长株潭两型社会建设中统筹城乡探讨2.doc

长株潭两型社会建设中统筹城乡探讨2-1来源：两型社会建设 作者：两型社会建设 时间：2009年03月23日 欧阳涛 向萍 摘要：文章对长株潭两型社会建设中统筹城乡发展问题进行了积极、深入的探讨。分析了统筹城乡发展与试验区两型社会建设的关系,通过相关协调发展指标量化评价了长株潭统筹城乡发展的现状,指出了城乡统筹发展的难点和瓶颈,由此提出长株潭两型社会建设中统筹城乡发展的对策建议,为推进长株潭试验区改革建设提供有力的决策参考。 关键词：长株潭两型社会统筹城乡 长株潭作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,可以破解目前我国经济社会发展与资源、环境的矛盾日益尖锐等诸多深层次的体制机制障碍,通过综合配套改革来实现体制机制的整体创新,重点探索新型工业化、新型城市化发展之路,以此促进区域协调发展和城乡统筹,落实科学发展观。在试验区整体发展推进过程中,离不开统筹城乡发展这个问题,这既是试验区两型社会建设的出发点,也是试验区综合配套改革的一个目标。长株潭试验区包括长沙、株洲、湘潭3个城市及周边广大的农村地区,在长株潭两型社会建设中探讨城乡统筹发展问题,可以更好地配合试验区两型社会建设改革,在城市群的大框架下找到周边农村的区域及功能角色定位,走出适合长株潭试验区发展的特色之路。 一、统筹城乡发展与试验区两型社会建设 (一)城乡交融是试验区的客观选择 作为两型社会建设试验区的长株潭城市群包括长沙、株洲、湘潭3个城市。长株潭3市沿湘江呈品字形分布,两两相距40km,虽然分布紧凑,但3个城市存在着现实的空间距离, 3市周边即交界区域基本上是农村,要真正打破疆域形成一个功能完整的城市群体, 3市周边农村区域就是一个绝对不能忽视或遗漏的空间及功能区域。真正的融城,要从形成相对地理区域阻隔的长株潭周边农村入手,长株潭城市群的一体化少不了长株潭城乡发展的一体化,在长株潭试验区建设中统筹城乡发展就应该是一个不争的客观选择。城市群的建设,使人们的焦点容易偏向以时尚二、三产业为代表的城市核心区及其链接,比较利益与二元思维,使第一产业及其农村在城市群建设中容易被边缘化。因此,应警惕在赋予城市群新的更高使命的同时,出现对其农村区域的新的忽视。 推进长株潭城市群经济一体化,需要遵循工业化和城市化的客观规律,必须统筹城乡发展1。工业化和城市化是一个相辅相成的互动过程,从经济和产业的角度说,它们是农村经济向城市经济不断转化的过程,是二、三产业不断发展的过程;从地理空间的角度说,它们是人口、产业由乡村地域向城市地域的转化过程,是农民转变为市民的过程;从社会学角度说,它们是人们的行为方式和生活方式由农村社区向城市化社区转化的过程。如果将区域城乡经济社会发展作为一个大系统,那么,城、乡就是各有特定功能、相互紧密联系、彼此互动的有机整体。长株潭试验区城市化、工业化的进程,同时也是其农业现代化的进程,长株潭城市群建设少不了相容其中的农村区域的健康发展。 (二)试验区改革建设必须以科学发展观统领全局 按照科学发展观的要求,必须统筹谋划长株潭试验区整体的改革建设。试验区的主题是“两型”,总是“资源节约、环境友好”;核心任务是“两新”,重点探索新型工业化、新型城市化发展之路;载体是城市群,根本措施是综合配套改革,模式是科学跨越发展。而所有这一切的实施都必须注重全面统筹,协调发展。 从“两型”的主题来看,长株潭试验区要走出一条资源节约、环境友好的新路子,积极探索资源能源节约、环境治理、产业发展、综合基础设施建设、城市监管体制等新的发展之路。长株潭城市群建设涉及大量土地资源的占用,土地资源的节约、农地保护问题的解决,必须依靠城乡统筹。城市群的建设带来了城市环境的友好,也容易造成对农村环境的忽视,如城市青山绿水,而输出地农村的景观面貌却受到影响;新型工业化促进了城市的成长,也容易使淘汰的工业污染源由城市转向农村,高能耗、超排放的中小企业向农村地区转移,相对边缘的农村容易成为资源浪费、粗放经营的转移地;农村也是生态环境易遭破坏,农药、化肥等污染集中的地区;而农业目前还是资源较为贫乏、集约化水平较低的行业。这些都表明资源节约、环境友好的新路子不能忽视农村与农业,必须是城乡同治,城乡统筹。 二、长株潭统筹城乡发展的现状和难点 (一)基本情况 长沙、株洲、湘潭3市土地总面积28万km2,占湖南全省的133%;人口1 292万,占全省191%。2006年3市地区生产总值(GDP) 2 818亿元,占全省377%;固定资产投资1 498亿元,占全省476%;社会消费品零售总额1 203亿元,占全省425%;一般预算收入1816亿元,占全省382%;利用外资158亿美元,占全省61%;出口348亿美元,占全省703%2。长株潭城市群产业集群化发展初显雏形,基础设施条件不断改善,重大项目建设取得积极进展,“融城”效应日益显著。同时,城市群的发展也带动了3市农村区域的明显进步,使之成为湖南省农村经济发展的领头羊。然而,不可否认的是,即使在相对发达的长株潭地区,目前城乡发展不平衡的现象依然明显,城乡二元结构同样突出。 (二)长株潭城乡统筹发展水平分析 城乡统筹发展水平主要体现在城乡经济协调发展水平上,是城乡产业融合以及城乡经济、资源要素自由流动的表现。最基本的城乡经济协调程度指标包括经济结构、从业人员结构、经济结构偏离度、二元对比系数和二元反差系数等一系列指标。以长株潭城市群中最具代表性的长沙市为例,伴随着经济的快速发展,长沙市一、二、三次产业结构由2001年的97387516调整为2007年的63450487;产业结构调整带动了就业结构的转变,第三产业就业结构由2001年的462233305调整为2007年的313304383。为了进一步反映城乡统筹发展状况,可计算经济结构偏离度指标,结构偏离度是指GDP各产业的增加值比重和就业比重之比与1的差,用公式表示为:表1长沙市经济结构偏离度计算年 份第一产业第二产业第三产业2001-0.79000.66090.69202002-0.79150.54270.56512003-0.80270.73820.37102004-0.79360.65220.39682005-0.78870.45020.402320060.80320.49460.36672007-0.79900.47900.2750 数据来源:根据长沙市国民经济和社会发展统计公报及长沙市统计局网站相关数据计算。 结构偏离度=GDP的产业构成百分比/就业的产业构成百分比-1运用这一指标可以判断产业结构是否合理,也可以判断劳动力就业状况是否协调,从而反映城乡产业融合以及人力资源流动情况。它的绝对值越大,表明产业结构和就业结构越不对称,具体结果见表1。 计算结果表明:长沙市第一产业结构偏离度小于零,第一产业产值份额明显小于就业份额,其结构偏离显著,而且随着经济的发展,这种状况没有得到改善,城乡经济协调、产业融合水平较低。 根据美国著名经济学家刘易斯等人提出的二元结构理论,采用比较劳动生产率、二元对比系数和二元反差系数等指标,对长株潭二元结构进行量化测度,提取基本数据见表2,计算结果见表3。 表3中,比较劳动生产率为某部门的增加值比重与该部门从业人员比重的比率。二元系数为第一产业比较劳动生产率与第二、三产业比较劳动生产率的比率,其值越小,说明二元性越大。二元反差系数为第二、三产业增加值比重与从业人员比重之差的绝对值,其值越接近于零,经济的二元性越不明显。表2 长株潭经济结构与从业人员结构情况 项 目2005年2006年GDP(亿元)2412.60第一产业增加值 (亿元)239.43259.45比重(%)9.929.21第二、三产业增加值(亿元)2173.17比重(%)90.0890.79总从业人员(万人)742.55752.19第一产业从业人员(万人)293.30292.14比重(%)39.5038.84第二、三产业从业人员(万人)449.25460.05比重(%)60.5061.16 数据来源:长沙、株洲、湘潭市国民经济和社会发展统计公报及湖南省统计局网站 计算结果表明:长株潭城乡经济的二元结构较为明显,第一产业比较劳动生产率远小于1,而第二、三产业的比较劳动生产率明显大于1,第一产业与第二、三产业之间存在较大差距;长株潭城乡二元对比系数小于02,而发达国家一般在0509,说明第一产业比较劳动生产率远低于第二、三产业;长株潭城乡二元反差系数也表现较大。由于第二、三产业主要分布在城市,第一产业分布在乡村,因此,第二、三产业与第一产业之间的差距也就同时表现为城市与乡村的差距,长株潭城乡统筹发展水平还处于较低状况。表3 长株潭城乡经济结构演化情况年 份社会劳动生产率（万元/人）第一产业比较劳动生产率第二、三产业比较劳动生产率城乡二元对比系数城乡二元反差系数20053.24910.25111.48890.16860.295820063.74650.23711.48450.15970.2963 三)长株潭统筹城乡发展的难点和瓶颈 目前,要切实统筹城乡发展,必须突破的一是思想,二是体制。长期二元结构差异对待城乡的惯性思维,在指导思想上难以真正把农村与城市同等看待,经济水平的约束、总体投入的不足,比较利益的权衡,又使得政府在发展规划上总是自觉不自觉地向城市倾斜。 长期二元结构下形成的体制构架,在改革中虽然有了很大突破,但远没有达到城乡同治的境界。而要对现有制度、体制进行新的改革,难度越来越大,障碍越来越多,试验区先试,积累经验,提供示范的要求进一步提高。长株潭试验区城市群一体化进程是新型工业化、新型城市化、农业现代化进程,必然带来大规模的资源合理流动,而要统筹发展,其瓶颈表现在现有制度、体制对城乡资源充分合理流动的相对阻隔上。例如,户籍制度的先行改革,虽然破除了城乡二元户籍差异,但并不能直接带来其户籍身份所附属的地权、房权在城乡间根本差异的改变。农村居民进城的原始积累寄托于地权、房权的变现,而现有农村土地制度、住房制度却成为其严重的制约因素3;即使城市居民想进入农村,参与农业,也同样无法得到原有在城市所能得到的房地产权利,这直接阻碍了城乡资源的大面积双向合理流动。农村土地产权制度及流转机制,农村基础设施、科学技术、义务教育、医疗卫生、社会保障等公共产品的供给等一系列问题,都在不同程度上阻碍了统筹城乡发展的真正实施4。 由于农村明显落后于城市,农业明显落后于二、三产业,农民生活状态明显落后于城市居民,长株潭的新农村建设、农业的现代化如何大踏步跟进新型城市化、新型工业化,从而使长株潭真正从整体上成为“两型社会”的示范区,是要加倍努力思索和破解的难题。 三、长株潭两型社会建设中统筹城乡发展的对策建议 (一)突破思想藩篱,勇于探索 统筹城乡发展,要强化系统的观念,加强区域城乡经济社会发展系统研究,把握城市、乡村、城乡结合部等子系统之间的联系,努力做到城乡联系紧密,城乡关系平衡5,在城乡统筹发展中应有所侧重。在思想上必须认识到,走出一条城乡统筹发展的新路子,就要通过改革试验,打破城市、农村分而治之的传统管理模式,明确向农村倾斜,努力提升农村总体水平,赋予农村、农业、农民与城市、非农产业、城市居民更为接近或同等的待遇,使农村与城市形成真正意义上的对接。有了农业的现代化、有了农村的现代化,才能使农村享有与城市等同的管理。目前,统筹城乡发展,最紧迫的一点是要对城市、农村居民享有同等公民权利的主张和坚决落实,较为彻底地废除二元结构的阻碍,从制度、机制问题上下工夫、找突破,只有积极提升农民作为权利人的地位,使之努力对接到能与城市居民公开、公平交互的平台,使想从农村出来的农民出得来(有序地向第二、三产业转移),想进去的城里人进得去(有效地向第一产业转移,或利用农村资源合理开发第二、三产业),想留下的农民留得住(实施农业规模化经营),这样,城乡互动才能真正实现,统筹城乡发展才可落到实处。因此,应在长株潭试验区大胆开展农村土地产权制度及流转机制等一系列相关改革的先行探索,寻求真正能够推进城市农村一体化统筹发展的新途径。 (二)科学规划,扎实推进,统筹发展 长株潭两型社会试验区改革建设是系统、复杂的庞大工程,要强化整体协调、科学统筹谋划。树立城乡一盘棋观念,统筹城乡发展规划6。统一编制区域内城乡发展总体规划,包括产业发展规划、用地规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划等,同时明确长株潭主体功能区重点、限制、禁止开发区域,解决城乡发展上的盲目无序问题。规划要在指导思想上树立城乡并重、城乡一体的新理念,坚持城乡联动,实现共同繁荣7。 有了好的规划,重在认真落实。以体制机制创新为动力,实行生态优先,环境优先;以现代科学技术为手段,扎实推进新型工业化、新型城市化、农业现代化,促进资源集约利用,在试验区两型社会建设中统筹城乡发展。应重点抓好以下5个方面:第一,要发挥市场基础性作用,统筹城乡资源配置,引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理流动,营造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。第二,要加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场,建立健全城乡统一的市场网络,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。第三,要制定落实相关配套政策,调动城市、乡村两个方面的积极性。第四,要突出地方特色优势,统筹城乡产业发展,强化城乡之间的内在联系,以现代工业理念提升农业产业化水平,以特色农业的发展促进二、三产业的升级,以现代服务业的发展推动融合,通过立足本地优势,突出地方特色,培育优势产业,不断壮大龙头企业,强化以工补农,加大工业反哺农业的力度,实现城乡产业协调发展。第五,统筹城乡社会事业,重点加快农村教育、卫生、文化事业的发展。 (三)针对农村土地流转问题,重点探索和谐城乡土地制度实现途径 要改变土地制度产权不明晰,农民在对土地财产的所有权、使用权、收益分配权等方面处于弱势地位的现状,长株潭在试验区改革建设中就必须特别针对农村土地流转问题,着力开凿出一条和谐城乡土地制度的实现途径,为促进城乡互动,建立城乡统一收入分配调整机制,减小城乡收入差距过大等一系列问题,打下良好基础8。 1进一步深化农村土地产权制度改革。在现有农村土地集体所有的框架下,农民只拥有土地使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完整导致土地频繁调整,造成农民经营土地的短期行为。一要明晰产权,确立农民土地产权主体地位,从根本上解决农民在土地上收益权的保护问题,这是当前深化农村土地产权制度改革的核心。二要强化农村土地承包权,弱化集体所有权。把占有、使用、收益和处分权都给予农户,使农户成为真正意义上的土地主人。三要赋予农村土地承包权以物权性质,并明确为一种财产权,即实行农村土地承包权物权化、长期化和商品化,使农民在利用土地方面获得更大的空间和自由度,这对于农民走出土地,实现土地规模经营,推动城市化进程将具有重要意义。 2积极稳妥推进业主制农业,实行农业业主准入及监管制度。随着长株潭经济的一体化,其农村区域将会越来越多地出现“业主制”这种新的农业发展模式,业主通过转包、租赁、入股等方式从农民手中获得土地经营权,建农场,办基地。首先,要根据本地农业产业的技术要求,制定严格的业主准入制度,在资金来源,经营能力等方面严格把关,对业主实行资格认证,对有资质的业主还要实行保证金制度。其次,要对经营项目进行审查,要符合本地的资源条件和产业布局,符合国家产业政策和扶持的方向,对以圈地、套取国家项目资金支持为目的的项目要禁止在农村租地搞开发经营,特别是要保护基本农田,要保护好粮食的种植面积。其三,要加强对农业业主经营的全程监管,对承租经营的合同签订、合同执行、合同兑现进行监督,极力维护农民的切身利益。 3进一步探索农村土地流转机制。一是积极探索土地流转的新模式,积极引导、大力发展农村土地股份合作,形成土地变股权、农户变股东、有地不种地、收益靠分红的收益模式。不但使外出务工农民能流出土地,也