财政支农资金投入和使用存在的问题及对策.doc

财政支农资金投入和使用存在的问题及对策财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。主要表现在以下七个方面： 一是财政支农资金的投入总量不足，投资结构不合理。近几年，财政用于“三农”的投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入的不断增加，中央采取了一系列措施，如中华人民共和国农业法规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长的趋势，但相对规模却下降；县级政府缺乏投入增长机制，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。同时财政支农资金分配结构也存在一些问题，表现在对生产性投入低而对非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的县甚至未能安排。 二是财政支农资金使用分散且交叉重复并存，影响资金使用效果。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技、财政和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。如在某县（区）审计调查发现，财政和国债资金1182万元，被投放到167个项目中，平均每个项目资金投入7万元，并且项目还分散在这两县区所有的二十七个乡镇（街道）和十多个农口事业单位，致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致使扶贫资金的整体规模效益不明显。 三是财政管理体制不科学导致的财政支农财力支解，平均分配资金，影响到了财政支农资金的政策支持效果。由于财政分配拨付制度存在缺陷，制约了支农资金发挥最大的效益。表现为县级财政双轨运行，上解基数过高，留用财力减少；县级政府预决算安排财政支农资金的比重均呈下滑趋势，支农支出占一般预算支出的比例低；在一般预算支出中存在虚列支农资金的现象，年终结存资金不实或无资金结转，滞留、占用支农资金问题；另外由于支农资金来源分散，不利于监督管理，尤其是上级农业等主管部门直接拨入资金，脱离财政部门的监管，造成资金使用失控。 四是受地方财力限制，农业项目配套资金难以落实，影响支农效果。现行财政体制规定，中央、省级农业综合开发项、国债项目、扶贫项目的资金安排，均需要地方财政及企业配套资金共同完成。为得到上级财政资金的支持，多数市、县（区）政府在地方财力不堪重负的情况下，仍承诺对涉农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。调查表明近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。 五是支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学。目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，致使部分项目施工单位采用高套单价、多计工程量、偷工减料以及夹带未实施工程等手段虚报冒领工程款；工程建设单位缺少相关专业技术人员和监管机构造成工程监管不到位；以及工程监理不作为或胡作为等，造成部分项目存在高估冒算，据对某市土地整理项目进行审计发现，项目工程高估冒算资金占工程概算达23%，使工程质量得不到保证，造成资源极大浪费，也易滋生腐败现象。 六是支农项目资金监管水平低下。首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序（如财政部门负责的支农项目）实行“四制”管理，即：项目法人制、工程招投标制、项目监理制、财务报帐制，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。 七是财政支农资金效益有待提高。主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余（包括往年结余）竟然占当年度财政拨款的50。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。随着我国社会主义新农村建设的深入开展和一系列支农惠农政策的出台，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。 一、财政支农资金管理使用中存在的问题 （一）预算投入少。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。 （二）管理部门多。以县市为例，粗略统计下来，直接管理和分配支农资金的有发改委、财政、科技、水务、林业、国土、农业、交通、民政等十多个农口部门和涉农单位。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金到位难、办事效率低等现象屡屡发生。 （三）地方配套难。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。 （四）资金使用散。由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目”。造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资金的整体效益得不到应有的发挥。 （五）投资效益低。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效益也必然大打折扣。 （六）监督力度弱。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在 2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。 二、加强支农资金管理的对策建议 （一）加大资金投入，建立支农资金的稳定增长机制。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。 1、保证财政对“三农”投入的法定增长。农村税费改革在减轻农民负担的同时，短期内不可避免地对县乡造成较大的冲击，地方财政收入大幅下降，负债运转较为普遍，基本保障能力下降。因此必须进一步明确中央、省级财政在欠发达地区财政支农的主体地位，要随着经济的发展和国家财力的增加，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政支出的增长速度，同时，大力发展县域经济完善财税体制，增强地方政府特别是县级政府的财力。形成以中央和省级财政为主、以市县乡为辅的财政支农投入保障机制。 2、调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重；在增量调整方面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债资金用于农业农村的比重。 3、开辟新的资金来源渠道。主要是落实好中央关于新增耕地占用税主要用于“三农”、部分土地出让金收益用于农业土地开发等有关政策规定。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、优惠政策等方式，吸引信贷资金、外资、工商资本投入农业，以进一步拓宽农业投资渠道。 （二）加大支农资金整合力度，提高资金使用效益。在努力扩大资金供应的前提下，充分利用好现有的资金资源是当前财政支农工作的重要课题，重点是如何整合财政资源，提高支农资金的使用效益。 1、合理界定政府支农投资方向，奠定资金整合基础。支农资金的使用要体现代表最广大农民的根本利益。要按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的总体要求，适应全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的需要，牢固树立“以人为本”理念，严格把握政府支农投资使用方向，将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设，生态环境建设以及农业科技推广等。 2、强化地方政府责任，下放资金分配权。上级在确定农业建设项目时，应充分考虑项目的数量、规模以及地方财政承受能力，合理确定地方财政配套比例。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，避免脱离实际、盲目立项的现象，有利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。同时，地方政府要量财力办实事，在规划上报投资项目时，更应根据本级财力状况选择急需建设的项目，切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大，把可行性报告搞成可骗性报告。 3、明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力，县（市）区的财政部门在推进支农资金整合时，必须从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传、强化对支农资金整合工作的组织领导。根据财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见，当前支农资金整合的范围是：除救灾资金和特殊用途资金外，包括财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于农业项目的支出。同时，根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类：农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。不过，特大防汛抗旱资金、突发动植物疫病防控等救灾资金不宜整合。但是灾情事前防御和灾后重建中适合项目管理的资金也可纳入资金的整合范围。 4、改革支农资金使用和管理机制，实现支农资金整合。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益。近期可通过打造“项目”或“产业”平台，构建整合载体，实现农业资金整合。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用；长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从