缓解县乡财政困难的思路与对策研究.doc

缓解县乡财政困难的思路与对策研究 一、福建省县乡财政基本现状与困难表象 福建省现辖9个设区市、14个县级市、26个市辖区、44个县和1071个乡（镇）。2004年县（市）面积占全省土地面积90%，县（市）人口占全省人口总数72%，县（市）经济总量占全省GDP的57.8% 据2005年福建统计年鉴，2004年全省总人口3511万人，地区生产总值6400.01亿元，其中县(市)人口2529万人，县（市）地区生产总值3700.27亿元。，县（市）一般预算收入占全省地方级财政收入的51.5% 除特殊说明，文章引用数据由2001-2005年福建财政年鉴整理得出。县域经济在全省经济和社会的发展中具有不容置疑的重要地位。县乡财政作为地方财政的基础，其有效、良序的运行是基层政权建设、促进区域经济发展和构建和谐社会的重要保障。在新形势下，县域经济发展的基础条件和宏观环境发生了深刻变化，如何冲破“瓶颈”制约，创新发展思路，是亟需研讨的重大课题。当前，我省部分县乡财政存在着收支责任不对称、财政困难突出等现象，主要表现在以下方面： （一）县乡财政收支矛盾突出，困难面大。分税制以来，我省县（市）财政增收潜力徘徊不前。特别是农村税费改革后，农业特产税和农业税相继取消，县级财政收入增长空间进一步萎缩。2004年全省县乡财政一般预算收入172.01亿元，比2000年年均增长8.8，低于同期全省地方级财政总收入年均增长率0.7个百分点(见图1)。而另一方面，县乡财政支出需求膨胀，法定支出增长压力大。2004年全省县乡一般预算支出259.64亿元，比2000年年均增长14.5 %，高于全省财政支出增长率2.1个百分点(见图2)。赤字县和赤字额不断增加，1994年全省赤字县26个；至2004年，赤字县即增加到33个，赤字面达56.9%。影响了县乡财政经济的平稳运行。县乡财政收支矛盾比较突出，全省2/3以上的县市标准人均（按财政供养人数计算）财力不足1.2万元,需要通过省级财政的转移支付补助才能勉强支付基本工资发放。（二）“造血” 机能不足，县乡财政运转困难。我省县乡经济大多以农业经济、集体经济为主，经济发展落后，基础设施和投资环境较差，二、三产业规模小，县乡财政增收能力差，财政贡献率低。2004年全省县市二三产业产值为3050.47亿元，占GDP比重为82.4%，低于全省平均水平6.1个百分点（见表1）。表1:2004年县(市)地区生产总值与全省比较 单位:亿元地 区地区生产总 值第一产业第二产业第三产业比重比重比重县(市3702.92652.4517.621729.8246.721320.6535.66全省合计6767.30778.5811.513439.3450.822549.3737.67二、三产业比重低于全省县（市）平均水平的县有45个（占全省58个县的77.6%）。其中，比重最低的县甚至仅达到57.1%，低于比重最高的县（97%）近40个百分点。特别是农村税费改革后，山区困难县(市)乡财政财源匮乏，财政困难状况加剧，主要依靠上级财政补助。具体表现为：（1）欠发工资津贴较为严重。如:地处我省闽西北山区的三明市大部分县无法兑现地方出台津贴，较多乡镇出现欠发工资，有些勉强正常发放工资的乡镇，也是靠“拆东墙补西墙”，甚至借贷来发放工资（集体资产抵押、个人信誉借款等）。莆田市反映人均财力低，财政保障不足，特别是县区级财力不足于发放人员工资。2003、2004年各县区本级工资一般拖欠1月，各乡镇机关工资拖发、欠发少则1、2个月，一般3、4个月，个别乡镇机关甚至拖欠达6个月之久。（2）一些基层政权低水平运转发生困难，乡镇职能弱化，事权财权脱节，大量专款被挪用，连水电费、差旅费、汽油费都无法支付。（3）基层公共设施十分落后，教育、道路等条件城乡反差较大，农村看病难、就医难，生产生活条件艰苦。同时，农村的水利设施、道路桥梁年久失修，已严重影响农民的生产生活。（三）县际之间财政“贫富”不均衡。近年来，我省沿海一些县（市）利用原有的经济发展潜能和对外开放的区位优势，率先崛起，进入高速发展的轨道。如闽南金三角、闽江口三角洲一带，成为全省县域社会经济发展的龙头。从2005年度福建县域经济评价结果看，县域经济“十强”的90、“十佳”的70集中在沿海地区。“十强”县（市）中泉州市5个、福州市3个、漳州市1个、三明市1个；“十佳”县（市）中泉州市5个、龙岩市2个、福州市1个、漳州市1个、南平市1个。（见表2）相应地，我省财政收入增量主要集中在晋江、石狮、南安、惠安、福清、长乐、闽侯等少数县市（见表3）。表2：2005年度福建县域经济评价表排名经济实力十强县经济发展十佳县1晋江长汀2石狮安溪3福清惠安4南安永春5惠安德化6长乐邵武7龙海石狮8永安龙海9闽侯罗源10永春连城资料来源：福建日报2005年11月3日。表3：2004年县市财政收入前10名排名表县（市）一般预算收入（万元）位 次晋江市1215951南安市645362福清市618053惠安县595394石狮市580085长乐市521206龙海市423497闽侯县414358安溪县384299永安市33355102004年我省经济实力十强县（市）GDP占全省县域总量的54.8%、全省总量的34.5%，前10名县（市）财政总收入占全省县域总量的63.8%、全省总量的29.9%。另一方面，我省山区县农业经济所占的比重较高，工业经济主要以集体经济为主，规模小，盈利能力差，财政贡献能力低，基本没有稳定的税源。全省约有2/3的县乡未形成稳定有效的财政收入增长机制，2004年有49个县（市）人均财力（不含转移支付）低于全省平均水平。2004年按财政供养人口计算的县（市）人均财力（不含转移支付）最高的石狮市为76474元，是最低建瓯市的9.6倍，地方人均财政支出最高的石狮市为87262元，是最低东山县的5.8倍。人均体制财力最高的石狮为6.36万元，人均体制财力最低的寿宁却只有0.52万元，前者是后者的12倍。（四）县乡财政供养人口多，政府债务负担沉重。近年来我省各地财政供养人员逐年攀升，县乡财政负担加大，“吃饭”财政特征明显。全省58个县（市）无法保证工资正常发放的有41个县，需要省级财政转移支付补助，困难面高达70%。对莆田市调研反映，2004年县区本级61433人，比2003年增加821人；乡镇6356人，比2003年减少548人，每个乡镇平均财政供养人员高达138人。中央多次调整工资政策出台，未给予我省转移支付补助，均由我省自行负担，部分困难地区无法满足正常的人员经费所需，县乡财政困难面为之加大。 (参见表4:部分调研县财政供养情况表 涉及调研县的图表中数据由当地县财政局提供，下同。)。表4-1：仙游县财政供养人数情况表项 目2000年2001年2002年2003年2004年财政供养人员20585211252126321427214041、在职人员1664516735168421683416727其中：教育系统1113211279115661162111325 公检法系统 606 605 604 622 6372、离退休人员39404390442145934675表4-2：上杭县财政供养人数情况表项 目2000年2001年2002年2003年2004年财政供养人员15894163701635716420164911、在职人员1248212912129741197912076其中：教育系统67436812669466836475 公检法系统5205264945036282、离退休人员34123458338344414415县乡两级负债面广且负债额大，偿债能力弱，债务逾期量大。初步统计，我省县乡政府债务占全省总债务近六成，其中，直接显性债务占债务总量80%，逾期直接显性债务占直接显性债务24.9%。由于财政保障水平不足，为保证政权机关运转和公共需要支出，各级政府不得不以预算外资金和举债来支撑财政运转，造成了预算内外赤字和挂账并存，政府债务负担沉重，更为严重的是，有的地方出现累计挤占学校等预算外收入现象。莆田市笏石镇2003年政府债务比财政总收入高出1.7倍；埭头镇负债为当年财政收入的14.4倍。此外，由于财力不足，乡镇政府不得不以借款和挪用资金等办法来保证运转，造成严重的隐性赤字（参见表5：部份调研县债务情况表）。表5-1：仙 游 县 债 务 情 况 单位：万元项 目2000年2001年2002年2003年2004年县本级债务3329928421315193009727379乡级债务1881518295180611648515562村级债务1449713691143001532716778表5-2：龙岩市上杭县债务情况 单位：万元项 目2000年2001年2002年2003年2004年县本级债务2218922548252061571914717乡级债务2564022904219452110319055村级债务5156550660646191表5-3：龙岩市武平县债务情况 单位：万元项 目2000年2001年2002年2003年2004年县本级债务8817496249811586726627乡级债务62255850543551134953村级债务24702531237921792169二、福建省财政近年来缓解财政困难的措施与成效近年来，我省省级财政在自身财力十分紧张的情况下，积极贯彻“多予少取放活”的方针，千方百计对县乡财政予以支持。通过实施项目带动战略、调整财政体制、完善转移支付制度、加大对困难县的资金和政策倾斜力度、强化监督管理等措施，帮助县乡政府发展经济，培植财源，增强财政实力。如：为保障困难县（市）财政基本运转，我省建立了以工资发放为基本目标的最低财力保障制度，对于县级人均财力达不到省定1.2万元标准的，给予转移支付补助，在一定程度上缩小了地区间的财力差距。逐年加大转移支付补助力度，省财政从2000至2004年对县（市）共安排转移支付资金82.2亿元，转移支付补助额年递增25.4%（见图3）。2002年通过体制微调，取消对县级市增值税、营业税、所得税等税种的分成，对县级财政实行增收全留，实行最优惠的省对县市无分成体制以及对县改区的过渡期政策。体制调整后，县级财政实力得到改善，调整后省级财力占全省财力比重下降1.71个百分点，县级上升1.52个百分点，2003年县级体制财力增量占全省比2001年上升了13个百分点，调动了县（市）当家理财的积极性。此外，按照省委、省政府的决策部署，先后设立了农村税费改革转移支付、城市居民最低生活保障转移支付、农村居民最低生活保障转移支付和农村新型合作医疗试点转移支付等专项转移支付。2004年省财政共安排19.8亿元的资金，用于农村税费改革、“两税”停征和对乡、村的补助。2005年省财政增加了对困难乡镇和村级组织办公经费的补助；对农村计生管理员、村级农民技术员、乡镇医生实行补贴；积极构建农村卫生防疫体系，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。实施农村居民最低生活保障制度，落实农村低保资金等等。上述举措取得了积极明显的成效，有效控制了县市之间公共服务水平的横向差异，极大地缓解了县（市）财力和支出水平相对下降的趋势。20002004年，我省县乡在地方级财政收入年均增长仅为8.8%的情况下，实现了财政支出年均14.5%的增长率。困难县享受上级转移支付补助和各项专款的倾斜数量，已经超过了困难县市收入上划数量，2004年困难县市财政总收入为85.57亿元，财政支出为95.67亿元，困难县市总体上得到了净补助。但是，省级财政要在短时间内大幅度增加对县域财政的支持力度，是困难的、不现实的，制度性、体制性因素对县乡财政困难的影响将在未来几年内持续存在。 三、缓解县乡财政困难的思路与对策建议（一）壮大县域经济是缓解县乡财政困难的根本。要壮大县乡财政，必须提升县乡经济自身的“造血”机能。首先，需要从制度上打破城乡二元结构，加大基础设施、公共设施、教育的建设投资力度，逐步实现无差别的“国民待遇”。其次，需要结合解决“三农”问题，在财税政策、产业政策、金融和信贷政策等一系列政策上对县（市）经济倾斜，增强县乡财政的自给能力和发展能力。再次，需要贯彻科学发展观，发挥资源经济的比较优势。一切有利于经济发展的因素都是资源，不仅本地资源，还包括域外资源；不仅自然资源，还有人文社会资源。在发挥资源比较优势时，应注意对各种资源的综合利用，以取得最佳的经济效益和社会效益。在我省58个县(市)之间，由于生产力发展水平和自然经济资源条件的不平衡，各地经济发展模式也将呈多样化发展。县乡发展经济应坚持“因地制宜、扬长避短、循序渐进”的原则，立足自身地区优势和资源优势，打造具有本地特色的发展模式。 1农业产业化模式。对我省多数山区农业县而言，改变农业自身弱质状况，从根本上实现由传统农业向现代农业的新跨越，必须走集约经营、专业经营、规模经营、加工转化、延伸增值的农业产业化道路。如我省政和县森林覆盖率达60%，近年来立足山区实际，实施“菇菜猪起步，竹茶果致富”的发展战略，大力发展绿色农业、效益农业，积极建设产值达6亿元以上全省最大食用菌生产基地，总面积达50万亩、产值突破2亿元的竹业基地，及面积达12万亩以上闽北最大的落叶果基地，享“中国锥栗之乡”之誉，获“全国食用菌生产先进县”称号，使农业开发主体向多元化方向发展。 2企业带动型模式。对于我省某些县（市）可以充分利用发展经济上的特殊有利条件，发展壮大在此基础上逐步形成的，富有特色、竞争力强的某个行业或某种产品，以拳头产品、特色经济，带动相关产业和“板块经济”的发展。如地处闽东山区的周宁县，人口不足20万，但外出务工人数达6万多人，占全县总人口的近三分之一。其中，在上海创业的人数达5万人，创办大小企业4000多家。2004年，在外企业完成销售总额达400亿元，实现利税12亿元，是该县当年财政总收入的16倍，行业涉及钢材、房地产、航运、期货等。周宁在外企业家对家乡建设的支持蔚然成风，周宁的经济由此得到发展。3发展特色经济型模式。对于我省某些地理位置偏僻，但具备自然资源优势的县（市），应围绕发展特色经济，优化资源配置，提高整体效益，把潜在的资源优势转化为现实的经济优势。如我省泰宁县是一个人口只有12.7万人，财政收入逾5000万元的山区小县。长期以来，泰宁县一直以单一的传统农业为主，工业基础薄弱，国民经济各项指标均居我省末位。近年来，泰宁县委提出建设“旅游强县”的战略目标， 2005年荣膺全省首个世界地质公园称号，旅游业发展成为泰宁的支柱产业、生命产业，年游客接待达到80多万人次，实现旅游总收入近2亿元，占县GDP的12.8%，以旅游业为主的第三产业增加值占GDP比重达到32%。旅游品牌带动了相关产业的发展。据统计，该县第三产业增加值占GDP的比重是以年均1.5%的速度攀升，效益在省市的位次稳步前移。全县30%以上的传统耕作农业开始向观光农业、效益农业升级，旅游业的发展为全县农民增收200多万元。同时，全县形成了食品饮料系列、珠宝系列、竹制工艺品系列、土特产品系列及根雕、木刻、字画等六大系列50多个品种的旅游商品，旅游商品收入占旅游总收入比重达5%。4经济联合型模式。在县域内存在着富裕程度不同，资源开发、基础设施建设等不同的差异，在自身发展能力有限的情况下，发展县乡经济的横向联合，有利于县域经济整体合理发展，有利于共同富裕。县乡经济横向联合，可以有多种形式：可以是县内联合，也可以是县际、县市联合；可以是经济较发达乡(镇)与欠发达乡(镇)的联合，也可以是发展水平相近的乡(镇)之间的联合；可以是资源开发利用上的联合，也可以是科学技术上的联合；可以是强带弱的联合，也可以是互补式的联合等，具体要根据市场竞争、经济建设的需要和经济运行规律而定。如古田食田菌生产历史悠久，品种、总量居全国第一，科研、种植、加工销售、机械已经成龙配套。而寿宁花菇等食用菌生产只初具规模，特别是科研技术人员、加工销售队伍十分缺乏，极大地影响了花菇生产的发展。如果古田与寿宁的食用菌生产进行横向联合，不但有利于各自的经济发展和生产规模的扩大，同时能带动周宁、屏南两县中间地带，是一举两得的发展思路。（二）完善县乡财政体制是缓解县乡财政困难的关键。1合理划分县乡政府的财权事权，使其承担的事权与财力相匹配。首先，科学界定县乡政府的职能。作为基层的县乡政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上。国家所要实现的大政方针，为了保证政策的实施到位和公平效应，应作为中央政府的事权，如义务教育、计划生育都是重大国策，应列入中央事权，由中央承担。如社会保障，由于省级统筹、调剂力度较大，应界定作为省级事权。在农村义务教育方面，要理顺基础教育投入关系，强化中央及省市政府的投入责任。近年来，中央政府在教育投入中所占的比重基本上维持在12%左右，其中义务教育2%左右，而地方政府所占比重基本保持在88%左右，从中央政府教育经费的组成看，其中极大部分投向了高等教育。这种分配体制，与公共财政关于通过教育分配实现地区间和人际间基本公平目标的要求是背道而弛的。2004年我省县乡教育支出占县级体制财力42.8%，占财政支出30.9%，是县乡财政支出的大头。随着农村税费改革全面推开和义务教育规模的扩大，义务教育经费投入不足、县乡教育支出负担沉重、区域间公共教育服务非均等性扩大等问题进一步突显。建议建立中央财政对经济困难地区义务教育的专项转移支付制度和具有导向性的专项工程制度，把基础教育列入中央预算安排，中央承担大头。其次，合理确定乡镇一级政府在经济发展中的职能定位。农村税费改革后，随着各部门的上收管理，各乡镇政府主要的职责已弱化为综合治安、计划生育和承办一些办实事项目，至于乡镇在发展经济中的职能，大多数乡级政府不具备条件承担。特别是出于政绩工程的冲动效应，很容易使乡镇领导做出决策失误，使基础较差者不堪重负，雪上加霜，基础较好的又因受各种条件的制约，经常透支现有的各种优势。虽然乡镇在发展经济中有过成功的经验，但若县级统筹规划实施，将会使决策更加科学合理有效。因此，县级政府不应对乡镇下达招商引资考核任务，以免盲目引进项目，造成高成本、高浪费、高污染、高能耗和效益低、品位低、质量差、贡献少等问题。我们认为，大部分乡镇今后职能应逐步向社会管理、服务三农、政权运转、安全稳定转变。2进一步完善地方税体系。一是地方政府应该有自己大宗、稳定的税源。财产课税是许多国家地方政府的主体税种，税源具备非流动性收入较为稳定，征收成本相对较低等特点。我国应发展适合国情的财产课税设计和征收技术，争取早日与国际接轨，开辟新的主体税种。发展不动产税作为县级财源支柱也是一个很好的设想。不动产税可形成非常稳定的税源，只要政府一心一意优化投资环境，通过不动产的不断升值和每隔35年的重新评估税基，县级政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，政府职能的重点和它财源的培养便十分突出明了，适应政府职能和财政职能调整的导向。国有资源使用税也应作为今后基层财政的重要来源，通过制定合理的、动态的税率税基，使之达到地方收入的一定比例，并满足加强环境保护的需要，防止过度开发，以此促进产业结构的调整，防止国有资源流失。我省对资源税税目的税额税率开展调研，并对煤炭资源税额进行了调整提高，就是一个很好的尝试。二是健全财税征管机制。目前我省县域税收收入经济结构继续向多元化发展，从税种来看，增长最快的税种为个人所得税和企业所得税；从经济类型分析，增长最快的为私营企业，股份制企业、集体企业则出现较大幅度下降。财税部门应对各辖区内重点纳税户、重点行业企业，进行税源普查，掌握重点税源发展变化趋势，建立“税源资料信息数据库”，实行信息共享，有效防止税收流失。3建立最低公共服务保障与财政激励相结合的财政体制。最低公共服务保障是地方财政正常运转的最基本需求.福建省虽地处东部沿海，但全省有近三分之二的县（市）存在财力困难等问题，扣除厦门计划单列市，与实现最低公共保障目标尚存在距离，一些支出项目无力保障。如：人员支出负担压力大，福建省现行省定县级按财政供养人口计算人均财力1.2万元转移支付标准(不含农村税费改革后相应的转移支付)，比目前测算出的维持地方财政正常运转的县级1.6万元人均人员支出客观需要还有不小的缺口；部分乡级财政财力较少，公用经费无法全部列入支出预算，因此公用支出实际年人均支出比客观标准存在较大缺口。此外，福建省地方性支出特殊需求压力大，基础设施、社会事业等诸多方面与全国存在较大差距，目前福建省财力无法满足加快建设的需求，资金缺口大，任务十分繁重。构建和谐社会要求财政体现公平正义的制度，要求对经济欠发达县乡保障其最基本的公共产品需求，为发展经济创造有利条件。建议从完善转移支付制度、保障最低标准公共服务、促进公共服务均等化的角度出发，对全国不同类区不同水准的支出水平进行测算，分别计算各地的最低公共服务支出标准，包括人员支出、公用支出和事业发展必需支出等，做为中央转移支付的依据，不足部分为中央对地方的转移支付额由中央财政承担，超过部分由省及省以下财政自行负担。通过上级对地方的转移支付，使那些困难地区有能力完成最低标准的人员经费、公用经费、一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网等等。 在建立最低公共服务保障的同时，要坚持 “鞭策后进、引导中间、鼓励先进”的原则，以效益为先，分类指导，建立县乡财政激励机制。从机制上调动县市发展经济、做大财政收入“蛋糕”和增收节支的积极性，实现良性发展。4完善转移支付制度，进一步加大转移支付力度。完善转移支付制度的总体思路是：将转移支付的政策目标统一到促进基本公共服务均等化上来，促进城乡和区域经济的协调发展；进一步规范各类转移支付方式，提高财力性转移支付数额占所有转移支付的比重，逐步加大转移支付力度，建立转移支付的稳定增长机制；在合理界定公共财政保障范围的基础上，建立县乡最低财力水平保障机制，并根据财力状况逐步提高转移支付补助标准；通过完善转移支付制度，加强财政体制的激励和约束机制。（1）加大转移支付补助，提高县乡财政保障能力。一是合理确定公共服务保障范围和支出标准。按照公共财政和贯彻中央、省委省政府重大政策的要求，合理确定县乡财政的最低保障范围，提高县乡财政保障能力。目前最低保障的目标是：工资的发放、机构运转、义务教育、农村低保等必保支出。根据各相关因素合理确定财政供养人员、工资、公用经费、生均经费、农村低保等支出标准，并根据财力可能逐步提高，在此基础上分类核定最低基本支出需求。对于县乡经济社会发展中一些相对薄弱的领域，比如三农、义务教育、公共卫生体系、农村文化建设、农村低保、医保等领域，财政要通过专项转移支付给予特别的倾斜。二是积极筹措资金，逐年加大转移支付力度。资金来源渠道：省级财政每年从增量财力中拿出一定数额资金；压缩部分零散专款和省财政与县级财政相雷同的专款；积极争取中央支持，将中央对省的一般转移支付全部用于对下补助。（2）结合中央“三奖一补”政策，建立激励性转移支付。按照促发展、推节支、削赤字、减债务的思路，建立省对县乡财政发展的激励机制，激发县域培植财源的积极性，从根本上挖掘县市财政收入的潜力。实行“六挂六奖”：一是奖励与税收增长挂钩，对各县市增加的地方级税性收入按增幅予以分档奖励，引导县市发展经济，做大“蛋糕”的积极性。二是奖励与消减财政赤字挂钩，对当年和滚存均不平衡的县市给予相应约束，在保证不出现新增挂账支出的前提下，对消化历年赤字的县市按消赤额给予奖励，若以后年度又增加赤字，扣回全部消赤奖励。对不能实现收支平衡的困难县扣减一定比例的奖补额。三是奖励与产粮大县挂钩，根据中央的奖励办法，给予产粮大县奖励。四是奖励与撤乡并镇和精简人员情况挂钩，对撤乡并镇和精简人员给予一次性奖励，推动县乡政府精简机构和人员，提高行政效率。五是奖励与设区市增加所辖县市补助情况挂钩，对设区市增加对所辖困难县的一般转移支付给予奖励。六是对县乡政府陈欠的基础设施建设和义务教育两基达标等政府公共事务债务，县乡政府能与债权人达成部分豁免协议，并偿还剩余债务的，省财政给予适当补助。结合2005年中央出台的“三奖一补”政策，省级财政要通过新增财力、调整支出存量，整合专项转移支付资金、优化支出结构等措施加大对困难地区的转移支付力度，逐步缩小地区间财力差距。特别对多年投入扶持的产业而取消的特产税项目，在相应的转移支付中，每年应按一定比例追加补助数额，以增加县级财力，统筹安排乡镇财政支出。整合专项资金，在不改变其使用性质的前提下，集中一部分实行专项转移支付，从而减少中间环节，降低运行成本。适当降低欠发达县重点项目的县级配套资金比例，增强自身造血功能。5试行“省直管县”、“乡财县管”的财政管理方式。 （1）选择有条件的地方积极开展“省直管县”财政体制改革试点。 近年来，随着我国社会政治经济的稳定和发展，及其公共管理创新、现代信息技术进步和交通基础设施的改善，为进行省直管县改革创造了客观需求和条件。目前已有浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省进行了“强县扩权”改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在财政方面形成了“省直管县”的格局。但从国家层面来看，当前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。在推进强县扩权的过程中，一些新的矛盾显现出来。如：实施强县扩权后，实行垂直管理的职能部门在扩权政策中定位模糊；省市“两个婆婆”造成办公成本增大等等。随着全国各地“省直管县”改革的推进，福建省财政积极借鉴其它省份经验，开展“省直管县”财政体制改革试点。从我省情况来看，除沿海部分地区经济相对发展外，多数内陆、山区县（市）财政经济困难。因此这场改革不能刻意划一，要考虑地区特殊性，先行选择改革条件较成熟的地方试点，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难，促进县域经济发展。具体步骤：一是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立各级政府的事权体系。二是解决好带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，整合县乡财力资源。三是建立公开透明的财政管理体制。正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的管理、审批、分配方案，省财政应对市、县公开，对结果不公正的，省财政应及时作出调整。四是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。（2）创新县乡财政体制和管理方式。随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化，乡镇职能发生了很大变化。针对现行乡镇财政管理方式已不能满足建立公共财政体制和农村税费改革后新形势发展的需要等问题，福建省在总结省外经验的基础上，探索了以“乡财县管”为核心内容，旨在解决乡镇财政管理中存在的矛盾、缓解乡镇财政困难的县乡财政体制和管理方式改革办法：第一，对于经济比较发达，财政收入规模较大，经常性收入超过经常性支出，具有较强的自主发展、自我积累能力和城镇化发展潜力的乡镇，继续完善乡镇一级财政职能。县与乡镇之间的收支划分以及预算管理权限，按照有利于发展和有利于管理的原则确定。第二，对于经济欠发达、税源单一、财政收入规模小，经常性收入不足经常性支出，主要靠上级补助的乡镇应实行“保障加激励”为主要内容的财政管理体制。第三，实行“乡财县管乡用”管理方式改革。“乡财县管”是以乡镇为独立核算主体，在乡镇预算管理权、资金使用权和财务审批权等“三权”不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。实行乡财县管以后，县财政不得截留、挪用或平调乡镇财政的资金，要根据乡镇财政收入季节性较强的实际情况，千方百计筹措资金，加强资金调度，确保乡镇财政供给人员国家规定工资和津补贴的正常发放。财政所实行垂直管理、直接对县负责。加强网络建设，开发“乡财县管”软件，降低结算员的工作量，提高工作效率。加强资产和财政资金管理和统筹，做好债务偿还规划，制定有效措施加以落实，确保改革的顺利进行。（三）化解历史包袱是缓解县乡财政困难的重点。1.精简机构，降低财政供养规模。一是按照政事职能分开的原则，精简县乡机构。二是改革事业、机关编制管理。2. 完善债务管理体制。基层政府的债务，基本是财政体制不尽合理和财权与事权不相一致而形成的。中央、省财政可对上下级财政债务给予全额或部分豁免；对其他债务，按消减额的一定比例给予转移支付补助；对消债成绩好的，给予奖励。上级财政应尽快出台处理地方财政债务的相关政策。严格实行新债责任追究制度和主要领导干部离任审计制度，防止新增债务。可以通过债权债务置换，企业的改组转制、破产、资产重组等形式，消化部分县乡债务。加强对债务管理的使用和监督。（四）加强财政管理是缓解县乡财政困难的保证。一是加快地方财政管理制度改革。进一步推进部门预算、“收支两条线”管理、国库集中收付制度和政府采购制度改革，切实提高县乡财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性。二是严格收支管理，优化支出结构。继续强化税收征管基础工作，严格执行税收法规，坚持依法治税，切实做到应收尽收。发扬艰苦奋斗精神，大力压缩非必要性支出，严控非生产性支出，坚持制止任何形成的铺张浪费行为。三是健全财政管理制度，严控各种公务费开支。如莆田涵江区狄芦镇财政收支实行镇长“一支笔”审批制度。支出安排坚持每月一次的资金分析会，当月的支出按资金分析会的安排执行，按照必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序，保障乡镇合理的支出需要，缓解乡镇财政困难。严格控制、压缩会议费、招待费。对公务接待实行分类管理，总额控制。四是健全财政监督约束机制。积极构建财政部门监督、人大监督、审计监督“三位一体”的监督体系。建立县（市）财政运行监控和支出绩效评价体系。由省财政厅牵头采用定性与定量、定期考核和不定期抽查有机结合的方法，对激励机制执行情况进行适时跟踪评价，配套建立县（市）财政绩效评价标准，从而搭建起县（市）财政的预警机制，以便适时对激励机制作出修正与调整。由县（市）财政部门成立自评委员会，定期开展自我评价，及时修正财税政策，保证县（市）财政健康平衡运行。 附表1： 福建省 2004年县（市）一般预算收入排名单位：万元县（市） 一般预算收入 位 次所属地区县（市） 一般预算收入 位 次所属地区晋江市 1215951泉州市大田县 1001830三明市南安市 645362泉州市古田县 958731宁德市福清市 618053福州市 顺昌县 948132南平市惠安县 595394泉州市建阳市 903433南平市石狮市 580085泉州市将乐县 893634三明市长乐市 521206福州市 浦城县 806235南平市龙海市 423497漳州市平潭县 787636福州市 闽侯县 414358福州市 武平县 757537漳州市安溪县 384299泉州市云霄县 755638漳州市永安市 3335510三明市诏安县 746539漳州市永春县 3049711泉州市平和县 709740漳州市连江县 2505812福州市 宁化县 691841三明市德化县 2006813泉州市连城县 691642漳州市福鼎市 1999414宁德市东山县 676743漳州市邵武市 1693915南平市永泰县 671244福州市 福安市 1672816宁德市长汀县 670945漳州市永定县 1625417漳州市泰宁县 516146三明市上杭县 1605018漳州市长泰县 497247漳州市沙县 1568719三明市光泽县 486048南平市仙游县 1479924莆田市 清流县 465349三明市闽清县 1478821福州市 明溪县 383750三明市尤溪县 1462022三明市华安县 376051漳州市漳平市 1233323漳州市周宁县 370952宁德市漳浦县 1160924漳州市政和县 337553南平市