失地农民的社会保障问题的探讨.doc

失地农民的社会保障问题的探讨摘要:工业化和城镇化进程的加快，促使许多农民成为失地农民，使得他们成为一个边缘体，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律规范的滞后、程序不完善、补偿标准较低。使得失地农民的未来生活保障问题日益严峻。因此，我们不但要试图解决以上问题还要建立与之相适应的配套措施：风险预警措施与争端解决机制。关键词:失地农民 社会保障 补偿 救济一、 失地农民的概念失地农民是指在工业化过程中，尤其是在工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化成非农业用地。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊的称谓失地农民。失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体二、建立失地农民社会保障问题的重要性 据统计，每征1亩地，造成1.4个失地农民。根据这个比例，全国失地农民达4000万人左右。随着今后城镇化进程的推进，失地农民的数量将会不断增多。目前中国非农建设占耕地每年约为250-300万亩。按一人一亩，每年大约产生250-300万的失地农民。据专家估计，2000-2030年，国家计划占耕地将超过5450亩，这还不包括非法占用的土地，虽然中央政府实行严格的土地保护政策，但违法占用土地的行为仍屡禁不止。失地农民不断增加，建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。在没有失去上地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得一定的生活保障，但是当失去土地时，他们也就失去了基本的生活保障。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿很难解决他们长期的基本生活问题。因此，我们现在必须试图建立和完善失地农民的社会保障，减缓失地农民与社会之间的矛盾，减轻他们的心理压力。三、失地农民社会保障中存在的问题及分析 （一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大 我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的土地管理法第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益扩大到所有的经济建设中，所有市场主体的商业投资也看作是公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具体怎样使用，具有很大的随意性。正是由于农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。 （二）土地征收的法律规范滞后，损害农民的权益1、土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。民法通则规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，使得财产权益得不到保障。 2、土地补偿标准极不合理，补偿费过低且欠缺一定的理论基础。土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。中华人民共和国土地管理法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。 （三）土地征收法律程序的不完善 1、缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。2、土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，司法部门对理论界的这种征收批准不具有可诉性的认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。（四）失地农民获得的补偿标准较低依据土地管理法第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费。其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。而在在实践中，这个标准是偏低的。再加之土地征用和补偿程序冗长，关联部门多、涉及的金额大、存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位也没有及时将补偿款发放到失地农民手中等等。(五) 失地农民未来生活保障问题日益严峻失地农民保障问题日益突出。首先，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，就更没有发展可言。其次，农民失地后他们的生活方式发生根本变化，货币大幅增加，生活成本上升造成他们的压力很大，保障问题十分突出。三 、失地农民社会保障的政策措施社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。（一）严格政府责任，明确“公共利益需要”的范围，建立行政监督具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完的，这就导致很难避免形式上打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的的征地。或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。（二）规范征地程序 提高补偿标准 1、征地要有严格限制。要最大限度地维护农民的利益和保护可耕地资源。首先国家应完善法律制度。明确公有产权、集体产权、私有产权应该有平等地位；保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，并且应对公共利益有明确的解释和严格的界限，政府不能运用征地权为一般营利企业去取得土地。2、规范征地程序，履行征地告知、确认和听证程序；提高征地补偿标准，从目前的不足%10到不低于%30。 3、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。应当进一步加快落实国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知以期解决当前征地过程中补偿标准偏低，同地不同价随意性较大等问题，维护被征地农民的切身利益。（三）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位 土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权是个笼统的概念，不能使农民真正成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照土地管理法第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。 权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。 （四）由政府引导失地农民参加各种保险建立失地农民社会保障体系 1、建立失地农民最低生活保障制度 ，失地农民及既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民享有的社会保障，但最低生活保障是全体国民享有的基本权利。2、建立基本养老保险制度。是我国社会社会保障中最重要、最基本的部分，养老保险对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善农村养老保险暂行管理办法，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系。3、推行农村合作医疗制度。为切实防止农民尤其是失地农民因病致贫、因病返贫，从根本上解决农民就医问题，大力推行农村合作医疗试点工作。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决广大农民“看病难、就医难”的问题。（五）进一步完善失地农民社会保障法律体系有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志。尽管改革开放以来，一系列关于社会保障的法律制度应运而生，宪法修正案规定了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的根本原则，劳动法专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定，涉及养老保险、失业保险、医疗保险等领域的法律制度也日渐丰富。劳动和社会保障部2006年也出台了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见，但迄今为止也没有关于失地农民社会保障的法律专门予以明确，只有在与其相关的社会保障立法中零星地有所体现，失地农民社会保障还是主要依靠地方政府规章和规范性文件，立法层次较低，适用范围有限，缺乏较强的约束力，这种法律体系设置是不健全的。（六）建立失地农民社会保障法律制度的配套政策1、建立一套合理有效的风险预警机制，用以识别失地农民社会保障基金的风险以及检测、控制因失地农民社会保障问题处理不当而可能导致的社会问题的基本要素，机制中关于要素标准的分析判断可以是显性，也可以是隐性，但都可能诱发一些不利的偶发事件甚至导致群体性的、突发性的、暴力性的动荡。2、要建立失地农民社会保障的争端解决机制，失地农民社会保障从一开始就具备了权利救济的角色，面对不好的权利救济结果，失地农民还需要进行二次救济，二次救济的过程其实就是运用争端解决机制的过程，一般而言，主要包括司法控诉权和行政申诉权的行使，这也是对他们获得