论检委会制度的重塑.doc

试论基层检察委员会双重属性的重塑徐州市铜山区检察院： 刘宁 近年来，检察改革中热点频现，检察委员会作为检察机关行使检察权的决策机构，在这场涌动的司法体制改革潮中成为倍受关注的热点。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。 参见中华人民共和国人民检察院组织法第三条。然而，由于检察委员会组织结构上的行政化和议事程序上的司法化倾向，其在实践中滋生的弊端是非常明显的。其合理性也越来越受到质疑，理论界主张取消检委会制度的呼声此起彼伏。 高树之：检察委员会制度的价值与选择，人民网理论频道，2010年2月21日18：28。因此，对检委会制度进行认真研究和反思是十分必要的。一、 现行基层检委会制度存在的问题（一）成员构成领导化。基层院检委会组成人员中多数是院领导班子成员、主要科室负责人，相对整体年龄接近中年化。因为实践中，检委会委员的任命带有浓厚的行政色彩，把检委会委员当成一种荣誉和政治待遇，以致一些不熟悉业务、法律水平不高的有关领导也被配置到检委会中，这些委员在讨论案件时，往往从行政思维方式与管理经验出发去分析案件，而不能从法律角度出发，或者是随波逐流，不善于、不敢发表个人意见，不愿承担责任。委员结构存在的行政化和终身制的问题导致检委会委员易上难下，缺乏竞争，没有活力，缺少具有较高法律水平的业务骨干，影响了检委会决议质量，也影响了司法公正与效率。（二）议事范围片面化。人民检察院组织法明确规定，检委会议事范围应为重大案件和检察工作中的重大事项。但目前基层院检委会议事基本上局限于对疑难案件的讨论，对决策问题和执行问题讨论较少甚至没有涉及。一些检察业务中的重大问题由党组会或者检察长办公会研究决定，混淆了职能范围，使检委会议事范围的全面性得不到充分体现。检委会讨论决定的事项重案件、轻事项，议事范围片面化倾向严重。 张懿：浅谈基层检察院检委会工作的专业化，四川理工学院学报（社会科学版），2009年10月，第56页。（三）会议召开随意化。基层检委会的召开往往具有临时性、随意性，即有关科室和个人就重大案件和事项申请检委会，经检察长批准后即召开，不定期，具有被动性。而根据人民检察院组织条例规定，检委会要建立例会制度，定期开会，确保检委会“最高决策权力”的地位，确保各项检察工作的质量。此外，“作为检察权这一司法权的决策核心环节，因其长期带给公众的神秘感，无形中增加了公众对其公开透明的迫切度和关注度，” 孟强：外部人员列席检察委员会制度的建立，中国检察官，2010年第2期，第24页。但目前基层院检委会议事缺乏制约和监督，当事人无法知晓，社会公众也无从参与，其外在表现是“暗箱操作”。而且对会议讨论案件和事项没有督办程序，如何督促、落实无具体措施。二、检委会制度问题解析（一）对检察委员会主体本身具有双重属性认识不足。根据人民检察院检察委员会组织条例的规定, 检察委员会讨论决定的内容事实上主要包括两块:一是重大案件（讨论决定本院直接办理的重大案件、疑难案件和抗诉案件,并做出相应决定）,二是重大检察业务事项（讨论决定在检察工作中如何贯彻执行国家有关法律、政策方面的重大问题;讨论向同级人民代表大会及其常委会所作的工作报告和汇报;讨论通过各项检察工作条例、规定;讨论检察长认为有必要提交检察委员会讨论的其他重大事项）。其中,重大案件的内容是一种个案的研究和认定,主要是具体的事实认定和法律适用的过程。而重大事项则可归结为检察政策的制定和实施,或者具体检察工作的抽象总结,主要是检察工作宏观政策的指导过程。这个过程的性质当属检察行政职能的范畴,体现出检察一体制的行政化管理要求。因此,检委会的工作内容不是一个单纯的范畴,而是一个包括了部分具体司法职能和部分检察业务行政职能的混合体。这是由检察委员会这个主体属性的双重性决定的：它既区别于一般检察官的独立办案主体,而具备司法职能;有区别于检察机关的集体领导机构,而具备一定的行政领导职能。（二）关于检委会委员结构和议事的规定存在缺陷。一方面，我国人民检察院组织法、检察官法、人民检察院检委会组织条例均没有关于检委会委员组成结构和任期的规定，实践中，基层院检委会一般由院领导和主要业务部门负责人组成，而且院领导占委员的绝大多数，必然委员结构存在行政化和终身制的问题；另一方面，检委会虽被正式定位为检察业务和重大案件方面的决策和领导机构。但实践中，检委会的职能被现实的单一化了：仅讨论重大案件。此外，从检委会的议事规则上看，无论讨论重大案件还是事项，一般先由承办检察官和承办部门的负责人汇报，然后由检办提供法律意见，然后在主持人的组织下，按照检察委员会专职委员、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员的顺序依次发言，最后由主持人发表个人意见，对讨论的情况进行总结、归纳。这种议事程序完全是一种民主集中制的行政化特征，但作出的判断却又是司法职能。因此，制度本身滋生的弊端加上实践过程中的行政化、组成人员权责不对等、重议案轻议事、专业化程度不强等因素使得检委会制度的存在遭遇质疑。对应这样的局面,结合上述分析，在检察委员会制度改革中必须对其组织结构和议事程序进行一种双重属性的改造。三、 基于检察委员会双重属性的重塑（一）对应重大案件讨论决议的司法职能,应该启用专业化、司法化的组织机构,对应的议事程序应该是典型的司法化程序,注重主体对案件事实的亲历性,以及对案件事实和法律的判断性。因为处断案件的司法过程是个体理性相互博弈,相互冲突,然后又相互补充,相互协调的过程,博弈和决策质量的高低,取决于成员个体理性的深度以及精准度，因此成员必须具有较高的专业化水平。而在这个过程中,不适宜机械地运用民主表决制,因为理性的强弱不在于支持人数的多寡，所以,这样的议事程序当以各个成员的独立的、平行的、完整的个人见解的铺叙为前提,观点和观点的碰撞、说服和被说服是这个程序的灵魂。如果通过了论证、辩论、说服还是不能最终形成一致的意见,也不宜以少数服从多数的原则来作出决定,而是应该中止检委会的程序,然后将各种检委会成员的不同意见作为检察长的参谋意见,由检察长对之进行综合权衡后来作出最终的处理决定,也就是说直接适用检察长负责制;或者将异议全部记录在案,然后将案件提交上级院检委会予以讨论决定。所以，在检委办设置“小专家组”工作机制，“顺应检委会司法化对组成人员专业化的要求” 邓思清：论我国检察委员会制度改革，法学，2010年第1期，第150页。，专门针对提交检委会讨论的不诉、不捕、重大、疑难、复杂案件进行分析研究，提出的法律意见和法理依据将是检委会改革的一个有益尝试。（二）对于重大检察事项讨论决定的行政职能,有必要启用行政化的具有宏观指导能力的组织结构,对应的议事程序则是一种行政决策程序,注重决策的效率,以及决策的民主。在这样的程序中,最终的决策实际上是一个权力分配、利益关系协调的过程,决策者的宏观视野、导能力以及权力配置显得尤为重要。民主在这一程序中具有核心的地位,应该严格依照少数服从多数的原则进行表决,虽不一定形成完全一致的意见,只要议事程序合理、合法,表决的结果能够代表大多数委员最终形成的慎重的、真实的意见,就应该认为已经体现了民主。检察长在召集检委会时,根据具体议案的性质,具体选定本次检委会的与会人员。检委办 “小专家组”成员就可以不参加了。（三）实现了检委会组织结构双重化构造以后,为了完善其具体的机能,弥补其在实践中体现出来的局限性,我们还建议建立或者完善以下制度:一是健全检委会办事机构的会前审查职能，实现司法与行政两套程序的共存与兼容。由专职委员负责具体审查提交检委会讨论问题的性质，从而拟确定参加人员等。二是建立检委会组织结构的系统联动制,或者称“联席制”。建立一种上下级院、同地区的兄弟院之间的联席检委会制度,既可以以现场讨论的方式实现,也可以通过电视电话会议的形式实现,实现各级检委会之间的信息、资源共享,突破单个院的局限性,还可以简化检委会的程序,使本该通过各个院的多次检委会解决的问题得到一次性的解决,大大提高检委会效率,减少各个院政策、制度间的摩擦和矛盾,从而更好地为检察一体化制度服务。三是健全会议列席制度。尤其在检委会履行司法职能,讨论决定重大案件时,在有需要的情况下,可以结合检委会的专家咨