农村金融与农民组织化.doc

农村金融与农民组织化 温铁军 前不久，千呼万唤始出来的农民专业合作社法，在全国人大常委会获得通过。合作社最早是19世纪欧洲社会主义运动的产物，在世界各国包括发达的资本主义国家都普遍存在，有其重要地位和作用。原来据说只有中国和朝鲜尚无合作组织立法，就连越南前几年也已经完成立法。因此，作为农民组织化的重要保障，我国农民专业合作社法的出台，可喜可贺。 我国历史上存在各种形式的互助共济组织，具有合作制的某些因素。而儒家“仁爱”、“均富”和“养民”的思想，也为我国引入西方意义上的合作制奠定了基础。孙中山于1924年在宣讲“三民主义”的“民生”主义，就曾以合作社作为例证。1927年毛泽东在湖南农民运动考察报告中也说：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的。”“他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题。”不过毛泽东当年就已发现合作运动的一个“大问题”，“就是详细的正规的组织法没有”。 我国宪法第八条已经明确了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”的地位，还提到了“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济”。合作组织立法必须根据宪法进行，要么制定一般性的合作组织法或合作社法，要么分别针对生产、供销、信用、消费以及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等各种形式的合作组织进行立法。现在我们有了一部农民专业合作社法，不知其与宪法第八条的关系为何？所指“专业”是否可以包括信用合作呢？从条文上看，并未明确，但也没有排除。 值得指出的是，不要望文生义，把宪法上的供销合作等同于现有的供销社，把信用合作等同于现有的信用社。更不要因为供销社、信用社与农业行政部门在现行体制下的平行关系，而把供销合作、信用合作排除在合作立法及合作实践之外。哪怕是在现有的供销社、信用社之外，仍然可以大力发展供销合作、信用合作。正如中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授所指出的，世界范围内，如果对农民的合作不开放那些可能产生规模效益的产业，比如购销、保险、金融，只允许在低效益的生产领域中搞合作，无疑是把农民逼上死路。现在只允许农民进入明知不会成功的领域，怎么能失败了还归咎于农民自己呢？ 这里要特别谈一谈农村金融问题。根据国务院发展研究中心课题组对于将近2000农户发放的问卷调查发现：一，根据调查推算， 目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村惟一为农民提供信贷服务的机构，而其他金融机构，包括农业银行、工商银行(3.46,0.06,1.76%)等，基本上是储蓄机构。这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。二，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押物品。上述两个发现说明，一方面金融覆盖率很低，另一方面，即使覆盖到，也只能满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需求，基本上很难满足。 这就是农村金融的现实。在现有银行体系下不断加剧的这个倾向，基本上可以说是穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村不断失血，积重难返。 近年来，中共中央、国务院高度重视农村金融特别是农村合作金融。2005年4月国务院发布关于2005年深化经济体制改革的意见要求，“探索发展新的农村合作金融组织继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。”2006年中共中央一号文件进一步明确，“加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制引导农户发展资金互助组织。” 2008-11-7 09:31 回复 60.0.100.* 84楼问题在于，金融不仅在一般意义上是经济的核心，合作金融也是合作经济的核心。缺乏有效的金融合作，合作组织的发展只能是无源之水。特别是在东亚小农社会条件下，如日本、韩国以及中国台湾地区，综合农协的发展与成就更充分证明了这一点。信用部门是日韩农协的主要收入来源，信用业务赚的钱要补贴到其他对农民的服务中。这也是日韩农协长期生存发展的一个基本条件。不把信用业务纳进来，连财政基础都没有了，根本存在不下去。因此，信用合作和各种社区性、专业性的合作组织必须结合起来。这也是中国农村信用社可以成功改革的基本方向。 金融不仅是一种活动、一种行为，也需要有效的组织载体，以便降低信息成本和交易风险。而合作组织就可以是这样的重要载体。农民专业合作法对此似乎缺乏关注。有关部门给出的理由据说是为了“防止金融风险”。可是，合作金融的风险再大，也很难比国有金融的风险更大了，我们的国有金融体系已经创造了数万亿的不良资产。过去一些合作金融尝试的失败，恰恰是政府特别是基层政府不当干预的结果，或者说并没有真正贯彻合作制的原则。 进一步问题是，到底什么叫金融？按照一般定义，金融就是资金融通。资金融通是经济生活中的平常现象。在一个合作社内部，甚至在一个普通单位内部，只要存在债权债务，就有资金融通。在此一般意义上的金融活动，从来没有为法律所禁止。法律上所禁止的相关罪名是“非法集资”，“非法吸收公众存款”。“公众”是指不特定的多数人，“存款”的本质是一种保本保息的承诺。至于“非法集资”，更要有非法占有的故意。合作组织完全可以在不触犯上述禁区的条件下，开展有限的金融活动。纵使立法上回避了这个问题，根据“法无禁止即可行”的法治原则，合作组织还是可以发挥一定的金融功能的。 例如瑞安农协探索在基层合作社中推行股权分类，分为资格股和投资股。其中投资股(优先股)的设置，有助于缓解合作社资金稀缺的问题。投资股没有表决权，因此不必受到20%的比例限制，可以为合作社吸引尽可能多的资金，但是不承诺保本保息和固定收益，又规避了金融风险。投资股享有股息，但上限封顶，因此不是公司法意义上的股权；下不保底，又只对合作社内部招股、付息，因此不是金融监管上非常担心的“吸收公众存款”。投资股收益的上限定为10%，美国类似的规定是8%，台湾地区类似的规定是10%。在中国当前10%应该是合适的，当然今后如果国家有统一规定可以从其规定。 我们认为，农民有着很好的信用，但是这种信用的边界很难超出地缘乃至业缘的边界。农民对于银行之缺乏信用，除了抵押物资源不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长。农村经济资本固然短缺，但是社会资本是充裕的。有鉴于此，应该尽量依托地缘、业缘关系发展和规范合作社，包括发展和规范合作金融业务。 瑞安市政府大力整合现有的信用合作、供销合作和农民专业合作的资源和组织，支持创建“三位一体”的综合性的瑞安农村合作协会，正是要以金融为核心，以信用为脉络，支持和引导农民发展合作组织，并在合作社与合作协会平台上开展农村信用评级和信用联保，从而与现有银行体系实现对接和互补，将社会资本有效转化为经济资本，探索金融支持新农村建设特别是支持农民合作组织发展，进而建立农村金融良性循环的可行路径。 我们依托合作协会与合作社，大力开展的农村信用评级，包括农户信用评级、合作社信用评级，乃至信用村、信用乡镇评级。通过评级建立相互监督的机制，有助于信用升级。又依托合作社开展联保、联贷业务。通过农民的适当组织化，既强化了对于农民的信用约束，又降低了银行的信用风险，拓宽了银行的营销网络，反过来扩大了对于农民的信用供给，这对于银行和农民两方面都是有利的。有鉴于此，瑞安农村合作银行的董事会和股东代表大会今年先后作出决议，与瑞安农村合作协会建立联盟关系并共同成立瑞安农村信用评级委员会。 2008-11-7 09:31 回复 60.0.100.* 85楼譬如，发放农户联保贷款是支持“三农”的重要举措。但是传统的联保模式实际上是一次性的，不具有可重复性，有可能助长短期行为，难以稳定和积累信用关系。银行还往往为了完成上面下达的指标“拉郎配”。而在合作社、合作协会的平台上运作联保贷款，有助于克服上述弊端。上述评级、联保过程本身不发生现金往来，存、贷款业务仍然农民与银行之间进行。因此不但不会造成金融风险，反而有助于防范金融风险，也不会冲击银行的现有市场。这些工作都是在现行法律的范围内进行的，具有金融性质，但是合乎金融规范。 最近荣获诺贝尔和平奖的穆罕默德尤努斯及其创建的孟加拉乡村银行，他们“自下层为建立经济和社会发展所做的努力”，也给我们以借鉴和鼓励。正如诺贝尔和平奖委员会的颁奖文告所称：持久的和平，只有在大量的人口找到摆脱贫困的方法后才会成为可能。小额贷款就是这样的一种方法，从社会底层的发展看，也有利于提高民主和民权。尤努斯和孟加拉乡村银行已证实，哪怕是最穷的穷人，也可以为自身的发展做出努力。这适用于任何文化和文明应该也包括中国。 值得指出的是，孟加拉乡村银行本来就是一个类似协会的NGO，通过多层次组织，深入社会底层，对农民进行组织，在此基础上开展金融服务。这就意味着，农村金融问题与农民组织化可能是一个硬币的两面。 十七届三中全会审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定），“三农”专家温铁军教授接受记者采访时指出，决定概括归纳了十六大以来中央有关农村政策、农村改革、农村发展等相关方面的提法，十六大以来强调的科学发展观、和谐社会的基本精神在文件里都有体现。 温铁军认为，这次写进决定中的内容是经过较长时间实践检验的、可取的经验。其中一些具体提法，值得关注。而农村基本经济制度、集体建设用地基本原则、允许农民合作社办金融，可以说是三大值得关注的亮点。 亮点一：决定坚持了农村基本经济制度土地流转要注意形式和条件 温铁军说，首先看到的可取经验还是我们从家庭承包以来一直长期坚持的农村基本经济制度，这个农村基本经济制度就是土地由村社共同所有，我们把它叫集体所有制，其实是村社所有的成员都有权，我们叫做“成员权集合”，每一个成员都有同等的权利，这点是农村基本经济制度的核心内容，也是经过了三次土地革命战争国家政治建设的基础性内容，所以没有发生人们所想象的变化。 至于农业用地的流转，自八十年代推进家庭承包以来，从来没有在任何政治文件中消失过，历来都是鼓励流转的，也从来没有过障碍。在农业内部，农地的流转是顺畅的，从八十年代到现在，只是根据生产力要素的配比关系发生过数量形态的变化，而没有本质性的变化，所以在基本制度上我们是坚持的，这点没有什么太大不同。 但从流转的形式上来说，以往外部企业或外部资本力量进入农业、试图形成多少千公顷、多少公顷的大农场，这种做法大概只在少数土地资源宽松地区有可能实现，大多数地方是很难实现的。在资本过剩时当然有很多企业作为产业资本，试图利用自己的资本来占有资源以获取把资源转化成资本的增值收益，有这些想法是正常的，所有拥有过剩资本的企业都会这么想这么做。但在做的时候要提醒，以前我有一篇文章强调产业资本进入乡土社会的不同模式，我归纳了三种模式，各个成本是不一样的，成本最高的就是这种对乡土社会完全不了解、以为凭着资本优势就能直接占有乡土社会资源的，往往会引发社会冲突，而政府是不会承担社会冲突最终代价的，亏的要么是农民、要么是企业。这点还是要注意，不要以为在决定发布之后农地就完全自由流转了，这件事情是一个渐进的过程，总得等比如八亿农民、九亿农民现在剩下一亿不到，中国十八亿亩耕地可能会有流转的余地，就现在的情况看，农民人口仍然众多，在农业资源仍然有限的条件下可流转的比重并不高。我们从八十年代土地流转到现在，流转总量占耕地总量也不过10%。所以对对土体流转，希望要正面理解。 2008-11-7 09:31 回复 60.0.100.* 86楼 亮点二：集体建设用地的基本原则体现了改革试验试点的有效经验 温铁军说，第二件可值得关注的事情，从现实角度来看，就是农村建设用地。农村建设用地在九十年代以来，国土资源部长期从事的农村集体建设用地有偿流转试点中已经体现了农村集体建设用地直接入市的政策要求，农民建设用地可以以做股的方式从事基本建设，可以以租赁的方式跟工商企业结合，不同在哪儿呢？因为基本建设是可以长期获取收益的，无论是搞车站、搞码头、搞水厂还是搞电厂，为了降低基本建设用地的成本，农民土地作了股以后可以占有相当比例的收益，这样农民就会配合，不会出现社会矛盾，不会像现在这样大量发生社会冲突，所以我主张基本建设用地可以做股。 为什么主张工商用地租赁呢？是因为工商企业现在的平均生命周期不到三年，很多企业拿了地以后到银行套几笔现金就跑了，越是稀缺的资源就这么交易给了工商企业，甚至有一些权钱勾结的现象，最后很可能造成银行资金没了、老百姓地没了、社会矛盾发生了、政策也收拾不了局面的结果。所以我们主张，办企业要实行租赁，如果这个企业是百岁企业甚至万岁企业那另当别论。总之在这个变化比较快的时代，我们不太主张把土地卖出去，做股的方式并不是卖出去，租赁的方式更不是，所以在农地上转让顺畅，在非农牧地上应该是在除了用土管制、规划加强之外，更重要的还是要尊重以往试验中有过的经验教训。经验教训进一步发展实际是在成都、重庆两个试验区。这两个试验区大体上也是在做农村集体建设用地的文章，也没有引起太大的社会冲突，是因为大体上会把三分之一左右的农村集体建设用地还给村社集体，或者还给农民，比例高于一般的土地征占，从九十年代以来，一般土地征占只给农民当地留用地留5%，最好的也不过留15%。 而以前，我们知道，在乡镇企业和城镇化发展的八十年代，那时候农民收入增长很快、城乡差别迅速缩小，中国出现了内需拉动黄金增长，很大程度上是留用给农村的建设用地占7080%，真正要征占的只是非常必要的，所以八十年代征占的比重很低，并不影响经济发展，只是后来出于以地生财或者以地套现，把地拿过来变成财政收入，或者把地拿过来去银行套取现金，出于这种行为的要求，才出现大规模征占地。 温铁军认为，集体建设用地这次的基本原则，体现了以往改革试验试点已经比较有效的经验，而不再沿用那种不仅无效还会造成很多矛盾、代价很大的经验了。如果关注决定这个文件亮点的话，这点也算是值得关注的。 亮点三：决定允许农民合作社办金融有利于农村金融活化 温铁军说，决定的第三大值得关注的亮点就是农村金融。以往对农村金融限制比较严，试点也基本上是按照金融机构的要求来搞的，客观上提高了农民小型金融进入农村金融市场的门槛，成本太高，即使进入，如果真的是规范的进入，那成本会高到压垮它。温铁军说，最近我们一两年的调研基本证明了这一点，这次的决定是比较客观的，允许农民合作社办金融，也允许外部金融机构向农民合作金融注资，所有这些做法大概都会有利于农村金融活化，有更多主体进入使它活化。我们希望更加强调合作社的内部金融，以往小农经济国家在农村金融中最为有效、最低成本的其实是合作社的内部金融，决定中还没有，但毕竟也是亮点。 合作社这个正在各地大量出现的村民自治组织，毋庸置疑，其在组织农业规模化生产，提高农民抵抗市场风险、参与市场竞争的定价权，均起着巨大的作用。中共十七届三中全会通过的决定也指出，要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。 而如何把合作社植于现实的土壤中并顺利成长，也是一个不得不深加考量的问题。 2008-11-7 09:31 回复 60.0.100.* 88楼“政府征用农民土地，实际丈量面积和收农业税那会明显存在着差异，收农业税时偏高，不收农业税了，就偏低，导致农民和政府在这方面的纠纷不断。合作社成立之后，在这方面起码可以表达自己的意见。”合作社的一位社员说。 超越现实的理想 毕竟，要先发展经济，农民的腰杆才会真正硬起来。记者查阅了一份2006年底合作社的账目统计：从20年来看，投入资金元，收回资本元，扣除实际的可分配盈利元。 当年的合作社成员从成立时的36户发展到了128户，从没有经济项目起步发展起了养殖场3个，种植柑桔规模15亩，建立起营销网点9个。 “这是前年的情况了，总体来说头两年能够维持，进入2007年，因为寻找市场的思路不清、管理松散、约束力不强、监督力度不够等等原因，合作社就开始走下坡路了。”丰岩合作社前任理事长刘万伦说。 因为合作社没有钱，参与合作社的社员坐车到綦江县办事情，都要自掏腰包。“时间久了，人心也就有些涣散。” 而合作社成立时制定的一些目标，也超越了合作社本身的功能。如合作社规定了这样的发展目标：综合开发和利用本社区内的资源，如农产品开发、果园开发、养殖业开发，提供科技、教育、文化、环境等方面的服务。 但从合作社所在地方来看，并没有什么独特的资源。比如，他们想把当地红苕加工成甜美的小食品；想把优美的村庄打造为一个旅游休闲地。但这些只能是一种设想。 一个最大的原因是，合作社资金非常短缺。合作社获得上述4万元启动资金后，然后采取入股的方式筹集资金。合作社刚成立时，只发行了20多股，虽然以后有所扩股，但总资本也没有达到10万元。 这点钱对于他们来说，只是杯水车薪。如合作社经营部经销的化肥只能从中间商那里进货而无法直接从厂家进货，因为从厂家进货要求数量大，而合作社没有这个经济实力。2006年，尿素从厂家进货是1280元/吨，从中间商进货每吨超过1600元，磷肥325元/吨，但从中间商进货则每吨超过420元，若直接从厂家进货，每次至少需要进60吨，但合作社并没有这么多流动资金。 不仅如此，尽管合作社有着看起来比较完善的章程，但实际执行中，却遇到了不少难题。财务问题就令社员们很是不满。 据合作社社员们反映，一位社员在2007年6月时用“赊账”的方式到县城里进化肥原料，后来由他人代签的方式领走了6000元钱付账，但是一直到现在为止还拒绝提供货