“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误.pdf

单卓然黄亚平 新型城镇化 概念内涵 目标内容 规划策略 受认知误区解析 提要定义了新时期 新型城镇化 概念 从4 个角度解读并指出新型城镇化 的民生 可持续发展和质量三大内涵 提 出新型城镇化的6 大核心目标 平等城 镇化 幸福城镇化 转型城镇化 绿色城 镇化 健康城镇化和集约城镇化 概括新 型城镇化的4 项重点内容 全面推进区 域统筹与协调一体 稳步实现产业升级与 低碳转型 大力坚持生态文明和集约高 效 努力尝试制度改革和体制创新 阐述 了新型城镇化四类规划策略 区域 协调 城乡统筹与一体化 的统筹协调策 略 三产三低三提升 三业三化三集 中 的转型升级策略 资源节约集约 环境友好安全 的生态文明策略 集聚 增长 混合利用 紧凑开发 的集聚紧凑 策略 指出新型城镇化存在的6 大可预见 性认知误区 关键词新型城镇化 概念 内涵 目 标 内容 规划策略 认知误区 中图分类号T U 9 8 4 文献标识码A 文章编号1 0 0 0 3 3 6 3 2 0 1 3 0 2 0 0 1 6 0 7 作者简介 单卓然 华中科技大学建筑与城市规划学院区 域与城市发展研究中心硕士生 3 7 1 7 6 0 8 6 0 q q C O F l l 黄亚平 华中科技大学建筑与城市规划学院副 院长 规划系系主任 教授 博导 1 6 新型城镇化 概念内涵 目标 内容 规划策略及认知误区解析 单卓然黄亚平 A nA n a l y s i s o ft h eC o n c e p t G o a l s C o n t e n t s P l a n n i n gS t r a t e g i e sa n dM i s u n d e r s t a n d i n g so fN e wU r b a n i z a t i o n S H A NZ h u o r a n H U A N GY a p i n g A b s t r a c t T h ep a p e ra t t e m p t st od e f i n et h e n e wu r b a n i z a t i o n c o n c e p t i nt e r m so f p e o p l e sl i v e l i h o o d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dt h eq u a l i t yo ft h eu r b a n i z a t i o n I t p r o p o s e s s i xc o r eg o a l so fn e wu r b a n i z a t i o n e q u a lo fu r b a n i z a t i o n h a p p yu r b a n i z a t i o n a nt r a n s f o r m a t i v e o fu r b a n i z a t i o n g r e e nu r b a n i z a t i o n h e a l t h y u r b a n i z a t i o n a n di n t e n s i v eu r b a n i z a t i o n F o u rd i r e c t i o n so fn e wu r b a n i z a t i o na r eh i g h l i g h t e d n a m e l yc o m p r e h e n s i v ep r o m o t i o no fr e g i o n a lc o o r d i n a t i o n s t e a d y a c h i e v e m e n to f i n d u s t r i a lu p g r a d i n ga n dt r a n s i t i o nt ol o w c a r b o ne c o n o m y b u i l d i n ge c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o na n de f f i c i e n c y a n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n I na d d i t i o n t h ep a p e ra l s op r o p o s c sf o u rm a j o rp l a n n i n gs t r a t e g i e s i n c l u d i n g t h ec o o r d i n a t i o no fr e g i o n a ld e v e l o p m e n ta n d u r b a n r u r a li n t e g r a t i o n t h et r a n s f o r m a t i o na n du p g r a d i n go ft h e t e r t i a r ys e c t o r t h r e el o wa n dt h r e ee n h a n c e m e n t s t h r e ei n d u s t r i e s t h r e e t r a n s f o r m a t i o n sa n dt h r e e c o n c e n t r a t i o n s s w i t c h i n g t or e s o u r c e e f f i c i e n t e n v i r o n m e n t a l f r i e n d l ya n d h a z a r d f r e e s o c i e t y p r o m o t i n ga g g l o m e r a t i v ed e v e l o p m e n t m i x e d u s ea n dc o m p a c td e v e l o p m e n t c o r r e c t i n gt h em i s u n d e r s t a n d i n g so fn e wu r b a n i z a t i o n K e y w o r d s n e wu r b a n i z a t i o n c o n c e p t c o n n o t a t i o n g o a l c o n t e n t p l a n n i n gs t r a t e g Y m i s u n d e r s t a n d i n g 1 新型城镇化定义 新型城镇化 一词由来已有1 0 余年 公认最早是伴随党的十六大 新型工业 t 国家自然科学基金 中部地区县域新型城镇化路径模式及空间组织研究 以湖北省为例 批准号 5 1 1 7 8 2 0 0 万方数据 2 0 1 3 年第2 期总第2 0 7 期 化 战略提出 主要是依托产业融合推动城乡一体化f 李程骅 2 0 1 2 然而 新型城镇化 被广大中国百姓熟知是在党的十 八大 特别是2 0 1 2 年中央经济1 作会议首次正式提出 把生态 文明理念和原则全面融入城镇化全过程 走集约 智能 绿 色 低碳的新型城镇化道路 1 及其将之确立为未来中国经济 发展新的增长动力和扩大内需的重要手段之后 才越来越受到 各行业和学界人士的关注 新型城镇化 是在 城镇化 概念的基础上进一步展开 的 其在人口集聚 非农产业扩大 城镇空间扩张和城镇观念 意识转化4 个方面与 传统的 城镇化概念并无显著差异 但 在实现这种过程的内涵 目标 内容与方式上有所区别 实际 上 由于各行业 领域的针对性和研究的侧重点不同 新型城 镇化 至今尚无统一和明确的定义 此处 认为所谓新型城镇 化 是以民生 可持续发展和质量为内涵 以追求平等 幸 福 转型 绿色 健康和集约为核心日标 以实现区域统筹与 协调一体 产业升级 j 低碳转型 生态文明和集约高效 制度 改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程 推行新型城镇化是为了 积极应对国内外政治 经济发 展的新形势 弥补长期以来高速城镇化带来的弊端和损失 最大限度地将改革开放成果惠及广大人民 促进未来中国 城乡建设的可持续发展 2新型城镇化内涵框架构建 新型城镇化是新时期中圉全面建成小康社会的核心策略 它描述和展现的是未来经济健康可持续发展 社会和谐稳定 生态绿色优美 城乡建设蓬勃朝气的美好愿景 为了实现新型 城镇化愿景 必须尽快明确新型城镇化的内涵框架 目标体系 和核心内容 以及各地实施新型城镇化战略的路径和可能遇到 的误区等若干重大问题 2 1 从四个角度解读新型城镇化 能否准确地阐释新型城镇化的内涵是未来1 0 年国内城市发 展能否稳步进行 各行业领域能否相互协调的关键 站在国家 战略发展全局的高度 采用系统化的思维解读新型城镇化内涵 十分必要 具体包括 从国内城镇化应对未来不确定需求的 角度 从反思过去中国城镇化过程中错误做法的角度 从 城镇化国际经验教训借鉴的角度 从当届政府执政的角度 2 1 1 从国内城镇化应对未来不确定 生的角度 进入2 0 1 0 年代 令球形势已发生重大变化 国内城镇化面 临的挑战也越来越多 不确定因素骤然增加 可以概括为优势 的不确定性和需求的不确定性 首先 不断深入的全球化是一 把双刃剑 一方面 自改革开放以来 中国凭借土地和人力低 成本 丰富的各类资源成为 世界工厂 国内生产总值和综合 实力不断上升 另一方面 国内劳动力成本的不断上涨促使部 分劳动密集型产业开始向周边地区迁移 各项资源存量的日趋 下降导致以往大面积 大规模的以资源采掘为主的资源依赖型 产业开始衰败 中国已出现了数批 资源枯竭型 城镇 杜永 红 2 0 1 2 其次 随着国内老龄化的不断加速与人口红利逐步 消失 未来能否继续保有上述优势尚未可知 因此 新型城镇 化必须努力摆脱土地 资源和人口的三重依赖 必须走可持续 发展的道路 再者 中国未来的城镇化发展面临诸多不确定需 求 一方面 长期依赖出口和投资的国内经济贸易正遭遇全球 经济动荡的威胁 美国缓慢的经济复苏 欧盟茫然的未来和日 本的持续低迷均给未来出口经济和海外投资带来巨大的不确定 性 另一方面 随着国民收入的不断提高 人们对于生活质量 和精神层面的要求越来越大 长期以经济和物质建设为主的中 国城镇化模式正面临着从外向型向内向型转变的挑战 因此 新型城镇化务必以改善人民生活质量为基本要义 以人为本 从而有助于刺激内需 激活本地经济 2 1 2 从反思传统城镇化过程中错误做法的角度 自新中国成立以来 国内城镇化发展大体经历了顺利与超 速 倒退与停滞 快速与稳定等6 个阶段 方创琳 等 2 0 0 8 总体上实现了城镇化的快速发展 持续高速的城镇化进 程遗留了众多历史性问题 比如 对农业经济的忽视导致 三农 问题始终动力不足 农民生活质量无法提高 对城市 空间管治的不到位导致基本农田不断被侵占 城镇蔓延日趋肆 意 浪费与紧缺并存 对生产技术创新的投入不足致使大量 城镇长期处于产业链条末端 同质化现象与内耗愈发激烈 对传统能源和材料的过度依赖导致资源几近枯竭 对节能意 识的薄弱和对环境监管力度的放松导致长期的高污染 高耗能 和高排放等等 近期爆发的雾霾天气殃及全国半数省区 3 0 余 个城市 首都部分监测点P M 2 5 实时浓度超过8 0 0 叫m 已严 重影响人民的安全和健康水平 为此 新型城镇化必须以可持 续发展为重要内涵 走结构优化 绿色低碳 安全健康 集约 高效之路 2 1 3 从城镇化国际经验教训借鉴的角度 2 0 11 年 国家官方数据公布的城镇化率已达到5 1 3 按 照国际城市发展经验教训 城镇化率逾越5 0 以后 一方面城 镇化速度会持续加速突破6 0 一7 0 另一方面长期高速城镇化 导致的诸多弊病将不断涌现 包括城乡差距问题 生态环境问 题和社会公平公正问题等 此外 世界银行数据显示中国2 0 1 1 年人均国民生产总值达5 4 1 4 美元 已步人中等收入国家行列 内需压力将进一步增强 为此 新型城镇化必须尽快从片面追 求城镇化速度向城镇化质量转变 必须尽快从城市维度向城乡 维度转变 仇保兴 2 0 1 2 在城乡公共服务质量 生态环境保 护等方面加大投入 避免落入 中等收入陷阱 保障经济健康 繁荣 促进社会和谐稳定 2 1 4 从当届政府执政的角度 在2 0 1 2 年召开的中央经济工作会议上 最引人关注的莫过 于本届政府提出的一系列 改革 措施 其中 无论是提高经 济增长质量和效益 保持物价稳定 增强消费政策 还是完善 结构性减税 保持人民币汇率稳定 坚持房地产市场调控 积 极稳妥推进城镇化等都根本性地指向两项重要内容 一是促进 万方数据 单卓然黄亚平 新型城镇似 概念内涵 目标内容 规划策略及认知误区解析 经济持续健康发展 二是保障和改善民生 因此 在此背景下 的新型城镇化必将民生和经济两手抓 走发展与惠民并举的新 道路 2 2 新型城镇化的三大核心内涵 综上 新型城镇化 应具有三大内涵 可以概括为 强调 民生 强调可持续发展和强调质量 每个内涵均可以从经济 社会 体制制度和城市建设4 个层面解读其具体内容 表1o 表1新型城镇化内涵框架 T a b1T h ec o n c e p t u a l i z a t i o no fn e wu r b a n i z a t i o n 新型城镇 化 三大内不同层面具体内容 涵 收人差距 农村人均纯收入 城镇居民人均可支配 经济层面 收入 内涵一 社会层面 福利水平 社会保障能力 医疗服务水平 教育水 民生的城 平 老年群体及弱势群体关注度 户籍制度 土地制度 行政管理体制 城乡统筹 收 镇化 体制制度层面 入分配制度 新 城镇建设层面 生态建设 公共服务均等化 基础设施覆盖水平 保 型 障房安居工程 城 产业转型与升级 现代农业 现代服务业发展 产业 经济层面 镇 内涵二 结构调整 化 可持续发社会层面 文化事业 社会网络 非政府团体机构 内 展的城镇 体制制度层面服务型政府 民营发展 民间投资 政务及财产公开 涵 化 低碳理念 自然环境 历史文脉 绿色建筑 垃圾循 框 城镇建设层面 架 环 新能源 新材料 经济层面区域协调与一体化 低污染 低耗能 低排放 内涵三 社会层面 文明及综合素质 受教育能力与水平 食品安全 市 质量的城 民健康 镇化 体制制度层面门槛调整 准入制度 监管制度 速度与质量 土地节约集约 空气及水环境质量 公 城镇建设层面 共服务便捷程度 品质生活 资料来源 作者自绘 2 2 1 民生内涵 经济层面体现在缩小收入差距 提高城镇居民可支配收入 和提高农村人均纯收入等方面 社会层面体现在提高社会保障 和福利水平 提高社会医疗救助水平和提高社会教育水平等方 面 体制制度层面体现在对城乡户籍制度 土地制度 收入分 配制度和行政管理体制的革新等方面 城市建设层面体现在促 进城乡公共服务均等化 加快完善道路交通 市政设施等基础 设施以及不断推进保障房安居工程建设等方面 2 2 2 可持续发展内涵 经济层面体现在加快产业转型升级 着力产业结构调整 加快现代农业和现代服务业发展等方面 社会层面体现在繁荣 文化市场 提高社会网络化水平 鼓励非政府团体和机构引导 公众参与等方面 体制制度层面体现在创建服务型政府 推进 政务消费及人员财产的公开透明 鼓励扩大民间投资等方面 城市建设层面体现在强化区域生态环境保护 树立区域低碳发 展理念 鼓励新能源 新材料利用 提倡垃圾回收 倡导历史 文化保护以及大力推进绿色建筑革命等方面 2 2 3 质量内涵 经济层面体现在实施经济发展的 低污染 低耗能 低排 放 以及加快区域与城乡协调 社会层面体现在提高全社会文 明程度 提高全社会受教育水平 提高全社会市民健康水平和 保障全社会食品安全等方面 体制制度层面体现在提高有关食 品 民众健康 医疗卫生等公共服务的监管门槛 加大处罚力 度 建立及完善相关法律法规等方面 城市建设层面体现在从 追求建设速度向谋取建设质量转变 关注城乡公共服务质量 关注城市环境质量 空气质量 水环境质量等 坚持土地利用 的节约集约与高效 最大程度地提高市民的生活品质和便捷程 度 3新型城镇化的目标与内容 3 1 新型城镇化六大核心目标 可以肯定 新型城镇化是未来长期指导国内城乡建设及各 行业领域发展的一整套完备战略系统 其内涵体系化 有序 化 层次化和网络化的特征初具 以内涵为基础 十二五 及 十三五 期间中国新型城镇化的核心目标可概括为6 点 即平 等城镇化目标 幸福城镇化目标 转型城镇化目标 绿色城镇 化目标 健康城镇化目标和集约城镇化目标 其中平等城镇化 与幸福城镇化目标对应民生内涵 转型城镇化和绿色城镇化目 标对应可持续发展内涵 健康城镇化和集约城镇化目标对应质 量内涵 6 大目标彼此独立 相互关联 互为补充和支撑 表 2 表2 新型城镇化的核心目标体系 T a b2C o r eo b j e c t i v e so fn e wu r b a n i z a t i o n 核心目标对应内涵基础关键内容 主要表现 平等城镇化 统筹与一体 农民工市民化 公共服务均等化 户籍 民生内涵 与土地制度 收入分配制度创新 城乡居民收入普遍提高 城乡居民收入 幸福城镇化收入与安居 差距缩小 贫富差距缩小 转型城镇化 可持续 结构与升级 链条高级和梯度层次化 结构优化 农 发展内涵 业现代化 现代服务业规模化 绿色城镇化环保与低碳气候及生态优化 区域碳排放量下降 健康城镇化生态与安全 污染与耗能降低 环境质量提升 食品 质量内涵 安全水平和市民健康水平提高 城乡土地利用节约集约 城乡各类设施 集约城镇化节约与高效 高效利用 资料来源 作者自绘 3 1 1 平等城镇化 平等城镇化目标的关键在于统筹与一体 主要表现在实现 农民工市民化和城乡公共服务一体化 户籍与土地制度突破和 收入分配制度创新 3 1 2 幸福城镇化 幸福城镇化目标的关键在于收入与安居 主要表现在实现 城乡居民收入普遍提高与居民收入差距的缩小 其中 居民收 入差距的缩小又包括城乡居民收入差距缩小和贫富差距缩小 3 1 3 转型城镇化 转型城镇化目标的关键在于结构与升级 主要表现在实现 万方数据 2 0 1 3 年第2 期 产业链条高级化与梯度层次化 产业结构优化 农业现代化和 现代服务业规模化 3 1 4 绿色城镇化 绿色城镇化目标的关键在于环保与低碳 主要表现在实现 气候及生态优化和区域碳排放量下降 3 1 5 健康城镇化 健康城镇化目标的关键在于生态与安全 主要表现在实现 污染与耗能降低 环境质量提升 食品安全水平和市民健康水 平提高 3 1 6 集约城镇化 集约城镇化目标的关键在于节约与高效 主要表现在实现 城乡土地利用的节约集约和城乡各类已建成设施的高效利用 3 2 新型城镇化的四项重点内容 3 2 1 全面推进区域统筹与协调一体 实现新型城镇化必须全面推进区域统筹与协调一体 一方 面是要在城乡关系上下功夫 改变由众多因素导致的城乡长期 二元割裂的局面 尤其在改善城乡居民生活质量和提供城乡居 民就业环境上应坚持公平公正 另一方面是要在区域上做文 章 应认识到城市既是区域的 区域也是城市的 推进新型城 镇化仅仅依靠单个城镇无法做到 必须依托具有一定数量 一 定差异性和互补性的城镇体系乃至区域网络体系 在区域中谋 发展 在区域中求协调是新型城镇化的重要内容 3 2 2 稳步实现产业升级与低碳转型 实现新型城镇化必须稳步实现产业升级与低碳转型 新型 城镇化在某种程度上是对传统城镇化模式的一种反思 在中 国 这种反思集中针对产业病及其所带来的城市病 毫不夸大 地说 国内数十年发展取得的成就和遗留的弊病都与产业发展 密切相关 可谓 成败萧何 因此 对于一方面受到国际环境 影响 另一方面受到国内弊病闲扰的双重压力下的中国产业而 言 实现新型城镇化的产业升级与转型几乎是必然的选择 且 无路可退 3 2 3 大力坚持生态文明和集约高效 实现新型城镇化必须大力坚持生态文明和集约高效 生态 文明是全球范围的宣言 是人类开始意识到环境破坏给自身利 益带来损害 并可能影响后代的繁衍与生存后的醒悟 而集约 高效是中国发展特色社会主义道路下总结出的宝贵经验 也是 应对国内人地关系紧张 区域供给与需求不均现状的最佳途径 之一 3 1 2 4 努力尝试制度改革和体制创新 实现新型城镇化必须努力地尝试制度改革和体制创新 伴 随新型城镇化的体制制度改革不打 擦边球 也不能小打小 闹 必须敢于迈进深水区 直面问题本源 直面某些既有利益 集团的强烈反对 体制制度改革是对政党执政本质和能力的双 重考验 需要人民的支持 而新型城镇化背景下正赋予了公众 参与最好的时机 因此 新时期体制和制度改革应紧紧依托新 型城镇化 依托广大市民与公众 在收入分配制度 土地制 度 行政管理体制等方面大胆创新 4 推行新型城镇化的城乡规划策略与手段 对于国内城乡规划学界而言 新型城镇化 虽然广为熟 知 但一方面长期在局部范围或地区试行 另一方面常局限在 城乡建设环节 随着新型城镇化上升为国家战略并成为本届政 府执政的重要理念 毅型城镇化 的涵盖范围持续扩大 其要 求城乡规划学界必须积极探索新时期推行新型城镇化的新策略 规划策略的实施必须以各地阶段性的发展路径为保障 中 国幅员辽阔 城镇经济社会发展的地域差异显著 在从传统城 镇化向新型城镇化转变的过程中 各地应秉承 评估现实差距一 树立可行性目标一确立重点行动计划 的系统化思路 逐步实现 基于内涵维度的发展方式转变 基于目标维度的发展方向确立 和基于内容维度的实施安排 以发展路径为基础 针对我国新型城镇化的3 大内涵 6 个 目标和4 项内容 新时期城乡规划领域推行新型城镇化应采取 以下4 类策略 表3 表3 新型城镇化推进策略 手段及实施要点 T a b3 S t r a t e g i e s m e a n sa n di m p l e m e n t a t i o ng u i d e l i n e so fn e wu r b a n i z a t i o n 核心策略主要手段实施要点 统筹协调区域协调 城乡统城乡公共服务均等化 农民工市民化 策略筹与一体化 区域及城乡产业差异化 确序化发展 农业 工业和现代服务业实行 低排放 低污染 和低能耗 转型升级j 产三低三提升 农业现代化 I 业集群化和现代服务业规模化 策略二三业 化三集中协同升级 推 农业向规模经营集中 工业向园区集中 现代服 进 务业向城镇各级中心集中 新 型 推进城镇绿色建筑改造 打造绿色 t 区 绿色街 城 区和绿色城镇 镇生态文明资源节约集约 环强化现有资源的节约保护和集约利用 依托新 化策略境友好安全技术大力开发新能源 新材料 维护区域生态安全格局 加强大气和水环境质 量监测 提高准入门槛和处罚力度 产业集群化集聚 空间园区化集聚 重点在各级 集聚紧凑集聚增长 混合利城镇中心集聚 策略用 紧凑开发 依托公共交通导向实现多中心 组团式 网络化 的土地利用 资料来源 作者自绘 4 1 区域协调 城乡统筹与一体化 的统筹协调策略 统筹协调策略涵盖区域与城乡两个层次 从区域上说 大 体包含4 个空间地域层次的协调与统筹 以大多数现状城镇 中心城区为核心的规划区或都市区范围 较为明确的市域范 围 跨行政界限的城市圈 城市群范围 更大尺度的都市 连绵带和经济区范围 在此区域内统筹更多的针对宏观政策 重大设施 产业布局 生态安全等方面 而对于城乡一体化层 面 则较为微观地注重与城乡居民相关的各类公共服务设施建 设 道路交通与市政基础设施布局 就业水平及环境质量保障 等方面 万方数据 单卓然黄亚平 新型城缜旧 概念内涵 目标内容 规划策略殁认知误区解析 4 2 三产三低三提升 三业三化三集中 的转型升级策略 所谓转型 一是向低碳绿色转型 二是向规模集中转型 低碳绿色即要求农业 工业和现代服务业实行 低排放 低污 染和低能耗 规模集中即倡导农业向规模经营集中 工业向园 区集中 现代服务业向城镇各级中心集中 所谓升级 一方面 指农业效率提升 工业低碳水平提升和现代服务业服务质量提 升 另一方面指农业现代化 工业集群化和现代服务业规模化 协同升级 4 3 资源节约集约 环境友好安全 的生态文明策略 资源节约与环境友好是国家两型社会建设的重要目标 也 是生态文明的核心理念 其中 资源节约即强化现有资源的节 约保护和集约利用 依托新技术大力开发新能源 新材料 积 极推进废物回收再利用工程 环境友好即坚持生态保护优先 建立和维护区域生态安全格局 加强城镇环境质量 包括大气 质量和水环境质量 监测 因地制宜 适度提高有污染企业准 入门槛和处罚力度 此外 以现代技术为依托 积极推进城镇 绿色建筑改造 打造绿色社区 绿色街区和绿色城镇 科学合 理布局城镇空间 尽可能多地利用自然资源和能源 如风能 太阳能等 解决城镇采光和通风问题以减少环境干预也是生态 文明的重要方面 4 4 集聚增长 混合利用 紧凑开发 的集聚紧凑策略 集聚紧凑策略包含三层含义 所渭集聚增长即推动产业集 群化集聚 空间园区化集聚 重点在各级城镇中心集聚 所谓 混合利用即提倡各项功能混合使用 从而降低远距离 钟摆式 交通出行 而紧凑开发指依托公共交通导向实现多中心 组团 式 网络化土地利用 三者相互作用 互为条件 互为因果 5新型城镇化的可预见性认知误区分析 新型城镇化作为我国转型时期和新一轮城乡建设的重要指 导性战略 对经济 社会 体制制度和城乡建设诸多方面具有 深远的意义 其内涵伴随一系列政策的出台和实践成果的落实 将得到不断丰富 但是 受到既有国情和利益分配方式 现状 发展模式以及未来众多不确定因素的潜在影响 新型城镇化在 城镇实践过程中极有可能出现若干误区 其可预见性误区可概 括为以下6 点 表4 5 1 误区一 将城乡统筹理解为将农村变为城市 将农村集体 用地变为城乡建设用地或 去农村化 第一个误区是错误地理解 城乡统筹 概念 一方面认为 城乡统筹即将农村变为城市 主张城市是村庄发展的唯一目标 和样板 进而盲目地实施 村改城 计划 导致村非村 城非 城和乡村风貌丧失 另一方面 认为城乡统筹即将农村集体用 地转为城乡建设用地 进而通过规划区划定 行政区划调整等 方式将农用地转为 业和居住用地 导致农村传统生活方式遗 失 自然环境遭到破坏并侵占基本农田 以致威胁生态格局及 粮食安全 再有甚者可能激进地赞同 去农村化 认为城乡统 筹即将城乡用地统一按照城市发展模式开发 将农民就地变为 市民 其结果将激化城乡建设与生态基底保育的矛盾乃至造成 严重的社会问题 5 2 误区二 将城乡公共服务均等化理解为城乡公共服务同等 化 表4 新型城镇化的六大认知误区 观点做法及主要后果 T a b4 T h es i x n l l s u n d e r s t a n d m 鍪 v l e w p o m t s p r a c t l c e so fn e wu r b a n i z a t i o n a n dt h e i rp o t e n t i a lc o n s e q u e n c e s 认知误区错误观点错误做法后果 城乡统筹即将农村变城市 主张向城 盲日实施 村改城 计划村非村 城非城和 5 村风貌丧失 误区一 将城乡统筹理解为将农利 市看齐 变为城市 将集体用地变为城乡建 城乡统筹即将集体用地转为城乡建设通过规划 曩划定 行政区划调整转为工传统生活方式遗失和环境破坏 侵占农田 威胁 用地 I p 和居住用地生态格局及粮食安全 设用地或 去农村化 赞同 去农村化 按照城市发展模式开发 将农民就地变激化城乡建设与生态基底保育的矛盾乃至造成 为市民严重的社会问题 误区二 将城乡公共服务均等化理城乡公共服务均等即乡村公共服务配乡村设立博物馆 会展中心等大型设施 乡村公共财政运营压力巨大 公共服务设施空置 解为城乡公共服务相同化置标准 内容规模与城相同效仿城镇配备二甲医院 大型福利中心率高 土地浪费和服务质量低下等问题 新型 转型即低端向高端转化 高产m 一低奉行高新技术和高知识人才 追求先进目标产业引进时难 传统产业倒闭 地区失业率提 城镇 误区j 将产业转型与升级理解为 效益向低产出一高效益转变制造业 高端装备制造和高新技术产业高 公共服务质量降低 利 会矛盾激化 城市衰败 化认 强调产业高端化 高技术化和产业 知误链条弃下游化产业升级即产业链条向卜游迈进放弃下游产 I p 广 业结构失衡 产业问关联度降低 趋同化严重 区 城镇间恶性竞争 误区四 将低碳环保理解为托闸限 低碳即降低碳需求和减少碳供给 拉闸限电 限制机动车数量和私家车出增加经济发展与低碳环保之间的直接或间接矛 电 限制机动车数量 限制私家车出 行 盾 行和植树造林 环保即植树造林大面积植树造林 种树容易养树难 不能从源头J 一解决生态压力 误区五 将集约紧凑理解为奉行 高集约紧凑即高密度 高强度和高层建土地利用强调呙强度 局苗J 廿 建议大量开发突破环境容量 卧鬼城 出现 城市可识别 密度 强度与高层建筑 筑开发高层建筑性下降 误区六 将追求城镇化质量理解为 新型城镇化意味蕾看重质量和放弃速 短期内城镇化水平停滞 城镇财政支撑斟难 城镇化已达标 放弃城镇化速度或 度 放弃速度求质量 使城镇化停滞所有城镇均已到达质量刊城镇化阶段 新型城镇化长期内生动力不足 质量提升缓慢 资料来源 作者自绘 2 0 万方数据 2 1 3 年第2 期总第2 0 7 期 第二个误区是错误地理解 城乡公共服务均等化 概念 认为城乡公共服务均等即乡村公共服务的配置标准 项目内容 与类型 设施规模和数量应与城镇相同 比如认为乡村应和城 镇一样设立博物馆 会展中心 体育中心等大型文化 体育设 施 或认为乡村应效仿城镇配备三甲医院 大型福利中心等 进而导致乡村公共财政运营压力巨大 公共服务设施空置率 高 土地浪费和服务质量低下等问题 5 3 误区三 将产业转型与升级理解为强调产业高端化 高技 术化和产业链条弃下游化 第三个误区是片面地理解 产业转型与升级 概念 一方 面认为产业转型即从传统依赖资源与低成本劳动力的低端产业 向高端产业转化 从高产出一低效益向低产出一高效益转变 奉 行高新技术手段和高知识人才 进而盲目追求不符合本地实际 情况的先进制造业 高端装备制造业和高新技术产业等 导致 本地陷入目标产业引进困难 传统产业倒闭 地区失业率提 高 经济发展停滞 公共服务质量降低 社会矛盾激化 城市 衰败等一系列恶性循环过程 另一方面 认为产业升级即标志 着产业链条向中上游迈进 放弃下游产业 进而导致地区产业 结构失衡 产业间关联度降低 趋同化现象严重 城镇间恶性 竞争 经济倒退等严重问题 5 4 误区四 将低碳环保理解为单一的拉闸限电 限制机动车 数量 限制私家车出行和植树造林 第四个误区是肤浅地理解 低碳环保 理念 一方面认为 低碳即降低碳需求和碳供给 如拉闸限电 限制机动车数量和 私家车出行以降低碳排放 忽视新型城镇化的民生内涵实现 进而增加经济发展与低碳环保间的矛盾 另一方面 理想化地 主张环保即大面积植树造林 导致 种树容易养树难 没有从 源头上解决生态环境压力 5 5 误区五 将集约紧凑理解为奉行 高密度 高强度与高层 建筑 第五个误区是极端地理解 集约紧凑 概念 错误地认为 集约紧凑即代表着高密度使用 高强度开发和高层建筑盛行 一则导致城乡开发容量大大突破环境承载力 卧城 和 鬼 城 不断出现 房地产市场泡沫破裂 二来导致城市可识别性 下降 城市千篇一律与特色丧失 城乡环境质量大幅下降 经 济社会发展长期倒退等问题 5 6 误区六 将追求城镇化质量理解为城镇化已达标 放弃城 镇化速度或使城镇化停滞 第六个误区是未全面理解 质量型城镇化 的概念 一方 面认为新型城镇化意味着看重质量 放弃速度 进而导致短期 内城镇化水平停滞 城镇财政支撑困难 另一方面 想当然地 认为所有城镇均已达到质量型城镇化阶段 进而导致新型城镇 化长期内生动力不足 质量提升缓慢 乃至城市破产 6 结论与展望 在系统地分析与研究 新型城镇化 的概念 内涵框架 目标体系 重点内容 规划推进策略和认知误区后得出以下结 论 新型城镇化 是以追求民生 可持续发展和质量为内 涵 以平等 幸福 转型 绿色 健康和集约为核心目标 以 区域统筹与协调一体 产业升级与低碳转型 生态文明和集约 高效 制度改革和体制创新为重点内容的崭新城镇化过程 新时期 新型城镇化具有3 大内涵 6 大核心目标和4 项重点内 容 3 大内涵即强调民生 强调可持续发展和强调质量 6 大核 心目标指平等城镇化目标 幸福城镇化目标 转型城镇化目 标 绿色城镇化目标 健康城镇化目标和集约城镇化目标 4 项 重点内容包括全面推进区域统筹与协调一体 稳步实现产业升 级与低碳转型 大力坚持生态文明和集约高效 努力尝试制度 改革和体制创新 在新型城镇化行动的推进过程中 采取四 个策略 分别为 区域协调 城乡统筹与一体化 的统筹协调 策略 三产j 低三提升 三业三化三集中 的转型升级策略 资源节约集约 环境友好安全 的生态文明策略 集聚增 长 混合利用 紧凑开发 的集聚紧凑策略 在 新型城镇 化 理念的传递过程中 极有可能伴随出现6 大认知误区 可 概括为 将城乡统筹理解为将农村变为城市 将农村集体用地 变为城乡建设用地或 去农村化 误区 将城乡公共服务均等 化理解为城乡公共服务同等化误区 将产业转型与升级理解为 强调产业高端化 高技术化和产业链条弃下游化误区 将低碳 环保理解为单一的拉闸限电 限制机动车数量 限制私家车出 行和植树造林误区 将集约紧凑理解为奉行 高密度 高强度 与高层建筑 误区和将追求城镇化质量理解为城镇化已达标 放弃城镇化速度或使城镇化停滞误区 新型城镇化是中国未来较长时期内城乡发展与建设的关键 指导战略 理清新型城镇化概念与内涵 树立切实可行的新型 城镇化目标 梳理重点内容并结合规划策略统一部署 同时及 时纠正认知误区十分必要 也迫在眉睫 注释 见 h t t p w w w g o v c n l d h d 2 0 1 2 1 2 l6 o n t e n t2 2 9 1 6 0 2 h t m 中华 人民共和国中央人民政府网站 四 积极稳妥推进城镇化 着力 提高城镇化质量 城镇化是我国现代化建设的历史任务 也是扩大 内需的最大潜力所在 要围绕提高城镇化质量 因势利导 趋利避 害 积极引导城镇化健康发展 要构建科学合理的城市格局 大中 小城市和小城镇 城市群要科学布局 与区域经济发展和产业布局 紧密衔接 与资源环境承载能力相适应 要把有序推进农业转移人 口市民化作为重要任务抓实抓好 要把生态文明理念和原则全面融 入城镇化全过程 走集约 智能 绿色 低碳的新型城镇化道路 见 h t t p H w w w g o v c n g z d t 2 0 1 3 0 1 1 4 c o n t e n t2 3 l1 2 6 6 h t m 中华 人民共和国中央人民政府网站 在全市3 5 个监测站点中 有3 0 个 站点的空气质量都属于严重污染级别 其中空气质量指数达到5 0 0 的就有2 4 个 还有3 个站点也达到五级重度污染记者统计了一下 各个站点P M 2 5 的浓度情况 发现P M 2 5 浓度2 4 h 均值超过5 0 0 t x g 2 1 万方数据 单卓然黄亚平 新型城澳似 概念内涵 目标内容 规划策略及杰 知误区解析 m 3 的有2 3 个站点 其中1 2 个站点已经超过6 0 0 1 z g m 3 最高的要数 通州新城 P M 2 5 的实时浓度达到6 2 2 1 x g m 3 2 4 h 均值更是高达 7 0 3 1 m g m 3 而且通州新城的情况持续转坏 记者1 2 0