卫生应急预案的编制方法.pdf

专家论坛 卫生应急预案的编制方法 刘家发 吕桂阳 朱建如 湖北省疾病预防控制中心 武汉 430079 中图分类号 R18 文献标识码 A 文章编号 1006 2483 2011 02 0001 04 卫生应急预案是针对可能的突发公共卫生 事件及可能造成公共卫生威胁的其他类型突发 事件 为保证有序 有效地开展卫生应急行动 降 低事件造成的损失而预先制定的有关应对措施 的方案 通过卫生应急预案体系的建立和不断完善 逐步形成 统一指挥 分级负责 协调有序 运转 高效 0的应急联动体系 将日常工作和应急处置 有机结合 常态和紧急事态工作有机结合 减少 运行环节 降低行政成本和提高快速反应能力 1 应急预案编制的基本原则 1 1 科学性原则 应急预案的编制是对实际处置工作的设计 和规范 必须在充分把握客观实际特点和规律的 基础上进行 编制工作必须在全面调查分析的 基础上 在充分研究掌握突发事件发生发展规 律 充分把握本系统 本单位卫生资源及保障能 力的基础上进行 在预案编制的指导思想 编制 程序和规范组织形式 工作方法及实施措施中 都必须遵循科学规律 按照应急行动的特点和要 求 事态发展的阶段性 医学科学技术规律组织 与实施 只有在科学理论指导下 密切结合实 际 以科学态度进行编制的应急预案 才能在实 际应用中发挥作用 1 2 系统性原则 应急预案的编制 涉及多个部门的相关工 作 涉及卫生处置和医学救援的方方面面 必须 第一作者简介 刘家发 1961 男 主任医师 硕士生导师 研 究方向 卫生管理与疾病预防控制 全面考虑 系统设计 一方面 每个预案本身要有系 统性 预案应当完整覆盖突发事件应对工作的各个 部门 各项业务和各个环节的工作 同时 还要兼顾 预防与应急准备 监测与预警 应急处置与救援 事 后恢复与重建各阶段工作 另一方面 各个预案之 间要有系统性 既要有总体 综合 预案 又要有不 同类型事件的专项预案 还要有不同层次 不同部门 和不同卫生机构 分队 的应急预案 形成一个完整 的预案体系 1 3 动态性原则 各种突发事件都是不断发展变化的 各种应对 行动也是随机应变的 在预案编制中 必须考虑到 所采取的应对行动以及应对的突发事件的动态变化 及发展进程 预测不同阶段的卫生需求和工作重点 根据应对行动及突发事件动态变化及发展规律采取 不同的应对措施 根据事态的发展变化 设定不同 的情况 规定在什么样的情况下 什么样的时机 应 当采取什么样的组织措施 技术措施或防护措施等 把预案所能遇到的主要动态变化情况充分考虑进 去 预案适应性要强 1 4 可操作性原则 应急预案是指导实际行动和规范处置救援行为 的 应急预案的编制必须强调实用性和可操作性 应急预案所规定的职能任务 协同关系 工作程序和 工作方法 均应当尽量符合当前我国和各地方的客 观实际情况 在特定情况下能够有条件 能够做 做 得到 预案不可过于抽象概括 应当具有很强的针 对性和可操作性 否则 预案就失去了应有的指导和 规范价值 在预案的编制过程中 每一项职能的赋 予都应当考虑能力的适应程度 每一步行动的规范 都应当考虑环境因素 资源因素 人员素质因素和时 间因素 充分考虑实际工作中的可行性 不可超越实 1 公共卫生与预防医学 2011年第 22卷第 2期 J of Pub H ealth and PrevM ed 2011 Vol 122 No12 际进行盲目预测和规范 造成无法运行和操作而陷 入混乱 1 5 预见性原则 预案的编制必须对可能发生的情况 在已有经 验和充分地预估 预见的基础上进行设计和规范 预估 预想和预见越切合实际 越具体 预案的实际 应用价值越高 通常 应当对紧急事态的性质及原 因 事件可能发展的方向 医疗卫生需求 可能动用 的各种卫生资源和应对事件采取的针对性措施等方 面做出相应的预见 预测和预计 同时 预案的制定 还必须为那些不可预见的特殊情况留有余地 以便 在事情发生后能快速做出反应 2 应急预案基本内容 2 1 总则 由编制目的 编制依据 适用范围 基础规范 工 作原则 5部分组成 适用范围包括预案针对的事件范围 适用工作 范围和适用对象范围 各类预案有不同侧重 事件 范围应当明确事件类型和事件级别 工作范围应当 明确在整体处置工作中 规范的是那一部分工作 适用对象范围应当明确预案适用的条件或机构和人 员 如 本预案适用于涉及跨省级行政区划的 或 超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发 公共事件应对工作 0 基础规范包括事件的分类 分级 事件等级判定 标准等 2 2 应急组织体系及职责 由应急领导及指挥机构职责和专业及保障机构 职责两部分组成 应急领导及指挥机构职责 组织体系包括领导 小组及其办事机构 应急管理及指挥机构 专家委员 会 组 组成 领导小组由上级首长和相关部门领 导组成 指挥机构由指挥员和相关部门成员组成 在 统一领导下 平时协同建设和管理 应急时协同组织 指挥 预案对各级 各类机构及其相关部门在突发 事件应急处理工作中的职责进行明确规范 应急专业及保障机构职责 医药卫生应急专业 及保障机构包括医疗机构 疾病预防控制机构 卫生 监督机构 出入境检验检疫机构和药材保障机构等 预案对各级和各类医药卫生专业及保障机构在突发 事件应急处理工作中的职责进行明确规范 2 3 预警和预防机制 由信息监测与报告 预警预防行动 预警支持系 统和预警级别及发布四部分组成 信息监测与报告对信息监测方法与程序进行规 范 建立信息来源与分析 常规数据监测 风险分析 与分级等制度 建立审批程序 监督管理和责任制 等 包括发生在境外有可能对我国造成重大影响事 件的信息收集与传报 明确报告范围 报告渠道和 时限要求等 预警预防行动明确预警预防方式方法 渠道以 及监督检查措施 事件迹象 征象的核查与排查 信 息交流与通报 新闻和公众信息发布程序 预警支持系统要求建立相关技术支持平台 做 到信息传递及反馈高效 快捷 应急指挥信息系统要 保证资源共享 运转正常和指挥高效 预警级别及发布明确预警级别的确定原则 信 息的确认与发布程序等 按照突发事件性质和紧急 程度 建议分为特别严重 级 严重 级 较重 级 和一般 级 四级预警 颜色依次为红色 橙色 黄色和蓝色 2 4 应急响应 由分级响应程序 信息共享和处理 通讯和新闻 报道四部分组成 分级响应规定分级响应标准 明确指挥机构和 预案启动时机 原则上按特别重大 级 重大 级 较大 级 和一般 级 四级 启动相应级别 的应急预案 明确指挥机构的工作内容 程序及方 法 明确突发事件发生后 协同与通报的组织 顺序 和时间要求 主要联络人及备用联络人等 信息管理启动突发公共卫生事件快速应急信息 系统 明确常规信息 现场信息采集的范围 内容 方式 传输渠道和要求 以及信息分析和共享的方 式 方法 报送及反馈程序 提出政府信息公开的规 定 特别是明确涉外 涉港澳台人员伤害时的信息通 报方式 以及对国际援助相关信息的管理 通讯明确参与应急活动所有部门的通讯方式 远程会诊方式 分别联系方式及备用方案 确保指 挥机关及现场指挥通讯畅通的办法 2 公共卫生与预防医学 2011年第 22卷第 2期 J of Pub H ealth and PrevM ed 2011 Vol 122 No12 新闻报道明确新闻发布原则 内容 规范性格式 和机构 以及审查 发布等程序 2 5 应急处置 由现场指挥和协调 现场处置与救援 安全防护 和社会力量动员与参与四部分组成 现场指挥和协调明确现场指挥遵循属地化为主 的原则 建立政府统一领导下的以突发事件主管部 门为主 各部门参与的应急救援协调机制 明确现 场指挥机构的职能和任务 建立决策机制 报告和请 示制度 信息分析 专家咨询和损失评估等程序 现场处置与救援 制定详细的科学的应对突发 公共卫生事件处置技术方案 明确各级指挥机构调 派处置队伍的权限和数量 处置措施 队伍集中 部 署的方式 专用设备 器械 物资和药品的调用程序 不同处置队伍间的分工协作程序 如果是国际行 动 必须符合国际机构行动要求 安全防护 包括应急人员的安全防护和群众的 安全防护两部分内容 提供不同类型突发事件救援 人员的装备及发放与使用要求 规定进入和离开事 件现场的程序 包括人员安全 预防措施以及医学监 测 人员和设备去污程序等 明确保护群众安全的 必要防护措施和基本生活保障措施 应急情况下的 群众医疗救助 疾病控制 生活救助 以及疏散撤离 方式 程序 组织 指挥 疏散撤离的范围 路线 紧急 避难场所 社会力量动员与参与 明确社会力量动员的范 围 组织程序 决策程序 社会卫生力量的保障方法 以及卫生工作相关志愿者管理等 2 6 应急结束与后期处理 由效果评估 应急结束 善后处置 社会救助与 保险和总结五部分组成 效果评估 明确评估机构 职责与程序等 明 确检查评估内容及范围 通常应当对突发事件 应急 处置工作及处置效果进行评估 评估报告的基本格 式等 应急结束 明确应急状态解除的标准 程序 机 构或人员 并注意区别于现场抢救活动的结束 明 确应急结束信息发布机构 善后处置 明确人员安置 补偿 物资和劳务的 征用补偿 灾后重建 污染物收集 清理与处理程序 卫生工作的交接等 社会救助与保险 明确社会 个人或国外机构 的组织协调 捐赠资金和物资的管理与监督等事项 明确保险机构的工作程序和内容 包括应急救援人 员保险和受灾人员保险 总结 提出突发事件调查报告内容和总结报告 的内容 报告程序 时限 明确主办机构 审议机构和 程序 2 7 保障措施 由通信与信息保障 应急支援与装备保障 技术 储备与保障 宣传 培训和学习和监督检查四部分组 成 通信与信息保障 要求建立通信系统维护及信 息采集等制度 确保应急期间信息通畅 应急支援与装备保障 包括现场救援和工程抢 险保障 应急队伍保障 交通运输保障 医疗卫生保 障 治安保障 物资保障 经费保障 社会动员保障和 紧急避难场所保障等 其中医疗卫生保障包括医疗 救治资源分布 救治能力与专长 疾控机构能力与分 布 及其各单位的应急准备保障措施 被调用方案 等 技术储备与保障 成立相应的专家组 提供多 种联系方式 并依托相应的科研机构 建立相应技术 信息系统 组织有关机构和单位开展突发事件预 警 预测 预防和应急处置技术研究 加强技术储备 宣传 培训和演习 对公众信息交流 各级各地 应急管理和救援人员上岗培训 常规培训 演习提出 明确要求 2 8 附则与附录 附则 对预案中的名词术语 缩写语和编码进 行定义说明 对预案的管理与更新进行明确 明确国 际沟通与协作方式 明确奖励与责任 注明制定与解 释部门 明确预案实施或生效时间 附录 提供与本部门突发公共卫生事件相关的应急 预案 预案总体目录 分预案目录 各种规范化格式 文本 相关机构和人员通讯录 3 预案编制工作程序及方法 3 1 成立组织 制定计划 在部门首长的领导下 成立预案编制的领导审 3 公共卫生与预防医学 2011年第 22卷第 2期 J of Pub H ealth and PrevM ed 2011 Vol 122 No12 核 预案编制和专家指导组织 预案编制小组通常 由应急工作人员 管理人员和技术人员 3类人员组 成 组织成立时 应当明确编制小组的基本任务和 人员分工 编制小组制定预案编写计划 提出预案 编制的目的 依据 适用对象和范围 编制工作的指 导思想和基本原则 编制工作基本程序和阶段性工 作安排 以及需上级解决的问题和条件 3 2 调查研究 编写提纲 收集和学习相关指导性法律 法规 制度 上位 预案和有关经验性文章及资料 有针对性地讨论应 急工作主要内容 基本环节 涉及的内外关系 工作 程序和相关标准 理清工作思路 查找实际工作中存 在的矛盾和问题 根据问题设计调查提纲 开展实 地工作访问及调查 进一步查找问题 在调查中研究 解决问题的方法 提出详细预案编写提纲 形成编 写大纲和条旨 必要时 请专家组对大纲和条旨进 行评议和把关 3 3 撰写条文 重点研讨 在全面把握应急工作的基础上 按照预案编写大纲 和条旨撰写条文 提出预案初稿 根据以往存在的 问题和预案编制过程中提出的问题 如基本概念 职 能分工 工作协调 工作程序和相关标准等问题组织 管理人员 操作人员及专家进行讨论 需要重点研究 的问题安排专题研究 解决主要矛盾和关键问题 经补充修改后形成预案 征求意见稿 3 4 征求意见 再次修改 先在内部征求意见 将征求意见稿提供机关业 务局 处 室 预案使用单位和有关专家征求意见 请他们从完整性 科学性和操作性多个角度提出修 改意见 根据修改意见进一步完善预案 基本形成 统一认识后 征求本系统以外相关部门意见 同时 加强部门之间的沟通与协调 进行充分的论证 争取 解决矛盾 理顺关系 最后提请本级预案编制领导小 组审核修改后 形成预案送审稿 3 5 上报审批 下发执行 急预案编制完成后 应当报上级政府机关审定 并根据上级审核的意见和要求完善 经审批后的预 案 应当以政府或主管部门名义 形成正式文件颁布 实施 3 6 组织演练 修改预案 预案下达后 应当组织机关和任务单位 应急分 队人员认真学习预案内容 明确各自的分工 工作流 程和相互关系 并组织机关和任务单位 分队按照 预案反复进行演练和演习 进一步熟悉预案 程序与 方法 落实预案要求的内容 在训练演习和实际应 急工作中不断提高应急响应 现场处置 紧急救援能 力 以及实战场景的感觉和心理适应 同时 通过训 练演习和实际应急工作 可以发现预案中存在的问 题和不足 对预案进行反复修改 使预案不断完善 4 当前预案编制工作存在的主要问题 4 1