害粮食流入市场。对此，可从以下几个方面理解：第一，生产出来的粮食要符合食用标准。近30年来，我们依靠化肥、农药和转基因技术提高了粮食产量，但却忽视了粮食质量，导致农药残留过高，影响到人们的健康。现在，我们已经认识到这个问题，已经采取措施控制和改良农药的使用范围和方式，粮食的质量正向好的方面转变。第二，政府要增强粮食保管能力，防止粮食在仓库出现问题。这需要政府加强粮食仓库的建设和保管技术人才的培养，提高粮食仓储能力。同时，要充分利用现代信息技术和物联网技术对粮仓实行封闭式管理，提高粮仓管理的科技含量。第三，要加强质量监测，防止变质粮食流入市场。政府必须承担粮食质量监管的责任，这是让老百姓吃得好、吃得放心的保证。为此，政府必须对粮食质量检测实行管制，建立系统完整的粮食质量检测队伍，配备先进的设备，建立严格的粮食质量监测制度和市场准入制度，确保进入市场的粮食符合质量要求。 二、粮食安全的关键所在 从上面的分析看，要实现粮食安全，必须通过粮食产销基本平衡，实现粮价基本稳定。这就涉及到粮食生产和粮食需求，也涉及到粮食产量和粮食质量、粮食政策和粮食储备等多个环节。这些，无不与政府有关。我们认为，避免“谷贱伤农”，就需要对种粮者进行补贴以维持其合理的收益，逐步建立种植面积与市场需求挂钩的调节机制，防止盲目扩大产量；避免“米贵伤民”，就需要适当扩大种植面积增加产量，建立必要的储备保证灾害之年急需，防止粮价上涨引起的连锁反应。所以，从保证粮食供给的角度看，足够的耕地面积是调控粮食产量的保证；从市场需求的角度看，政府掌握足够的粮食是稳定价格的关键。这也是实现粮食安全的关键之处。 （一）耕地面积对粮食生产起着决定作用。 粮食生产涉及到耕地面积、种子、气候、耕作技术等方面。水利条件可以完善，种子的质量可以提高，耕作技术可以推广，但这些都是外在的作用，没有耕地是不行的。多年来，各级政府投入巨额财力，对种粮农民直接补贴、良种补贴、大型农机具补贴、小型农田水利建设和农业综合开发等政策的出台，目的就在于调动农民种粮的积极性，增强粮食生产能力，保障粮食有效供给。这些政策措施的效果，从我国粮食产量的不断增加就能得到印证。 从农村经济的发展看，种植粮食的耕地逐渐减少，而逐步转向“非粮”产业，即种植经济作物的“非粮化”和转作建设用地的“非农化”，且目前的问题在于耕地的“非农化”现象越来越严重，已经影响到粮食生产能力。“非粮化”与“非农化”两者对粮食生产的影响截然不同：（1）耕地的“非粮化”不会对粮食生产造成危害。当粮食比较利益低于其他农作物时，农民会种植非粮产品，前提是保证自己的生活需要。一旦粮价上涨或种粮有利可图时，农民自然会返过来扩大粮食种植面积，增加粮食产量。这也是农民适应市场对农业生产的自然反应，不足为怪。（2）耕地的“非农化”从根本上危及粮食生产。耕地的“非农化”，就是将耕地转作非农用地，改变耕作层，将土地硬化，用来发展工业和服务业，这是单向、不可逆转的减少耕地。尽管国家出台了基本农田保护条例、提高了耕地占用税税率、制定了最严格的耕地保护措施以及稳定县域粮食产量的产粮大县动态奖励政策，但面对高额的经济利益回报，仍是难以有效遏制耕地的不断减少。因此，从粮食生产的角度看，必须稳定粮食耕种面积，也就是守住18亿亩耕地的红线。 （二）掌控粮源能够有效避免粮价波动。 自古以来，政府就非常重视对粮源的控制。农业税征实制度的长期存在，就是政府为了掌握足够粮源，这种情况一直持续到2005年，大概有2600多年的历史。在战争时期，强者都直接控制了粮食，所以有“兵马未动，粮草先行”之说。就是在建国初期，维护新生政权的稳定，也是从严格控制粮食、棉花等战略物资开始的。在社会主义建设时期，国家建立了统收统支的粮食管理体制，为工业发展提供了大量的资金和物资支持。现在，我们已经进入工业反哺农业的阶段，实施了工业支持农业的财政政策。那么，政府需不需要掌握粮源呢？ 回答是肯定的。在我们推进粮食市场化改革的时候，ADM、邦基、嘉吉、路易达夫和丰益国际五大国际粮商开始进入中国，已经渗入到我们“从种子到餐桌”的每一个粮食生产与消费环节。当年处于垄断地位的国有粮食企业，惨淡经营，坑了农民，也让政府背上沉重的财政包袱，迫使政府不得不进行粮食市场化改革。国际粮商来干什么？是积德行善，帮我们解决粮食问题？还是追求经济利益？世上没有免费的午餐，五大国际粮商也是如此，其不仅追求利润，而且是最大化的利润。他们通过并购、控股等手段，在油料种植、粮油加工、物流以及肥料生产等方面逐渐获得优势，慢慢取得了粮食生产流通的话语权。一旦他们控制了粮食市场，取得了粮食市场的调控权，其必然要通过不同的形式（如发布粮食市场报告、世界粮食信息等），造成粮食价格的不断上扬，使之既获得巨大经济利益，又造成我国国内市场恐慌和政局不稳，达到他们想达到的目的。因此，在推进粮食市场化改革以后，政府必须掌握粮源，牢固粮食市场价格的制定权。 那么，如何掌握粮源呢？一是培育具有国际竞争力的国有大粮商。在国家层面，我们已经建立了中储粮、中粮和华粮等大型粮食企业。我们省，也整合了粮食企业，成立了河南国控集团。通过一定的政策支持，增强粮食产业价值链、组织链、信息链和物流链的管理能力，避免受制于国际粮商。二是建立完善的粮食储备体系。第一，各级政府要明确责任，建立中央和地方不同的粮食储备制度。销区尤其要加大储备，保证粮食供应，防止粮价出现大的波动。第二，建立中央和地方不同的储备库点，防止串库和虚假储备。第三，加强粮食市场监管，防止不法粮商提供虚假信息，哄抬粮价，牟取暴利。三