低保 “福利依赖”的经济分析与对策.doc

低保 “福利依赖”的经济分析与对策重庆工商大学 周昌祥 摘 要：在城市推行最低生活保障制度，为城市困难居民提供最基本的生活保障，对于实现城市稳定具有重要意义。但是在实施这项福利制度的同时，出现了低保对象中有劳动能力的人员依赖低保福利，不愿从业的现象，这个问题不仅使政府财政面临很大压力，而且对社会形成负面影响。分析低保对象中依赖福利问题，提出应对之策，有利于完善城市居民的低保制度。 关键词：低保；福利依赖；问题；对策城市居民最低生活保障制度是政府推行的一项社会福利制度，是保障社会稳定的最后防线。但在这项制度实施过程中，出现低保家庭中部分有劳动力，不愿从业，依赖低保福利的问题。一、低保的现状及“福利依赖”的问题 根据国务院国发199729号文件规定，城市贫困居民中无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的那部分人的生活困难问题，完全由最低生活保障资金承担，其余人员，则必须是在职人员领取工资或最低生活工资、下岗人员领取下岗基本生活费、离退休人员领取离退休费、失业人员领取失业保险金之后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准，才可以按差额的原则领取最低生活保障金。据民政部的资料显示，截到去年底，全国667个城市、1638个县人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。在民政部进行的最新排查结果表明，全国现有城市低保应保对象万人，其中已有万人领到了低保金，另有万人正在办理低保手续。到去年2002月10日，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到1930.8万人，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工981万人，占50.8%,失业人员299.3万人，占 15.5，特困职工及失业人员家属554万人，占28.7%，“三无”人员96.5万人，占5%。低保对象骤增，个别地方2002年享受低保的人数比1996年增长了2111.8%。财政面临较大压力，全国用于低保的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59.3亿元，地方财政比2001年多安排28.3亿元，增加了91%。从有关部门的低保调查资料中显示，第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者的四成。即42.2%的人享受时间在1年以上；1859岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受“低保”时间在1年以上，存在福利依赖。第二，找工作的积极性不高。调查发现半数以上的低保对象主动寻找工作的积极性不高，从1859岁的“低保”对象中只有39.3%的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。第三，存在着对低保福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保？”时，只有0.7%的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人表示当有一份较满意的工作时自愿放弃“低保”，6.3%的人表示不可能放弃“低保”。调查表明我国的低保对象中的确存在着“福利依赖”问题。从走访中了解到，部分低保对象尽管依靠低保福利过日子，但是可以看到他们中的一些人，或打麻将、或聊天，给人悠闲自在、无忧无虑、心安理得的样子。当一些上下班的职工对他们流露出“羡慕”的眼光时，他们中甚至有人得意地说“共产党好，不做事都吃得饱”，有的低保对象认为获得低保费是自己的基本权利，享受理所当然。令在职工人牙痒痒，对这种现象忿忿不平，有的喊出了“不劳动者不得食”的口号。一些纳税人也认为，城市低保费是来自纳税人的钱，因此，享受低保费也应当以一定的劳动来换取，否则是不公平的。认为除“三无人员”外，其余劳动年龄范围的人都有义务从事工作，要求制定实现权利和义务对等，维护工作伦理的社会政策，要求或强制“三无人员”之外的劳动年龄范围内低保人员必须接受由政府、街道、社区和其他非盈利机构提供的就业培训、辅导，接受职业介绍，否则不予发放低保费。低保对象中的福利依赖，不愿劳动问题，会造成这样的影响。首先会增加政府财政的长期负担；其次容易导致工作伦理的缺失；再次可能造成人际效仿，使更多的低保对象形成福利依赖。因此该问题不容忽视。二、低保对象中形成“福利依赖”问题的经济分析“福利依赖”是指具有劳动能力的城市低保对象不愿从事工作而长期依靠政府低保福利生活的现象。这种现象是提供社会福利的国家常见的社会问题，在西方和我国的港台地区都存在，这些国家和地区都在寻求解决这些问题的方法。近年来，我国为了维护社会稳定，不仅在城市推行居民最低生活保障制度，还提出了“应保尽保”的目标，对于促进深化改革，实现稳定发展起了积极作用。但是低保对象中的福利依赖问题，给社会的负面影响很大，需要分析其原因，提出解决问题的办法。低保对象中产生福利依赖问题的原因从以下方面分析。（一）就业空间相对缩小。生育高峰因素。进入新世纪，我国面临20世纪80年代出生的小孩进入劳动年龄，尽管80年代是我国严格执行计划生育的时期，但是，由于人口基数庞大，生育保健进步，使现在每年近千万新增劳动力出现，统计数字表明，“十五”期间，每年近1000万城镇新增劳动力进入劳动力市场。与现实提供的就业空间形成强烈反差，新增就业人口涌入劳动力后备军，新增劳动力以年轻的优势，挤占就业空间，同时由于缺乏熟练的工作技能，往往以低工资成本从业，在一定程度上，摊薄整个劳动力的价格。农村剩余劳动力进城因素。我国是一个农业国家，农民占全国人口的绝大部分，由于以下因素导致农村出现大量的剩余劳动力。第一、可耕地本身的稀缺性，人均耕地面积少，经营土地本身所需劳动力少；第二、工业对耕地的挤占，大量经济开发区都是在熟土上建立的，虽然对农民进行了补偿，但由于农民本身缺乏应有的城市生存技能，其中部分游离在城乡劳动之间；第三、农业生产力相对提高。随着生产力的自然发展，农业科技的普及，农产品的产量得到较大提高，部分地解放了劳动力，产生部分赋闲在家的农民；第四、农业经营方式的改变。在市场经济条件下，我国推行家庭联产承包制，新的经营方式极大地促进了农民生产的积极性，但是由于土地的有限性，使部分农民的积极性“无用武之地”；第五、农村人口的绝对增长。尽管计划生育政策对我国控制人口数量，提高人口质量起了积极作用，但是由于幅员辽阔的农村，农民人口基数庞大，在正常的计划生育条件下自然出生的人口数量依然较大，如果加上非计划生育出生的孩子（违反计划生育政策），其数量更为壮观，使农村人口与城市人口相比较呈绝对增加之势，无形之中增加了未来劳动力的供给。第六、农业有机构成的提高。随着科学技术在农业中的推广使用，农业生产资料的性能得到较大提高，促使农村有机构成发生改变，一个劳动者能够推动的生产资料数量增多，这样必然置换出部分剩余劳动力。第七、农村农业投资的回报率低下，尽管农业生产力的相对提高，但生产资料的价格也有所提高，农产品单产虽然增加，但是其市场价格却不高，投入产出呈负增长，挫伤农民经营农业的积极性，刺激农民寻找其他的赚钱机会。第八、农民现金收入少。由于农产品不赚钱，使农民唯一的现金收入渠道受到影响，改变这种情况，同样会寻找现金收入的机会，一个共同的去向进城。第九、进城打工者的示范效应。多年前形成的民工潮，也带动资金流，不少民工通过打工带回较为可观的现金收入，盖新房、娶媳妇，令人羡慕、效仿，促使农民打工。第十、地方政府的支持。由于农民进城打工每年可以给当地带回客观的经济收入，对带动当地经济发展具有积极意义，因此地方政府支持和鼓励农民进城打工，并把它看成是增加当地收入的措施，于是在许多发达的省、市、县设有专为本地打工民工服务的机构，在某种程度上对民工进城起了推波助澜的作用。就业空间相对缩小，在找不到工作，没有收入的情况下，只好依赖低保福利。（二）国有企业改革因素。改革开放是为了解放生产力，国有企业改革是为了让企业成为真正的商品生产者和经营者，与市场经济体制相适应。国有企业的改革体现在如下方面：第一、产权体制改革。在开放搞活中小企业的政策下，对中小企业的产权体制进行改革，许多地方将原属于国有的资产权进行让渡，在一定程度上盘活了国有资产。但是企业产权转移，新的企业主必然以市场机制配置生产要素，必然按有机构成的要求配置劳动力资源，形成对原体制下部分职工的排斥。第二、经营方式改革。传统的就业体制以牺牲企业效率为代价配置劳动力资源，使国有企业“人满为患”，在建立市场经济体制中，必须遵循市场规律进行运作，因此必须对企业生产要素进行重新整合，于是在国有企业中推行减员增效措施，不少企业通过实行提前退休、退养、买断工龄、下岗等办法，让部分职工离职。后两种人中一部分人因补偿的费用耗尽以后，成为低保对象。第三、实施破产制度。按照市场经济规律，对资不抵债的企业实行破产。而许多国有企业计划经济条件下的产物，在市场经济的激烈竞争中，一些企业因当初资源配置不经济，企业的生产经营不能适应市场需求变化，最后出现资不抵债的状况而破产，由于破产导致原有职工失业。据央视国际的消息，1998年至2002年6月底，全国国有企业累计发生下岗职工2611万人。中国目前需要解决再就业问题的下岗失业人员已经高达一千多万人。其中一些失业人员因找不到合适的工作，在生活没有着落时，只好进入低保。（三）产业结构调整因素。市场经济促使生产力得到迅速发展和产业结构调整升级，第一产业由于“三农问题”，调整进程缓慢，尽管如此，农业生产要素的配置、农产品结构调整，正在以市场为基准，土地的有限性，使劳动力出现富余的情况。第二产业的调整进展迅速，由于生产加工性企业云集城市，而城市是市场经济最活跃的地方，企业改革促使其成为独立的商品生产者和经营者，成为追求利益最大化的经济实体，为此企业讲究少投入多产出，讲究规模经济和资源的最优配置，为了实现最大的经济效益，巩固市场地位，企业不断地加快固定资本升级换代，不断提高资本有机构成，以资本和技术密集取代劳动密集，以固定资本置换活劳动，由此减少企业劳动力数量。而新建企业一开始就注重生产要素的市场配置，追求劳动者的素质与固定资本的性能相适应，对新进劳动力素质有着严格的要求，限制了一般劳动力就业。第三产业在改革开放过程中获得了空前发展，但最迅速的是邮电、通讯、金融、证券等，这些部门主要是技术和资金密集的单位，因此吸纳的劳动力也是有限的，城市社区服务业正处在起步阶段，对于吸纳文化水平低、缺乏知识技能、年龄偏大的失业人员具有重要意义，但是诸多因素使社区服务业没有引起城市劳动者的高度重视，一些人对从事社区服务不屑一顾，因此没有能发挥出吸纳城市劳动力的作用。产业结构调整始终围绕市场发展来运作，市场的无情因素不仅造成对部门升级过程中的富余劳动力实行排斥，更会提高就业门槛提高，使就业空间的相对缩小，低保对象因自身素质低下，每每求职都失望而归，无可奈何之下，不得不依赖低保福利。（四）移民动迁因素。随着市场经济的扩张，经济开发区的兴建，城市开发力度加大，占用的土地增多，使农转非人口数量增大，不仅增加城市劳动力供给，而且这部分人中相当数量的人只熟悉农业技术，尽管给予一定的土地赔偿金，但当农转非的补贴费用花完以后，其生活没有着落时，就成为申请低保的对象，由于没有职业技术，难以找到合适的工作，多次折腾失败以后，自信心丧失，成为对低保福利的依赖。（五）收入比较因素。作为城市居民最低生活保障费用是根据本地经济发展情况确定的，可是一个引人关注的问题是在一些城市里，尽管整体收入水平较高，但是目前城市居民收入的两极分化，使人均收入具有虚假成分，由此确定的最低生活标准存在一定问题，即较多企业，特别是工业企业，职工收入普遍偏低。如果确定的一个三口之家没有人工作的低保户，其人均收入标准为185元，这样一个家庭可以有555元，与一些企业在职工人的收入相差不大，因此，除非有远超过这种收入水平的工作才可能去做。如果不是这样就可能成为依赖低保福利的家庭。（六）隐含税率因素。通常各国都是先确定生活贫困线，然后调查申请人的家庭人均收入，当人均收入低于贫困线时，就按其差额进行补助，即所谓补差式救助。这种方案表面上是公平合理的，但是反过来思考，我们就会发现，享受这种低保福利的家庭收入每增长一元钱，就要得到一元钱的补助，相当于征收了100%的个人所得税。为了不减少低保福利，就可能选择不劳动。现实的调查中也显示了这样的结论，如果没有远远超过低保福利的收入的工资才可能吸引低保对象去工作，隐含税率成为影响低保对象工作积极性而依赖低保福利的关键因素。三、解决“福利依赖”问题的建议福利依赖不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题，对经济和社会发展具有深刻影响，健全和完善我国社会保障制度，必须很好解决这个问题。从发达国家和地区的经验可以看到，要解决福利依赖问题，一是提供学习和培训，让这部分人获得从业的职业技术和技能；二是提供就业岗位，让这部分人能够发挥自己的“一技之长”，从而获得相应的经济收入，在被帮助的过程中培养自助的能力，最后依靠自己的努力，逐步放弃福利依赖，成为自信、自强的劳动者。为此，从我国的实际出发，提出以下两个方面的政策建议。 （一）制定和推行“强制学习”的社会政策1、“强制学习”政策的内涵。这项社会政策是指针对低保对象中有劳动能力的人开展的与低保福利费挂钩的学习制度，规定享受低保福利的对象必须参加由政府及有关部门培训机构举办各种学习班和培训班。制定这一政策的目的是通过提供学习的机会，让低保对象获得劳动技能，增强工作的伦理和义务教育，提升自己的工作信心，通过他助和自助方式，重新就业回归社会。推行政策是基于目前我国低保对象普遍存在从业素质不适应就业岗位的特点，希望通过在提供低保福利这种“助人”的供血机制时，同时通过学习为低保对象提供“自助”的造血功能，即在向低保对象提供帮助的过程中，将“授人以鱼”与“授人以渔”有机结合起来，从而达到完善城市居民最低生活保障制度的目的。2、推行“强制学习”政策的意义和作用。其一，是“学习型社会”的要求。党的十六大报告中强调指出，要建立“学习型社会”，通过学习提高全民族的素质。因此，学习应当成为公民的责任和义务。在调查中发现，低保对象中绝大多数都是有劳动能力的人，文化程度低下，缺乏技能，成为找不到工作的重要原因。组织这部分低保对象参加学习，有利于提高职业技术和技能，为就业打下基础。其二，有利于培育“劳动是美德”的工作伦理。马克思主义经济学理论强调，人类社会的生存和发展必须依靠人们从事的物质资料生产劳动，因此，劳动不仅是人们自身发展的必要行为，同时也是一种社会责任，一种社会伦理，一种美德。不论什么原因引起的失业和贫困，但都应当具有对劳动的向往，只要有就业的机会，就应该努力地去争取，这才是社会获得发展的优良劳动品德。针对现实中的工作伦理缺失和福利依赖的状况，推行学习与福利挂钩的制度，可以让低保对象在学习中培养自助精神，重塑“劳动是美德”的工作伦理，努力工作。其三，有利于实现对低保对象的社会管理。低保对象作为无职无业者，社区往往对他们缺乏一定的制度和行为规范，容易产生社会不稳定的因素，推行学习制度，不仅可以使他们获得相应的技能，同时学习制度也可以实现对他们的管理，减少不稳定的因素产生。其四，有利于填补无业后的心理空虚。与低保对象的交谈中发现，他们大多数人觉得没有工作而感到心理空虚，虽然有充足的休闲时间，但觉得很无趣，因此本身有着“想找一些事做”的想法，但由于没有一技之长，往往见工失败，也会感悟到自己劳动技能的缺乏，如果提供学习的机会，他们乐意参加，这样不仅可以填补心理的空虚，还可以学到劳动技能。其五，通过学习，可以使他们获得相关职业技术和技能，增强从业的自信心。由于市场经济规律要求生产要素的有机配置，生产部门都强调劳动力素质与生产资料性能的匹配，只有劳动者的素质适合生产资料的性能才有可能成为生产部门所需要的人员。推行学习制度既可以提高低保对象的从业素质，还可以为克服“福利依赖”思想创造条件。尽管学习具有“强制性”，会影响学习者自由支配的时间和空间，但是从长远看，当学习给自己带来更多好处时，会得到更自由的时间和空间。3、推行“强制学习”政策的措施。（1）政府部门委托高校和其他社会培训部门承担培训工作。政府可以通过委托方式，选择具有条件和能力的高校担任低保的培训工作，至少应当涉及职业技术、心理咨询和就业辅导方面内容，组建适合低保对象就业岗位的技术、技能培训的师资队伍，根据低保对象的特点，编写相关的职业技术、技能和工作伦理、就业辅导方面的教材，定期到社区服务中心和有关培训机构，开展对低保对象的职业技术技能的培训和就业辅导，同时还要建立相应的见习和实习操作的基地，为增强其“动手能力”创造条件。（2）街道、社区居委会应当在当地政府的领导下，制定实施“强制学习”的具体办法，如规定低保对象每周必须参加多少小时的学习和训练，并实施考核制度，以此督促低保对象参加学习活动。注意发挥本社区志愿者的作用，目前志愿者活动得到越来越多的人士参与，他们当中有许多是具有职业技能的专业人士，充分调动和发挥社区志愿者的作用，鼓励他们参加和指导培训工作，对推行学习制度具有重要意义。（3）建立社区学院。根据社区低保对象的特点，开设专业和技术、技能课程，增强教学内容的实用性、教学环节的实践性；以短期培训、轮训，职业素质培训为主，尽可能根据社区居民的作息特点，制定灵活多样的教学时间。（4）学习实行低偿原则。鉴于低保对象的经济状况，围绕提高低保对象从业素质的学习和培训活动应当遵循低偿原则，其学习费用可以通过在低保福利中增加一定的金额，这部分钱名义上属于低保对象，但不直接由低保居民自己领取，而由发放低保福利的机构统一支配或划拨给培训机构，作为培训机构的培训经费。这种办法有两个好处，一是低偿收费可以培养人们的自立精神，要求人们自助；二是通过低偿收费，增强学习者的学习责任心，积极、认真地参与学习。虽然，学习也可以是免费的，但是，容易让人们觉得不是自己掏的钱，是否参加无所谓而放弃学习或不认真对待学习。因此街道、社区兴办的针对辖区居民的各种学习班、培训班都应当遵循有偿或低偿服务原则。（二）制定和推行“强制工作”的政策我国处在社会主义初级阶段，劳动仍是谋生的手段。为劳动者提供就业机会，是实现劳动者自我发展的重要条件。中央高度重视再就业问题。江泽民指出，扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。千方百计解决好群众的就业问题，就是为人民办实事，就是贯彻“三个代表”要求的重大实践。为此全国各地十分重视开发就业岗位，特别是开发城市社区就业岗位。目前，我国城市社区就业机会多，从国家统计局的调查资料中显示，我国大中城市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中，有70以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的服务，127万户居民得不到房屋维修的服务累计可为社会提供2000万个就业机会，而目前空缺的就业机会超过了1100万个。有的城市提出，对于下岗工人只要不挑不拣，三天可以提供一份工作，可见城市尚有较大的就业空间。但是，由于以上原因分析中指出的那样，部分低保对象无心于从事社区服务类的工作而依赖低保福利。因此，需要制定和推行“强制工作”的政策。1、“强制工作”政策的内涵。该项政策是指享受低保福利、有劳动能力的对象，当政府和机构提供与自己职业技能相关的工作机会时，必须接受这项工作，政府根据其收入状况与低保福利额度进行差额补偿的制度。对有劳动能力而不愿接受政府和机构提供的在其劳动能力范围内的就业岗位的低保对象不予提供低保费。政策的目的是体现“不劳动者不得食”“劳动是美德”的工作伦理，主张用向社会提供劳动来获取收入，体现社会公平，既有助于促进低保对象放弃福利依赖观念，同时又提升低保劳动者的自尊。2、推行“强制工作”的意义和作用。第一，实现强制工作与获得低保福利的对等。从经济学的角度看，有投入才会有收益。只有向社会提供劳动，才能获得相应的经济回报，强制工作就是向有劳动能力、体格健全的人提供工作机会，让他们能够有“用武之地”。第二，有助于实现社会公平。“公平”如我国学者厉以宁教授所认为：公平是指机会均等，只要大家都在同一起跑线上，全都按自己的能力和努力程度进行竞争，尽管竞争的结果有差异，但出发点相同，就可以理解为公平。当低保对象能够以劳动获取低保福利，就可以体现出一种社会公平。第三，通过强制工作，可以使低保对象的收入得到更好的改善。以自己所学技能参加劳动，并努力地工作，有可能获得比自己所得的低保福利收入还要高的收入，这样可以逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。第四，强制工作有利于提升劳动者的自尊。人的自尊是从自己的工作成就中得到体现和提升的，低保对象的自卑心理往往成为他们寻找工作的心理障碍，强制工作因其“强制”性，可能在短时间内因各种不习惯降低低保对象的工作情绪外。但是，经过辅导和适应，他们会从工作成就中分享成功的喜悦，增强自信，提升自尊。第五，强制工作有助于低保对象回归社会。低保对象往往受到社会隔离，如果没有工作机会将会使他们更加封闭，最后远离社会。为他们提供工作机会，就是为他们提供与社会交往和沟通的条件，在工作中人们的交流，会促使低保对象认识自身价值，逐步回归社会。3、推行强制工作的措施。（1）政府部门清理和创造就业岗位。就业岗位是推行强制工作的基本前提，没有工作岗位，强制工作就无从说起。因此政府应当放较大的精力在清理和创造就业岗位上。一是清理城市现有劳动岗位，特别是适应于低保对象特点的劳动岗位，并摸清从事该劳动岗位所需要的职业技术和技能，为学习和培训低保对象做准备；二是创造就业岗位，根据低保对象的素质特点，当前