夏善荣与徐州市建设局等行政证明纠纷再审案.doc

夏善荣与徐州市建设局等行政证明纠纷再审案江苏省高级人民法院行政判决书（2006）苏行再终字第0001号原审上诉人（一审原告）夏善荣，女，1947年2月14日生，汉族，农民，住徐州市泉山区世纪花园小区2-4-101室。委托代理人孙杨，男，1973年5月8日生，汉族，住徐州市韩山村290号。委托代理人许吉良，男，1964年3月6日生，汉族，住徐州市刘场世纪花园4-2-401室。原审被上诉人（一审被告）徐州市建设局，地址在徐州市民主南路76号。 法定代表人靖大荣，该局局长。委托代理人吴忠厚，徐州市建设局干部。委托代理人李则栋，徐州市建设局干部。原审被上诉人（一审第三人）徐州市恒信房地产开发有限公司，地址在徐州市中山南路229号。法定代表人闻远，该公司总经理。委托代理人周修旺，江苏徐州恒毅律师事务所律师。原审上诉人夏善荣诉原审被上诉人徐州市建设局城建行政证明一案，徐州市泉山区人民法院于2002年11月26日作出（2002）泉行初字第78号行政判决，维持徐州市建设局于2001年6月18日颁发的徐建验证（15）号住宅竣工验收合格证书以下简称（15）号验收合格证。夏善荣不服，提起上诉。江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）于2003年4月14日作出（2003）徐行终字第48号行政判决，驳回上诉，维持原判。夏善荣不服，向徐州中院提出再审申请，徐州中院于2003年10月31日作出（2003）徐行监字第26号通知，驳回其再审申请。夏善荣仍不服，向本院提出再审申请。本院于2005年11月25日作出（2005）苏行监字第0041号行政裁定，决定对本案进行提审；再审期间，中止原判决的执行。后本院依法组成合议庭，于2006年2月21日公开开庭审理了本案。原审上诉人夏善荣的委托代理人孙杨、许吉良，原审被上诉人徐州市建设局的委托代理人吴忠厚、李则栋，原审被上诉人徐州市恒信房地产开发有限公司（以下简称恒信公司）的法定代表人闻远、委托代理人周修旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：经徐州市计划委员会批准，原奎山乡关庄村实施旧城改造，拆除村民私房，在刘场村建设住宅楼，后奎山乡关庄村将项目交恒信公司开发。夏善荣属被拆迁范围，1999年7月与奎山乡关庄村委会签订拆迁协议书，被安置于刘场村世纪花园小区（以下简称世纪花园），约定18个月内上房。2001年5月8日，恒信公司向徐州市建设局申报住宅竣工验收，并提供了申报所需的材料。徐州市建设局组织小区竣工验收专家现场验收、评分的结果为无不合格项目，总得分80.5分。根据相关法规、规章及规范性文件规定，徐州市建设局于2001年6月18日为恒信公司颁发（15）号验收合格证。另查明，世纪花园自通知上房后能够保证居民通电，但电表2001年9月才安装到位。原审法院认为：参照建设部城市住宅小区竣工综合验收管理办法第三条第三款的规定，徐州市建设局作为徐州市建设行政主管部门，具备组织实施本行政区域内住宅小区竣工综合验收工作的法定职责，其应当根据国家有关法律、法规和标准规范，对住宅小区的土地使用情况、各单项工程的工程检验合格证明文件以及市政公用基础设施、公共配套设施项目等组织验收。即作为综合验收，建设行政主管部门应检查小区的土地使用情况是否符合要求、小区建设是否符合建设工程规划许可证、是否具备各单项工程检验合格证明、是否有消防验收合格证明等，并组织有关人员进行现场综合验收；而出具建设工程规划许可证、各单项工程检验合格证明、消防验收合格证明等，均属相应职能部门的法定职责，而非建设行政主管部门的职权范围，因此上述文件内容是否正确、综合验收小组的打分是否正确，不属建设行政主管部门的审查范围。本案中，徐州市建设局根据恒信公司的申请，在审验了恒信公司提供的建设工程规划许可证、建筑安装工程质量初验合格证等文件资料后，按规定组织综合验收小组进行现场验收，验收结果为得分80.5分，且无不合格项目，结合建设单位恒信公司的整改情况，颁发住宅竣工验收合格证书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。夏善荣诉称房屋工程质量不合格，与徐州市土木建筑工程质量监督站建筑安装工程质量初验等级证书相矛盾，如其认为徐州市土木建筑工程质量监督站出具的证明错误，或工程质量确有问题，可通过其他途径解决，以维护自身合法权益，但不属本案审查范围。对于夏善荣要求对1、2号楼地基深度进行鉴定的申请，以及其所称小区垃圾未清运、电表未及时安装等理由，由于已在综合验收小组的评分中予以适当扣除，且局部的瑕疵并不影响整个小区的综合验收，因此法院不予支持。依照中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由夏善荣负担。原审上诉人夏善荣向本院申请再审的主要理由为：恒信公司未按照设计要求施工，工程质量、公共配套设施、物业管理等存在严重问题，根本不具备竣工验收条件；恒信公司承建世纪花园未办理建设工程规划许可证，建设局颁发（15）号验收合格证的主要证据不足；原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销徐州中院（2003）徐行终字第48号行政判决，依法改判撤销（15）号验收合格证；一、二审诉讼费用由徐州市建设局承担。原审被上诉人徐州市建设局、恒信公司未向本院提交书面答辩意见。本院决定再审后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随卷移送本院。庭审中，各方当事人围绕徐州市建设局是否具有对（15）号验收合格证所涉房屋进行竣工综合验收的法定职权，以及徐州市建设局颁发（15）号验收合格证是否合法进行了举证、质证和辩论。关于徐州市建设局是否具有对（15）号验收合格证所涉房屋进行竣工综合验收的法定职权问题：原审被上诉人徐州市建设局认为：夏善荣房屋所处的是集体土地。对集体土地上的拆迁安置房屋，并无法律规定必须由建设行政主管部门进行竣工综合验收。但为了保护旧村改造过程中拆迁安置户的利益，避免出现不同的交付标准，根据广大拆迁安置户的要求，并应恒信公司的申请，其对世纪花园进行了竣工综合验收。为此，徐州市建设局在庭审中提交了徐州市人民政府办公室1999年5月21日作出的第20号市政府办公室关于晓庄部分居民拆迁问题会议纪要（以下简称会议纪要），以证明在原奎山乡关庄村实施旧村改造中，建造农民住宅安置房的土地性质不变，仍为集体土地。原审上诉人夏善荣认为，其房屋所处土地已经由集体土地转变为国有土地，徐州市建设局具有对世纪花园进行竣工综合验收的职权；会议纪要未加盖公章，不能作为定案依据。原审被上诉人恒信公司认为，夏善荣房屋所处土地为集体土地，徐州市建设局并无对世纪花园进行竣工综合验收的法定职责，其进行竣工综合验收是为了保证小区居民的生活环境和生活质量，没有侵犯到夏善荣的合法权益，因此被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于徐州市建设局颁发（15）号验收合格证是否合法问题：被上诉人徐州市建设局认为：参照建设部城市住宅小区竣工综合验收管理办法第三条第三款的规定，徐州市建设局作为徐州市建设行政主管部门，是实施本行政区域内城市住宅小区竣工综合验收工作的组织者。而对世纪花园规划设计条件落实情况进行检查的具体工作，是由综合验收小组中徐州市规划局的工作人员完成。只要规划部门认可，就可认定该住宅小区落实了规划设计条件。徐州市建设局在竣工综合验收中，对建设工程规划许可证仅进行形式审查，不负责对其真伪进行查证。因此，其在不知晓恒信公司未办理建设工程规划许可证的情况下，根据综合验收小组提交的竣工综合验收报告作出（15）号验收合格证并无不当。原审上诉人夏善荣认为，恒信公司申请住宅小区竣工综合验收所提交的徐市规建20010108号建设工程规划许可证（以下简称0108号规划许可证）系伪造，因此，徐州市建设局据此作出（15）号验收合格证主要证据不足，应予撤销。原审被上诉人恒信公司认为：世纪花园竣工综合验收中，其向徐州市建设局提供了涉案房屋的0108号规划许可证，但该证原件现因被盗而丢失；且原审上诉人在一、二审中并未对0108号规划许可证的真实性提出异议。因此，徐州市建设局作出的（15）号验收合格证符合相关法律规定。夏善荣在提出再审申请后，为证明恒信公司承建世纪花园未办理建设工程规划许可证，向本院提供了其在举证期限届满后发现的徐州市规划局2004年7月29日作出的关于对许吉良人民来信的答复（以下简称答复）。该答复的主要内容为：徐州市规划局接到许吉良举报后，查明恒信公司承建的世纪花园未办理建设工程规划许可证，依法对其进行了查处，并拟在组织听证后按照法定程序作出行政处罚。夏善荣同时向本院申请调取徐州市规划局对恒信公司上述违法行为进行行政处罚的（2004）徐规行罚字第90号行政处罚决定书（以下简称90号处罚决定书）。本院经审查认为：依照最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（以下简称行政诉讼证据规定）第二十三条第一款第（三）项、第五十一条、第五十二条第（三）项的规定，按照审判监督程序审理的案件，一审原告或者第三人可以依法提供其在举证期限届满后发现的证据，确因客观原因不能自行收集且提供了相关线索的，可以申请法院调取。原审上诉人提交的答复及申请本院调取的90号处罚决定书均于原审判决生效之后作出，夏善荣不可能在举证期限内发现，因此其向本院提交新的证据，以及申请本院调取新的证据符合行政诉讼证据规定的相关规定。依照行政诉讼证据规定第二十五条第一款的规定，本院向徐州市规划局调取了90号处罚决定书。该处罚决定书载明：恒信公司在世纪花园建12栋楼合计49139.9?O，其中超规划定点建5049.4?O的行为，违反了徐州市城市规划管理办法第十九条的规定。根据徐州市城市规划管理办法第三十七条、第三十八条的规定，决定给予其罚款肆万玖千伍佰贰拾柒元整，缴清罚款后按规定补办规划审批手续。因本案中0108号规划许可证是否真实的事实认定涉及国家利益和他人合法权益，依照中华人民共和国行政诉讼法第三十四条第二款和行政诉讼证据规定第二十二条第（一）项的规定，本院依职权向徐州市规划局调取了0108号规划许可证的存根、建设工程规划定点批办单徐规定批字（1998）第712号、批准定点通知书存根徐规定通字（1998）第712号、发放登记等4份证据材料。庭审中，各方当事人对上述证据进行了质证和辩论。原审上诉人夏善荣认为：法院依申请和依职权调取证据的内容与其向法院提交的新证据能够相互印证，而徐州市建设局提交的0108号规划许可证载明的建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模等，与法院调取证据的相关内容均不一致，足以证明恒信公司承建的世纪花园未办理建设工程规划许可证，其向徐州市建设局提交的建设工程规划许可证系伪造。原审被上诉人徐州市建设局对上述证据的真实性、合法性均无异议，但认为：虽然其向法院提交的0108号规划许可证为复印件，但综合验收小组中徐州市规划局的工作人员理应对0108号规划许可证的原件进行了审核，徐州市规划局后来也并未将对恒信公司进行行政处罚的有关情况对其进行告知。原审被上诉人恒信公司对答复的真实性存在异议，对90号处罚决定书与本案的关联性存在异议，并认为：90号处罚决定书中仅涉及世纪花园项目中部分建筑的违规超建，且未明确超建范围，而夏善荣所住房屋的建设手续是完备、合法的；世纪花园是旧村改造项目，有部分证件是由村里办理，哪些手续由恒信公司办理现已无法查明；申请竣工综合验收时提交的有关材料的原件现已被盗丢失，有徐州市公安局彭城派出所2003年7月14日的接处警登记表证明；其向徐州市建设局提交的0108号规划许可证与法院依职权调取的同一编号的建设工程规划许可证存根等内容不一致，只能证明徐州市规划局内部管理混乱。除原审上诉人夏善荣对徐州市建设局颁发（15）号验收合格证所依据的0108号规划许可证的真实性存在异议，以及各方当事人对夏善荣房屋所处土地的性质有争议外，各方当事人对原审法院认定的其他事实均无异议，本院经审查予以确认。对当事人有争议的事实，本院经审查认为：1、依据中华人民共和国行政诉讼法第三十二条、第四十三条第一款，行政诉讼证据规定第一条第一款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。原审被上诉人徐州市建设局在再审期间向本院提交会议纪要已超过举证期限，本院不予认证。但其在一审中向法院提交的徐州市计划委员会徐计投（1996）第184号关于奎山乡刘场东村改造项目建议书的批复、徐州市规划局徐市规地（99）95号建设用地规划许可证等证据足以证明夏善荣房屋所处土地为集体土地。夏善荣在原审中对上述证据并未提出异议，在再审期间亦未能提供新的证据证明该土地性质在徐州市建设局作出被诉行政行为前已发生改变，故夏善荣认为其房屋所处土地性质已由集体土地变更为国有土地的主张不能成立。2、徐州市公安局彭城派出所的接处警登记表仅有报警内容、损失情况等记录，并无有关失窃文件的记录，故不能证明恒信公司曾持有世纪花园的建设工程规划许可证。恒信公司对答复的真实性提出异议，但由于其未能提出相反的证据，且夏善荣向本院提交的答复为加盖有徐州市规划局印章的原件，因此对其异议本院不予支持。对本院依夏善荣申请调取的90号处罚决定书，以及本院依职权调取的存档于徐州市规划局的0108号规划许可证存根、建设工程规划定点批办单、批准定点通知书存根、发放登记等证据材料的真实性、合法性，各方当事人均无异议，本院予以认定。本院依职权调取的上述4份证据材料载明：0108号规划许可证的建设单位为徐州市奎山农房综合开发公司，建设项目名称为营业、住宅楼（18#），建设位置为泰山路南侧，建设规模为40930平方米。而恒信公司向徐州市建设局提交的0108号规划许可证载明的建设单位为恒信公司，建设项目名称为住宅楼（111#），建设位置为湖北路北侧刘场东村，建设规模为66800平方米，虽然其编号与本院调取的上述四份原始证据一致，但所载相关内容却完全不同，与90号处罚决定书、答复亦不能相互印证。据此可以认定，本案中，徐州市建设局作出被诉行政行为所依据0108号规划许可证是虚假的、伪造的证据。综上，本院认为：依照国务院城市房地产开发经营管理条例第十七条、第十八条的规定，国有土地上的住宅小区等群体房地产开发项目竣工，须经县级以上地方人民政府房地产开发主管部门进行综合验收合格后方可交付使用。建设部城市住宅小区竣工综合验收管理办法第三条第三款亦规定，城市人民政府建设行政主管部门负责组织实施本行政区域内城市住宅小区竣工综合验收工作。但对集体土地上住宅小区等群体房地产开发项目的竣工综合验收，现行法律、法规和规章尚无禁止性规定。徐州市建设局作为地方人民政府房地产开发主管部门和建设行政主管部门，依恒信公司申请而对世纪花园进行竣工综合验收，并不违反上述有关法律规范的立法本意。徐州市建设局对世纪花园进行竣工综合验收，并颁发（15）号验收合格证以对所涉房屋规划设计条件的落实情况等进行证明的行为，直接影响到该小区居民的权利义务，故属可诉的行政行为。原审被上诉人恒信公司认为被诉行为不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。徐州市建设局对夏善荣房屋所处小区进行竣工综合验收，应当严格依照法定程序进行。依据城市房地产开发经营管理条例第十八条第一款的规定，住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当对规划设计条件的落实情况等进行综合验收。建设工程规划许可证是反映建设项目经规划部门批准的规划设计条件的载体。因此，参照城市住宅小区竣工综合验收管理办法第七条第（一）项、第八条的规定，申请住宅小区竣工综合验收，应当提交规划部门批准的建设工程规划许可证；有关验收材料由综合验收小组负责审阅。原审被上诉人徐州市建设局是综合验收小组的组织者，并不参加所有验收项目的鉴定、评价和