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国家与产权：农村土地制度变迁的绩效分析(上) 作者:袁林 赵雷浏览次数:1083发布时间:2008-04-27文章来源:经济与管理2008年第3期 国家与产权：农村土地制度变迁的绩效分析(上)摘 要：回顾我国的土地制度变迁过程，由于国家对于产权界定、侧重的不同，造成了我国不同时期的土地制度安排的复杂性和多样性，从而造成了不同的经济绩效。通过对建国以来我国主要的土地制度安排的绩效进行分析比较，尤其是对重点分析近年来在家庭承包责任制基础上的一些制度创新的分析，我们发现，制度约束和锁定是造成经济低效的主要原因，为此，国家尤其是地方政府，如何使制度安排的绩效更大，为农村土地制变迁减轻压力是我们今后努力的方向。关键词：国家，产权，土地制度，绩效产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品多种用途进行选择的权利。根据现代产权理论，完整的产权只要求有专有的使用权、自由的转让权和收入(收益)的独享权(科斯等，1994)。因此，农地产权制度也可以看成是农地使用权、转让权和收益权的集合。由于国家是唯一可以合法使用暴力并具有“规模经济”的组织，其对于产权的界定与保护的有效性直接影响产权的强度。但作为国家不可能免费界定与保护产权，它为保护产权所能花费的资源归根到底来自于产权。不可避免地，具有自利倾向的国家有可能凭借其独无二的地位索取高于其提供服务的租金。产权从一开始就注定由于国家的介入而不那么完整独立。因此，Demsetz提出“所有权残缺(the truncation of ownership)”的概念，不得不特别地提到国家。他指出，所有权残缺是指在完整的所有权约束中的部分被删除。所以产生了一个悖论：一方面，产权不能完全离开国家而得到有效执行；另一方面，国家的引入又非常容易导致产权的残缺。有效的经济组织(产权)是经济增长的关键(North & Tomas，1973)，当North后来回答为什么无效率的制度长期存在时，提出了新古典国家理论，国家在界定和保护产权的过程中，不仅既有降低交易费用实现社会总产值最大化的动机，而且总是力图获取最大化的租金。这样，在最大化国家垄断租金的产权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率的体制之间，就存在着持久的冲突，从而国家在面临竞争约束和交易费用时，就会容忍低效率产权结构的长期存在。这就是“North Puzzle。由此，我们会提出在我国的农村经济发展过程中，为什么有些时候国家合理的界定和保护产权而产生良好的经济绩效，而更多的时候我们却只能得到短期的经济增长而陷入无效体制的长期困境中呢?一、农村土地制度与经济绩效关系的分析土地制度是一束权利的集合，如转让权、自由处置权、剩余索取权及占有权等等，那么在当地条件变化时，它将会演化成这些权利的不同组合。在不同的制度安排下，国家对于农村土地产权的不同规定和限制，对于经济绩效有着重要的影响。这里，我们给出一个分析土地制度与经济绩效关系的一个简单的分析框架。主要包括地权稳定性效应、资源配置效应以及社会保障效应等。 (一)土地产权稳定性效应关于地权稳定性效应的研究很多。兰虹，冯涛(2002)从历史的角度分析得出，我国土地产权制度演进中人地关系紧张始终存在，在用地与养地的均衡过程中，稳定的土地产权才可以保证土地长期的使用权和收益权。在更多的实证研究中，姚洋在对浙江和江西两省449个农户的研究表明，地权稳定性对农民的绿肥施用面积有显著的正面影响，但对产量的影响不显著(姚洋，1998)。在对广东土地使用权的稳定性与肥料使用实证研究后认为土地产权的制度安排或土地使用权的稳定性，不但影响农民对农业用地旨在提高土地肥力的长期性投入，而且影响其对农业用地的短期投入，而化肥的过量施用，也可能导致土地质量的下降(何凌云，黄季馄，2001)。土地制度的稳定性，涉及到一个成员权即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利(周其仁，刘守英，1988)。由于成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利，其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。定期重新配置土地以适应村庄人口的变化，意味着农户的土地在将来的某一时刻将易手到他人手中。尽管农户可能因失去已经在这些土地上的进行的投资而得到补偿，但这种补偿的量很难确定，因为每个人对同一投资所给予的价值是不一样的。因此，土地不定期调整的作用如同一种随机税，它会在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资，或者农民会进行掠夺性的耕种，比如施用大量的化肥以追求短期的利益最大化。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失，但是由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原使用者因而将会失去投资土地的信心，甚至从一开始就会减少对土地的投资。 (二)资源配置效应长期的使用权和收益权有赖于土地的稳定性来保证。而有效克服农地频繁调整，保证土地稳定性的治本之策就在于给予农民自由的转让权(当然在这里的自由的转让权所转让的权利在我国更多的是土地的使用权)建立起有效的农地使用权流转市场。所谓农地使用权流转，严格意义讲，是指农地的承包经营权流转，其涵义就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)权利转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。土地的自由流转可能产生两种效应，即边际产出拉平效应(姚洋，2000)和交易收益效应(Besley，1995)。如果在完全市场条件下，设定某一特定值为入(农村的人地比)，=Q/L，其中，Q为农村的土地总量，L为农村中的人口量。给定某一村庄人地比为i，当i时，该农户将租出土地(或雇入劳动力)；而人地比i时，该农户将租入土地(或出卖劳动力)。这样所产生的均衡结果将是每个农户的土地投入强度相等。但在不完全产权，更确切地说是在土地使用权不能自由转让和不完全劳动力市场条件下，情况变得复杂起来。我们设定P为土地租赁的名义价格，由于土地自由流转权的限制，将会产生农户为土地交易所付出的地租以外的费用，这些费用包括游说村干部的时间以及为绕过限制而消耗的其他费用。由于这一费用的存在，土地交易中的买卖双方的成本收益不再对称了。我们用c(Mj)代表由于交易权不完整而产生的费用，并假设c(Mj)是(Mj)的减函数，即较完整的交易权减少交易的额外成本。则买者的实际价格为P+c(Mj)，而卖者得到的是P-c(Mj)。两者将调整其边际产出率达到其各自的实际价格水平上，租入者和租出者的土地边际生产率不相等，因而他们的土地投入强度也不相等。对于那些土地边际产出处于P-c(Mj)和P+c(Mj)之间的农户，他们将不租入或租出土地。当地权不完全时，存在处于自给自足状态的农民的概率将大于零，且与地权的不完整性成正比(或与Mi成反比)。这意味着，在不完全土地流转权和劳动力市场的条件下，土地边际产出不能在不同农户之间达到均等。从另一个角度来看，农户的劳动力投入强度因交易权的不完整性而产生差异，此差异随交易权不完整性的扩大而扩大。由于农业生产的特殊性，对于土地流转性的限制，迫使农民保持对土地的劳动投入，从而提高土地的产出率。但是，这种提高是以牺牲农民的其他收入来源为代价的。这一限制对那些比较愿意从事农业生产的农户来说是不起作用的，而只对那些不太愿意从事农业生产的农户影响巨大。其次，Besleyg所说的交易收益。交易收益效应指的是土地交易性的提高增加土地投资的价值，从而提高农民进行土地投资的积极性。土地交易权越不完善，土地边际产出处于P-c(Mj)和P+c(Mj)之间，从而不想进行土地交易的人越多。在这种情况下，农户在现期内进行的投资，以后一旦想在市场上实现其价值(比如当他有了较好的非农就业机会而想租出一部分土地时)，他能找到买主的机会将降低，从而使其对现期的投资的价值打上折扣。反言之，较完善的土地交易权使农户对其现期投资在未来实现其市场价值更具有信心，从而也增强他在现期增加投资的动力。姚洋对江西和浙江的经验证明了交易收益的存在(姚洋，1998)：在对土地交易(使用转让、出租和代耕)限制较少的村子里，农民种植更多的绿肥，且单产较高。 (三)社会保障和失业保险功能土地是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，毫不夸张地说在相当广泛的区域内是农民的命根子。在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。社会保障的一个基本作用是使生产力不至于在突发破坏性事件(如疾病，失业等)发生时遭到摧毁性的打击，显然，对生产力的保护能提高经济效率。但是，必须看到的是，土地的社会保障功能随土地在农民收入来源中的重要性的下降或农民收入水平的提高而减退。土地的失业保险功能表现在其对于农村中大量的隐蔽性失业人口的吸纳能力。由于有土地作为最后的保险库，土地的保险作用使得农民更愿意从事高风险、高回报的工作，从而对经济效率起到促进的作用(姚洋，2000)。但土地的保险作用在对于劳动力转移时出现了两种截然相反的效应：收入效应和替代效应。土地为农民提供稳定的收入(或财富)，提高了他们抵御失业风险的能力，从而给他们更多的转移动力；问题的另一方面是土地对劳动力转移的替代效应：较多的土地降低农民离农进城的积极性，从而迟滞劳动力的转移。两者综合之后的可能情景是，土地拥有量处于中等水平的农户更愿意输出劳动力。二、国家主导下的我国土地产权制度变迁按照推进制度变迁的不同主体分类，可以将制度变迁简单地分为两种：民间自发式和政府主持式(杨瑞龙，1993)。从需求与供给的角度，林毅夫提出两种制度变迁方式诱致性制度变迁和强制性制度变迁(林毅夫，1991)。强制性制度变迁曾经是中国农地制度安排的基本特征，这主要包括了建国以来一直到十一届三中全会这一段历史时期。在这一时期，我国的农地制度经历了两次强制性的政府主持式的制度变迁过程，其推进制度变迁的主体和制度供给的主体都是国家。第一次的结果是将土地的地主所有变成了农民所有，实现了土地的私有私营；第二次制度安排的结果则是将土地的农民所有变成了集体所有，实现了土地的公有公营。两次变迁形成了不同产权结构，同时也表现出了大不相同的制度绩效。第三次以家庭联产承包责任制建立为标志的制度变迁不像前两次是由国家自上而下强制推行的，表现出了明显的自发变迁和自下而上的需求诱致性制度变迁的特征。 (一)国家主导下强制性土地制度变迁1.新民主主义时期土地改革1950年6月，中华人民共和国土地改革法颁布，国家在占全国人口大多数的新解放区农村开展土地改革运动。1952年，土地改革在全国范围内基本完成，消灭了封建土地地主所有制，使中国农民获得了土地等基本生产资料。土地改革形成的产权制度是一种土地的农民私有制。这一过程不是产权市场长期交易的产物，也不是国家仅仅对于产权交易施加某些限制的结果，而是通过国家的组织，大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果，是通过剥夺地主而将土地均分给农民的办法实现的，是由国家所制造出来的所有权。因此，领导了土地私有化运动的国家，将自己的意志铸入了农民的私有产权。如同前文分析的，这次制度变迁是在国家法律认可下农民通过投身于剥夺地主产权的群众政治运动直接分配土地产权的结果，由此形成的农民个体私有制中已经包括了后来集体化公有