民办学校合作办学行为的法律问题初探.doc

民办学校合作办学行为的法律问题初探 赵学利赵景波 随着社会和国家对教育重视程度的不断提高，各种教育机构蓬勃发展，但原有的国有学历教育的学校、学院的教育已不能满足社会各界对教育的需求，因而，各种形式的民办学校如同雨后春笋般的出现。这些学校满足了社会的不同需求，提供了更多的教育机会，更为提高社会整体文化和专业素质起到了不可或缺的作用。但是，民办学校毕竟不是公办国有学校，其在学校性质、管理、资产处分等方面均与公办学校存在本质的区别，因此在处理民办学校的问题上需要我们从法律层面重新思考和解决。本文就民办学校的转让行为所涉的法律问题加以分析，望能与读者共同认识民办学校合作办学行为。 首先，向大家讲述一个真实的案例： 段某等五位大学退休教授想要发挥余热，在共同的提议下于1995年成立了一所民办高校（以下简称甲学院），段某出任举办者和法定代表人。经过多年的奋斗，该校已经成为拥有在校师生2000余人的颇具规模的民办高校，并且具备了通过国家高考统一招生的资格。2002年因甲学院的一次错误购房行为导致学院的大量资金被占用，致使办学经费出现一时困难。为解决甲学院面临的困难，段某与乙教育集团磋商合作办学事宜。乙教育集团也是一所民办学校，其所提供的是助学服务（即提供教育帮助学生通过自考、成人高考取得自考成考学历的教育），其不具备独立颁发学历证书的资格。段某与乙教育集团经协商达成合作办学合同，合同约定：乙教育集团支付120万元人民币，从而取得原甲学院的全部则产所有权、财务账薄、印章、办学许可证以及各种文本；乙教育集团“全权负责”学院的管理、发展及一切办学费用，甲学院原举办者段某等人只是参加董事会和学院领导班子，不再承担“合作”以后的投资责任和举办者的其它责任。合同由段某和乙教育集团法定代表人共同签字。其后，双方履行了交付甲学院的全部则产所有权、财务账薄、印章、办学许可证以及各种文本和付款义务。但甲学院的其他四位董事和合作人未在合同中签字。“合作办学”后，段某于2004年4月6日将甲学院的办学许可证正副本、民政登记证书正副本、公章和财务章各一枚、代码证正副本各一本交给乙教育集团的法定代表人。2005年北开学院的民办非企业单位登记证书上的法定代表人由段某更为刘某。乙教育集团没有进行民办非企业法人单位登记。2005年8月15日乙教育集团的办学许可证变更为乙科学教育集团名下的办学许可证。乙科学教育集团取得了民办非企业单位法人登记证书。乙教育集团收购甲学院未得到教育主管部门批准。因原甲学院的全体董事和举办者段某被排挤出甲学院，并不再继续支付原甲学院五位董事的退养费或工资，遂引起纠纷。为此原甲学院的全体董事以自己的名义起诉到法院，要求确认段某与乙教育集团签订合作办学合同无效，将甲学院返还给原甲学院的董事会。 在这起案件中我们发现有如下几点问题需要解决：1、民办学院的转让是否是民事合同纠纷、是否属人民法院受案范围；2、段某等五人起诉，当事人身份是否适格；3、合同内容是合作办学、是变更甲学院的举办者，还是转让办学资格；4、合同的效力如何认定。 首先，分析该案是否属人民法院主管。 段某与乙教育集团签订的合作办学合同是双方平等主体在平等的前提下对甲学院的办学事宜签订的关于权利和义务的合同。其主体、内容、客体均符合民事诉讼法第三条规定，即“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”甲学院与乙教育集团之间没有隶属、或上下级关系，属于平等的民事主体之间处分财产关系的合同，应当认定为民事合同，而非行政合同，因此，属于人民法院的主管和民事诉讼受案范围。因此，人民法院受理此案法律依据充分。 其次，分析段某等五人起诉，当事人身份是否适格。 依据民办教育促进法规定，学校属于公益事业，不是经营实体，没有股东。一切重大事项均由校理事会或董事会决定。而对于决定学校的分立、合并、终止等重大事宜必须经学校董事会讨论通过并决议实施。民办教育促进法第二十一条即作出明确规定：“学校理事会或者董事会行使下列职权：（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其它重大事项。”而本案双方签订的合作办学合同是对甲学院的处分行为，该处分属于学校的重大事项，当然应当依据民办教育促进法第二十一条规定由甲学院校董事会决定。缺少上述董事会决议的处分行为违反法律规定，作为董事会成员的原告可以以原董事会成员的名义共同起诉，要求依法确认合作办学合同违反法律规定而无效。因此，段某等五人以自己的身份诉请法院确认原甲学院与乙教育集团订立的合同书无效，符合民办教育促进法第十九条、第二十条关寸民办学校的决策机构和学校理事会或者董事会的职权范围的规定，其诉讼主体适格。 第三，分析合同内容是合作办学、是变更甲学院的举办者，还是转让办学资格。 中华人民共和国民办教育促进法实施条例第四条规定“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确办学宗旨、培养目标以及各方的出资数额、力式和权利，义务等。”参照上述规定，合作办学应当是民办学校举办者之间的合作行为，合作者之间在合作期间对办学享有下等的权利义务并承担相应责任。本案诉争合同是乙教育集团与原甲学院之间签订的，其约定的主要权利义务内容是：乙教育集团支付120万元人民币，从而取得原甲学院的全部则产所有权、财务账薄、印章、办学许可证以及各种文本：乙教育集团“全权负责”学院的管理、发展及一切办学费用，甲学院原举办者段某等人没有合作主体地位，也不再承担“合作”以后的投资责任和举办者的其它责任，只是参加董事会和学院领导班子。可见该合同不是举办者之间的合作行为，而是一方以出资120元人民币为对价取得原甲学院全部资产以及全部证照的买卖行为。因此，本案合同不是真正意义上的合作。 本案合同内容也不是变更学校举办者。第一，本案合同的主体是两个法人，即：甲学院和乙教育集团。段某不是合同主体，其在合同上的签字身份是“法定代表人”而非“举办者”。第二，本案合同中明确约定“就合作办学事宜达成协议如下”，合作办学是本合同商议的事项；而“变更举办者”合同，应是在段某与新的举办者之间就变更举办者事宜进行磋商达成协议，其与合作办学的事项内容不同，主体不同。本案合同全部五项内容根本没有出现“变更举办者”、“举办者”成相近的字句。因此，应当认定合作办学合同与“变更举办者”无关。 第四，关于本案合同效力问题。 本案合同的实质是将甲学院收编为乙教育集团的所属院校，成为乙教育集团的一部分，扩大的是乙教育集团的办学规模，是名为“提高办学层次”，实为利用甲学院国家计划内面向全国统招普通高校的办学资格，为乙教育集团招生。合同内容实际上就是乙教育集团吞并甲学院。双方买卖行为的标的之中包含办学许可证，直接违反了中华人民共和回民办教育促进法第六十二条第(七)项的禁止性规定。 所以，人民法院最终认定：本案合同就是名为“合作办学”，实为购买甲学院全部财产及办学许可证，该合同符合中华人民共和国合同法关于违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效的法定情形，故认定涉案合同无效。 综上，通过对上述案件的分析，不尽让我们认识到民办学校管理的特殊性和处分严谨性。在处理上述民办学校的权利义务转让行为不得不多家思索。国家通过民办教育立法的严格规定，约束参与民办教育的各方主体审慎地对待民办教育。中华人民共和国民办教育促进法这一专门立法，对民办学校的成立审查、资产管理、经营管理、重大事项的批准及学校终止前的在校生安排等方面均作出明确规定，以期从法律制度上帮助民办学校的健康、稳定、发展。因此，对于想要参与和已经参与到民办教育领域的组织和个人在具体参与民办学校的管理和合作过程中应当注意以下问题： 首先，认清举办民办学校是在向公益事业投入，而不是在投资。 我国的教育法第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”高等教育法第六十一条规定“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”中华人民共和国民办教育促进法第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”因此，所有向民办教育投资的举办者也好、合作者也好其投入到民办学校中的资产不再是你个人的资产，该资产已经转变为民办学校的法人资产，任何个人和组织不得侵占。出资人只有在“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。取得合理回报的具体办法还应当符合国务院的相关规定。因此，提醒民办学校的出资人千万不要把开办民办学校作为牟利的手段，更不要以违反法律规定为代价攫取民办学校的“回报”。 其次，参与民办教育的方式应当符合法律规定。 从参与方式上说，中华人民共和国民办教育促进法为列明具体方式，但从实践操作中看基本允许：共同举办，合作办学两种方式。共同举办初始性创立学校，法律有明文规定，通常不会出现纠纷。但采取合作办学时应当注意以下几点： 一、合同性质。民办学校作为公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家鼓励投资举办民办学校，也允许通过合作方式办学，但是禁止买卖学校，严禁利用这种形式倒买倒卖办学许可证。中华人民共和国民办教育促进法第六十二条第（七）项规定严禁“伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证”。以各种名义进行的买卖办学许可证的行为不论其合同内容如何规避“买卖”这一词，只要其实质内容是将学校的所有权、经营权、办学特许权由一方转移至另一方，且转让方实质退出学校的经营管理，就都应当认定为构成“买卖”民办学校。应当保证合作各方在合作中享有权利并承担义务，不能以一方放弃权利或拒绝承担义务为合作条件。否则，必将导致一方主体被一方合作主体所吞并，形成变相的买卖，构成“名为合作，实为买卖”的合同，违反合同法第五十二条之规定，均应当认定此类合作办学合同无效。 二、从签约主体看，签约各方必须具备主体资格，具备签约的行为能力。谁才是决定民办学校合作与否的决定权人？中华人民共和国民办教育促进法第十九条规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“第二十一条学校理事会或者董事会行使下列职权：（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。”学校董事会（理事会）才是学校重大事项的决策人。重大事项须经学校董事会依法通过并形成决议后才能交法定代表人具体实施签订合同。未经学校董事会决议的合作行为无效。同时，签订合同的另一方主体同样要符合民法通则关于自然人和法人的规定。 三、从审批程序看，民办高校的重大事项变更必须取得审批机关的批准。依据高等教育法第二十九条规定“高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，由原审批机关审批”。民办教育促进法第五十三、五十四、五十五条规定，民办学校的分立、合并、举办者的变更、学校名称、层次、类别的变更，均需要由学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。否则，其擅自的变更行为无效。 四、从保持社会稳定方面看，民办学校缺少国家投资，没有稳定的资金来源，一切皆需要举办者和出资人自筹资金解决办学费用，经营确实存在困难；但是，民办学校作为国家教育体系的一部分又要求其必须稳定，有能力完成其教学任务。因此，国家在制定民办教育法规政策时严格地审查举办者的条件，办学目的、资金情况和经营管理能力。并严禁通过举办民办学校牟利，严禁在办学过程中出现学校弃管，擅自终止等现象。对于出现法定终止情形，也要妥善安置在校学生，以保证民办学校的稳定和在校生的顺利完成学业。毕竟学校的问题牵扯面广，社会影响面大，处理不好会带来社会负面效应。所以在处理合作办学合同纠纷中多考虑社会稳定、校园稳定，以大局为准的办案原则。签订合作办学合同中慎重对待上述四点才能力求合作成功。 总之，民办学校作为公益教育事业，虽已经一定程度的放开，但是为维护其良好的发展和延续在经营管理方面仍做出了严格的规定，且与公办学校的管理存在不同之处，操作过程中应当严格区分，应当严格按照民办教育的法律法规运作，才能保证合作办学成功，各方实现合作办学之共同目标。 时二七年七月二十三日 作者单位：北京市大成律师事务所都江堰法院审结都江堰首例民办学校合伙纠纷案近日，我院成功审结了都江堰首例民办学校合伙纠纷案。基本案情：罗继彬等七人与赖三华、青叔志因举办宝瓶学校发生纠纷，先以继承纠纷案来到我院起诉，后被裁定驳回起诉，遂又以合伙协议纠纷案再次起诉。考虑到该案社会影响较大，涉及当事人众多，法律关系复杂，受理该案后，我院及时安排业务骨干与人民陪审员组成合议庭审理该案。庭审后，合议庭对双方提供的大量证据运用证据规则进行了认真地审查分析，对罗继彬等七人是否是宝瓶学校的举办者作了准确地界定；并且，合议庭结合本案事实研习了大量的法律法规，根据特别法优与普通法这一法律原则，认为该案在事实上不同于其他合伙协议纠纷，不能适用合伙企业法，而应适用调整民办学校的特别法中华人民共和国民办教育促进法、中华人民共