城市土地集约利用与土地置换.pdf

1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 第卷第期 年月 中国土地科学 曰 阴甲 一一 侧圈 编者的话 本 期主题是 土地资源利用和保护 十分珍惜和合理利用每寸土地 切实保护耕 地 作为基本国策已提 出多年 实践证 明要使这一墓本国策真正得到落实 必须实现经济增长 方式和经济体制两个根本转变 在本期刊登的文章中 从理论 和实践两个方面说明 随着我 国经济的发展城市化进程的加快 必然要有一部分农地转为非农建设 用地 在这个转变过 程中 如何处理好城市化与保护耕地的关系 农业剩余动劳力转移与保护农民利益的关 系 是落实墓本国策的关键性问题 城市土地使用改革和农地制度 变革则是 实现城市土地集约利 用和农地规模经营的重要前提 城市土地集约利用与土地置换 潘琦王 丽青 青岛市土地管理 局 摘要我国土地资源特点和城市规模控制 基术农田保护区划定决定了我国城市发展必然要走集 约用地的道路 而在传统计划经济体制下用地结构不合理状况又为城市土地集约利用提 供了空 间 土地置换是现阶段市场经济下调整用地结构进行城市土地集约利用的重要手段发挥土地级 差地祖效益是深化城市改革的经济保障推进城市土地置换应搞好城市规划 明晰产权和土地资 产评估 关锐词土地集约利用土地置换土地利用结构土地级差收益 集约用地是城市发展的必然道路 城市土地是城市存在发展的物质前提 是城市社会 经济运行的物质载体 随着我 国城市化进程的加快 城市社会经济的发展 对城市上地提出了巨大需求 但从我国的基 本 国情来看 城市土地的外延式供给是极其 有限的 因为我国目前耕地形势十分严竣 人多地少 耕地后备资源不足 质量不 尽优 良 与欧美等国家优良的耕地无法比较 据 国家统计局数字 到年 全 国实有耕地 万公顷 人均耕地已不足 公顷 不 足世界人均数的 不仅如此 耕地仍在 逐年减少 人口却在以每年 万左右的速 度增长 人地矛盾愈加突出 缓解或遏止住 人地矛盾的进一步加剧 必然要求限制城市 外延式扩张 严格控制城市规模 防止因为 本文修改稿于年月收到 城市 占地不断增加而造成耕地的锐减 我国采取严格控制大城市规模的政策 按城市规划技术标准规定 城市规划每平方 公 里人口要在万人以上 青岛 市年城 市用地规模为平方公里 上海市 年为 平方公 里 国外一些大都市城市 用 地规模也有限定 如东京 纽约 伦敦 巴 黎分别为 平方公 里 国内外有些城市还通过立法和其他技术来达 到控制城市规模的 目的 如英国早在年 就颁布绿带 法来阻止城 市无限制地向农村蔓生发展 艾伯 克隆 比年在其大 伦敦规划中 在伦敦城镇集聚区边缘设置了 平均宽英里的绿带 构成一条制止城市蔓延 的屏障 天津市从年开始在城市边缘区 距中心约公里处建设外环 路 及 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 中国土地科学 第 卷 米宽的外环绿带 以此 箍 住 市区不 再往 外 摊煎饼 式膨胀 从城市规划立法 技术 操作和国内外的情况看 城市规模都受到严 格限制 城市用地必须走集约利用的道路 同时 基本农田保护条例 的制定和 基本农田保护区的划定 从立法的角度和空 间范围上确保耕地长期不 得占用或在基本农 田保 护区规划期 内不得占用 如青岛市 现已 划定基本农田多万公 顷 占耕地总面积的 这既是对耕地资源的保护 稳定了 耕地面积 同时也起到了阻止城市外延扩张 侵 占耕地的作用 基本农田保护和城市规模 控制的必然结果是城市用地应主要走内涵发 展的道路 依靠旧城区土地的再开发 发挥 土地集约利用效益 计划 经济休制下用地不合理状况为 城市 土地集约利用提供了空间 国民经济要持续 发展 就要进行经济结 构和产业结构的 战略调 整 经济结 构向更 高 更深层次推进 大力发展外向型经济 迅速发展第三产业 提高其在国民经济 中的 比重 第三产业的发展和繁荣是现代经济的 重要特征 是衡量一个城市作为地区性经 济 金融 贸易中心的主要标志 而在传统 的计划经济条件下 城市产业以第二 产业为 主 如上海市 年 年第三 产业占国 民生产总值的比重分别为 年对第三 产业投资额首次超过第 二产 业 达到亿元 年第三产业占国民 经济比重才达到 城市产业结构的不合理 也反映在城市上 地利用结构上 因为城市经济活动的结果是 产生某种土地利用模式 任何城市土地利用 状况都是这 种经济活动在物质空间 上的投 影 在以指令性计划 和以行政划拨手段进行 土地分配的情况下 城市 土地缺乏按规划利 用的内在约束性 城市规划难以实现 城市 土地利用结构难以优化 导致城市土地利用 结构很不合理 主要表现在一是工业用地 比重过大 据前几年有关部门对全国 个城 市统计 生产用地平均占城市用地 其 中工 业用地占 而世界各国城市规划 标准是城市工业用地一般不超过城市用地的 从 中可以看出 平 均 每 个城 市有 的土地可以用于发展第三产业 二是 城市用地布局混乱 工 厂与住宅混杂 工厂 包围住宅 住宅包围工 厂 不 少污染相 当严 重的重化工 企业建在市区 甚至市中心 造成土地使用效益低下 环境污染严重 据 青岛市确定的年家污染严重 企业污染源关 停 并 转 迁调整名单 其中都存在严重的废气 粉尘 噪声 污 水 烟尘 油烟 恶臭等环境污染 并且 有的工厂分布在风景秀丽的市南区沿 海 旅游带 三是在土地无偿使用的情况下 土 地级差效益并没有发挥作用 土地的真正价 值没有得到显化 城市中心商务区的黄金 地段 往往是工业用地和行政办公用地 四 是土地使用效率低下 如湖南省某市二轻工 业总公司多家企业在市区繁华地段占用土 地公顷 其中公 顷处在一 二 三 类地段 而在年这些企业占用土地每平 方米所创利税仅为元 其中 个困难企 类 占地公 顷并处于一 二类黄金地段 每平方米土地产出却为 一 元 总之城 市 上地利用结构的不合理 空间布局的混乱和 土地使用效率的低下 随着城市化发展 不 仅要求调整城市土地利用结构 提高土地使 用效率 发挥土地集聚规模效益 而 且也为 发展城市金融 商贸 房地产等第三产业用 地提供了物质条件 为城市土地集约利用创 造了空间 此外 由于城市边缘区区位的特殊性 城市型土地与农村型 土地犬牙交错 土地利 用空间混乱破碎 形成了 插花地 都市 里的村庄 其结果是土地占用率 高 而 利 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 第期潘琦 王丽青城市土地集约利用与土地置换 用率低 难以形成规模效益 有些 圈而不建 的现象 既 占用了耕地 又浪费了 土地资 源 因而 城市边缘区利用的不充分 也为 城市集约利用留下 了余地 土地里换是调整用地结构实现城 市土地 集的利用的奚年段 集约利用土地的关键在于进行城市土地 的优化配置 以便用等量的土地投入取得尽 可能大的产出 或者以尽可能少的土地投入 取得等量的产出 亦即通过 土地资源的最优 配置和最佳使用 形成一个土地利用空间布 局适 当 土地使用结构合理 土地利用效率 和综合效益最高的城市土地集约利用模式 为了实现这样一个优化土地利用的目标 目 前最佳的径途是在企业改制和城市土地使用 制度改革的基础 上 转换土地使用功能 调 整土地利用结构 将利用率低和综合效益差 的土地置换出来 重新 配置 城市土地置换 是调整产业结构和王地利用结构 实现城市 土地优化配置集约利用的重要手段 目前 上海 天津 北京 青 岛等城 市 以及内陆湖北 湖南 辽宁等省份的大 中城市都开展了城市土地置换工作 上海市 根据中央对上海 一个龙头 三个中心 的 城市功能定位 依照上海城市发展 总体 规 划 结合产业结构和工业结构调整及三废综 合治理 能源综合利用 把分布在环 线以 内 特别是位于中央商务区和中心商业区的 大部分生产厂点的土地置换出来 改变了使 用性质 到年底 上海地方国有企业已 有万平方米的生产用地 通过批租 转让 出租 开办 三 产 内联等多种 形 式 改变了土地使用性质 天津市 自年 开始实施土地资源配置和产业结构的双重优 化 到目前市区已有个企业的个地块进 行了双优工程 总面积达万平 方 米 青岛市出让政府办公用地 工业企 业 退二进三 旧城改造等 年以来出 让 宗地幅 面积万多平方米 政府仅收 取出让金就近亿元 青岛 杭 州 上海等 城市率先将政府机构从黄金地段退出 体现 出城市决策者已经用较为理性的市场中心意 识取代了过去的行政中心意识 其他城市 如北京的退二进三 和 退 四进二 济 南的 腾笼换业即 曲阜等城市的 出让旧 城改造开 发权 等 都开展了城市土地置换 的探讨和实践 既优化了城市产业结构 也 达到了集约利用城市土地之 目的 发挥土地级差地粗效益 是深化城市改革 的经济保阵 由于土 地区位条件的差异 以及国家为 改变土地环境对其投放的基础设施等投资的 影响 使企业在相 同的土地面积 相等的资 金和劳力投入下 所得到的不同的收益 就是 土地级差收益 不仅不 同级别的土地存在级 差效益 而 且在同一块土地不 同用途之 间也 存在差异 我国城市种类用地地价比例关系 为 商业地价住宅地价 工 业地价 在市场经济下实行土地有偿使用 发挥 土地的级差效益 不仅使房地产业蓬勃发展 也推进了城市布局的调整 城市现代化的建 设 改善了投资环境 同时也推动了城市土 地置换 取得了巨额资金 使更新改造旧城 区的资金积累步入了 良性循环 利用土地级 差效益进行产业置换 充分盘 活 黄金地 段 的房 地产存量 使之成为并吸纳一笔巨 大财富 许多城市有成功的范例 如作为上 海中央商务区的重要组成部分的外 滩金融一条街的功能置换 就是通过置换方 法将外滩幢楼宇内连 同原市政府在内的一 批政府和企业机构迁出 面向海内外各大金 融机构 著名财团招商 使之尽快实现 自身 黄金土地的价值 让上海外滩重塑 东方金 融一条街 又如青岛市政府仅出让商 业街 中山路上原三宗办公用地就获得土地使用权 出让金 亿元 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 中国土地科学第 卷 发挥土地级差地租效益 进行土地 置 换 不仅为城市建设筹措了资金 而 且也为 企业的更新改造搬迁获得资金 例如 北京 雪花电冰箱广 多名职工在肩承亿元 亏损重负下 实施战略转移 腾出市区 万平方米的厂区 盘活近亿元的土地资 产 依法从政府获取亿元的企业 改 造 经 费 将厂 区迁出城外 不但还清了欠贷 而 且更新了技禾产品 引来了外资 一跃成为 国内外冰箱生产先进企业 天津铅笔厂 武 汉皮革厂等等 都有同样类似的举措 不仅 为自身筹集了资金 也为城市发展金融 商 贸 房地产等第三产业用地提供了物 质 空 间 从而也促进 了城市改革的深化 推进城市土地置换应粉盆摘好城市视划 产权界定和土地评估 城市土地置换是城市发展由近代工业城 市走向现代信息城市过程中的一种必然 现 象 而我国正处于由计划经济 向社会主义市 场经济过渡时期 城市发展快速 面临着重新 定位城市目标转换城市功能的任务 政府作 为制度和政策的供给者 需根据城市发展目 标 制定城市规划 确定不 同产业发展的限制 区 控制区和发展区 保证城市土地置换符 合城市规划的要求 并在城市规划的指导下 进行 从而使城市土地置换不致于停留在一 家一户小生产观念的水平上 有悖于通过土 地集约利用实现资源优化重组之 目的 明确界定的产权是市场经济有效运作的 首要前提 没有清楚界定和严格保障的土地 产权制度 竞争性的土地市场就难以建立 城市土地置换也就难以顺利进行 城市土地 置换涉及到土地本身用途的改变和土地产权 主体的更替 必须在搞好地籍调查的基 础 上 对现有即将进行置换的地块权属 界限 来源 性质等问题搞清楚 并及时予以登记 和变更登记 核发国有土地使用证 以确保 用地者的合法权利和 国有土地资产收益 城市土地置换 的标的是城市土地 这种 特殊的商品在土地市场 中有其自身的价格 在查换过程中必须显化其价值量的大小 亦 即地价的评估和确认