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开荒土地经营权的形成及其权利 作者：佚名 日期：2007-5-22 我国开荒土地经营权是中国的法人、其他组织、公民依照法律法规、国家政策对尚未使用的国有土地、集体所有的土地进行合理开发使用，进行农、林、牧、渔业生产所享有的占有、使用、收益的权利。开荒土地经营权是范围较窄的土地使用权:开荒的土地，必须是符合国家规定开荒条件的那部分土地；开荒的规模，也必须是符合国家的规定；开荒土地的人必须是中国的法人、其他组织、公民；开荒的目的，必须是进行农、林、牧、渔业生产；开荒的许可，不同的时间段有不同的批准程序。一个具体的开荒者，他对自己开荒的土地有没有经营权，就要看他开荒时符不符和当时的国家规定。不同时期的国家规定，规定开荒的具体条件是不同的，土地条件规定了哪些土地可以开荒，哪些土地不可以开荒；数量条件规定了什么时间段最多可以开荒多少土地；开荒的主体条件规定了国有土地由什么样的人可以开荒，集体土地由什么样的人可以开荒；还有行为条件、目的条件、批准程序条件等，都有具体规定，这些规定都是对土地利用的强制性规范，不得违反，违反的属无效行为，在无效的开荒土地范围内，也就没有开荒土地经营权。 在处理开荒土地经营权纠纷时，分析案情者首先要考虑开荒土地行为有没有效，然后再根据行为效力的法律原则来处理具体问题。分析这个问题，笔者考虑先阐述对开荒土地经营权法律条件的理解，再看一个具体的开荒土地经营权纠纷，然后谈一下对这个开荒土地经营权纠纷的看法。 下面列出各个时期的有关法律法规对土地开荒的规定（附文后），根据有关规定，分析各种实际情况，确定那些是合法形成开荒土地经营权。从有关规定看，中华人民共和国成立后，开荒土地经营权的形成有以下几种情况： （一）中华人民共和国成立初期土地开荒形成经营权。 1962年9月以前不需批准，谁开荒谁就拥有不定期的土地经营使用权（参加人民公社以前享有土地所有权），该土地经营使用权可以延续至今，随着土地所有权的变化而有所变化，人民公社以后，村民所在集体经济组织，对该村民开荒土地享有所有权。 （二）在集体所有的土地上开荒形成经营权。 参加人民公社以后，在集体的土地上开荒，享有因此形成的土地经营权有几种情况，一是1962年10月以后村民在自己所在集体的土地上开荒需经过生产队社员大会讨论和公社或者生产大队批准，谁开荒谁就拥有不定期的土地经营使用权（黄河中游地区除外），年月日以后严禁毁林开荒。1982年6月30日以后，二十五度以上的陡坡地，禁止开荒种植农作物。 任何单位和个人在禁垦坡度以下的坡地上开荒，必须经县级人民政府批准，并须采取水土保持措施。未经讨论批准开荒，不享有土地经营使用权，而且构成侵权； 二是与集体组织签定符合法定开荒土地条件承包、租赁荒地协议，在集体的土地上开荒，享有土地承包、租赁经营使用权； 三是1999年12月21日以后， 在未确定权属的集体土地上不得开荒，必须由县级以上人民政府依法确认权属；才得将其作为“四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖。 （三）在未确定使用权的国有土地上开荒形成经营权。 在未确定使用权的国有土地上开荒，享有因此形成的土地经营权有几种情况，一是1982年6月30日以前不需批准，只要符合法定开荒土地条件，谁开荒谁就拥有不定期的土地经营使用权（黄河中游地区除外；年月日以后严禁毁林开荒），在经过治理开发的“四荒”地上种植的林果木、牧草及其产品等归治理者所有，新增土地的所有权归开荒村民集体。 二是1982年7月1日以后至1999年12月21日需经批准，无承包、租赁荒地协议的，谁开荒谁就拥有不定期的土地经营使用权，签定承包、租赁荒地协议的，在协议规定期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关优惠政策，新增土地的所有权归集体； 三是1999年12月21日以后， 在未确定使用权的国有土地上不得开荒，必须由县级以上人民政府依法确认权属；才得将其作为“四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖。 从以上分析看 ，要享有开荒土地经营权，必须要符合开荒时的规定，包括开荒的地点、数量、种植的种类等，都要符合开荒时的规定，不符合开荒当时规定的，不但不享有开荒土地经营权，而且还构成侵权，承担侵权责任。 开荒土地经营权利的范围，就是开荒土地协议约定的范围。无协议的或协议没有约定开荒土地经营权利的，开荒土地经营者仍享有下列权利：开荒土地上农、林、牧、渔业生产的产品所有权；开荒土地经营使用（管理）权益；获得征收开荒土地而补偿该土地上的农、林、牧、渔业生产的产品、土地经营投资的权利。开荒土地经营者是当地村民的，或者是为当地农村集体经济组织开荒的，开荒的土地所有权归属当地农村集体经济组织。 某县法院受理一个开荒土地经营权纠纷的案情：1976年11月，原告某第一、第二生产队（现为某第一村民小组和第二村民小组）等六个生产队为了支持公社革命委员会（现为镇人民政府）创办林业样板山，与公社“五.七农场签订划拨土地协议书。该协议书约定，把公社“五.七农场原管理的约2 0 0 0余亩划归其所有。公社革命委员会（现为镇人民政府）于同日在该协议书上签字同意。1985年，被告张xx等二十一户未经公社“五.七”农场的同意，到该土地上开荒并种植农作物，面积约为59亩1987年3月9日，区公所（现为镇人民政府）以书面报告的形式请求县人民政府处理被告等群众侵占公社“五.七”农场土地纠纷案。 1987年4月9日，县调解处理土地山林水利纠纷办公室对该纠纷作出处理意见；公社“五七”农场与第一、第二生产队等六个生产队签订的划拨土地协议合法有效；为有利于生产、有利于团结的原则，由公社“五七”农场、园艺场、拖拉机站、淀粉厂从原来经营范围内的土地划拨土地五百六十七亩六分（其中包括拖拉机站礼堂背土地面积约为110亩）、竹林地300亩给乡和镇，由该乡、镇调配给有关村队管理使用。1988年4月1日，县人民政府第24号文件确认县调解处理土地山林水利纠纷办公室的该处理意见。随后乡政府将该土地交第一村民小组、第二村民小组管理使用。但被告等二十一户继续在该土地上种植农作物。之后原告开村民大会，七十八户村民要求被告停止侵占该土地，把土地交付原告管理使用，但未果。去年下半年，原告可再次要求被告砍除其在该土地上种植的甘蔗，将土地交付原告管理使用，但被告仍以各种理由拒不将土地交付原告管理使用，为此引起诉讼。 审理案件中产生了不同意见，一种意见认为，村民委根据县人民政府（1988）第24号文件将土地调配给原告第一村民小组、第二村民小组管理使用后，村民小组对该土地依法享有使用权。被告不听劝阻，继续在该土地上种植农作物，其行为已构成侵占原告土地使用权。为此原告诉请被告砍除其在侵占土地上种植的甘蔗，理由充分。另一种意见认为被告系开荒种地，对该土地依法享有使用权，没有侵占原告土地使用权，本案为土地使用权纠纷，不应由法院处理。 从本案争议问题来看，纠纷性质不是集体土地所有权纠纷，也不是国有土地使用权纠纷，因此不属于土地权属纠纷。那么，未经承包、租赁协议的开荒种地是否享有使用权，这种使用权是什么性质呢？中华人民共和国成立后，各个时期的有关法律法规对土地开荒有不同的规定，大体上有三类情况，一是依法确定自行开荒种地的权利；二是规定经批准进行土地开荒享有不定期的经营权；三是规定经协议承包、租赁的土地开荒，依法享有承包、租赁土地经营权。 再看本案纠纷的处理原则，案件事实“1988年4月1日，县人民政府第24号文件确认县调解处理土地山林水利纠纷办公室的该处理意见。随后乡政府将该土地交第一村民小组、第二村民小组管理使用”已经明确土地所有权属，本案的当事人村民与村民小组之间无土地权属（使用权、所有权）纠纷，而是当事人之间有没有开荒土地经营权的纠纷。开荒的人有没有开荒土地经营权，要看他是不是合法开荒，案件事实“1985年，被告张xx等二十一户未经公社“五.七”农场的同意，到该土地上开荒并种植农作物，”被告张xx等二十一户村民未经土地所有人公社批准，自行开荒，无合法的开荒土地经营权，应属侵权行为，不受法律保护，应承担侵权责任。但此种侵权行为的结果中，有一项是非法开荒土地上农、林、牧、渔业生产的产品所有权，对这一项所有权的性质如何认识？能不能受到法律保护，要从现有法律规定的原则系统中明确出来。从现有法律规定看，还没有剥夺非法开荒土地上农、林、牧、渔业生产的产品所有权的规定，根据民法法理，法律不禁止享有的权利，拥有者当然享有，非法开荒者应享有非法开荒土地上农、林、牧、渔业生产的产品所有权，但该产品所有权不能妨碍土地所有权、使用权的行使，如发生纠纷，应依法处理。 附有关规定： 中华人民共和国土地改革法（1950年6月28日通过）第二十二条 解放后开垦的荒地，在分配土地时不得没收，仍归原垦者，不计入应分土地数目之内。 农村人民公社工作条例修正草案（1962年9月27日通过）第五章 社员家庭副业 第四十条 人民公社社员可以经营以下的家庭副业生产：.（三）经过生产队社员大会讨论和公社或者生产大队批准，在统一规划下，可以开垦零星荒地。开垦的荒地一般可以相当自留地的数量，. 国务院关于黄河中游地区水土保持工作的决定（颁布日期:19630418实施日期:19630418）（七）陡坡开荒，毁林开荒，破坏水土极为严重，必须坚决制止。无论是个人、集体，或者是机关生产和国营农场开垦的陡坡荒地，都要严肃处理，停止耕种；毁林开荒的，还要由开荒的单位和个人负责植树造林，并且保证成活。今后，在水土流失严重的地区开垦荒地，一定要按照开垦规模的大小，分别报经各级水土保持委员会批准。 中华人民共和国森林法（试行）（年月日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过 颁布日期:19790223 实施日期:19790223）第十九条 严禁毁林开荒、毁林搞副业。已经毁林的，限期由毁林单位或者毁林人员还林。第二十四条 各级革命委员会，对宜林荒山荒地，要做出规划，限期造林。在限期内没有完成造林而无正当理由的，国有的宜林荒山荒地，要追究有关领导的责任；集体所有的宜林荒山荒地，由国家安排造林，林木的收益归造林单位所有。 中华人民共和国环境保护法（试行）（年月日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过 颁布日期:19790913 实施日期:19790913）第十三条 严格遵守国家森林法规，保护和发展森林资源，进行合理采伐，及时抚育更新，严禁毁林开荒、乱砍滥伐，防止森林火灾。 水土保持工作条例（颁布单位:国务院 颁布日期:19820630 实施日期:19820630）第七条 二十五度以上的陡坡地，禁止开荒种植农作物。省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地地形地貌、土壤、耕地和人口密度等情况，规定低于二十五度的禁垦坡度。第十一条 任何单位和个人在禁垦坡度以下的坡地上开荒，必须经县级人民政府批准，并须采取水土保持措施。违者，责令退耕造林种草。 中华人民共和国土地管理法（年月日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据年月日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议关于修改中华人民共和国土地管理法的决定将本文修正 颁布日期:19860625 实施日期:19870101） 第十七条 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。 中华人民共和国土地管理法实施条例 （颁布单位:国务院 颁布日期:19910104 实施日期:19910201 ） 第十三条 开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。 国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知（颁布单位:国务院办公厅 颁布日期:19960601 实施日期:19960601） 三、治理开发“四荒”的政策(一)实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。在经过治理开发的“四荒”地上种植的林果木、牧草及其产品等归治理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议规定期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关优惠政策。； 国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知（颁布单位:国务院办公厅 颁布日期:19991221 实施日期:19991221） 一、在“四荒”使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好“四荒”界定、确权等基础性工作 （一）根据新修订的中华人民共和国土地管理法的规定，“四荒”属于“未利用地”。各级人民政府要据此严格界定“四荒”范围和土地类型，确定权属。承包、租赁或拍卖使用权的“四荒”地必须是农村集体经济组织所有的、未利用的土地。耕