（金融学专业论文）村干部双重代理关系变化对村民自治的影响——基于税费改革前后的比较.pdf

原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进行研究所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方 式标明 本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名 赵越丝 e l 期 2 竺竺墨 曼 丛 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留 使用学位论文的规定 同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版 允许论文被查阅和借阅 本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文 保密论文在解密后应遵守此规定 论文作者签名 叁兰童蕉导师签名 山东大学硕士学位论文 曼皇曼量皇曼曼曼曼皇鼍曼曼量量曼曼量量曼皇曼曼曼皇曼曼曼曼曼皇量量曼蔓皇皇曼曼曼曼曼皇曼曼皇量皇量曼舅量皇寡i i 量鼍曼鼍量皇曼量吕曼曼 中文摘要 在村民自治中 村干部处于沟通政府和村民的连接点上 具有重要作用 从 委托一代理关系角度看 村干部肩负着双重代理责任 即从法律上讲 村干部是 村民的代理人 受村民委托管理村中公共事务 但在实际工作中又要完成政府分 配的任务 村干部又是政府的代理人 这种特殊身份使村干部面临着一种尴尬 即当村民和乡镇所委托的任务相互冲突时 村干部不得不进行选择 要么服从乡 镇的指示 要么带领农民维护自己的利益 在农村税费改革和新农村建设启动之前 在乡镇政府的强势下 村干部最终 和乡镇形成了均势利益共同体 和乡镇政权一起侵害村民利益 农村税费改革和 新农村建设口号提出后 乡镇政权与村民的矛盾大为缓解 乡镇和村干部的职能 和任务也发生了改变 三大利益主体地位因之发生变化 这也使村干部的双重代 理关系产生了一些根本性改变 那么这种改变对村民自治产生了什么样的影响 对中国农村治理模式的探索有什么意义 本文通过对改革前后各利益主体地位和处境的变化进行分析 认为 一方面 改革过渡性的强化了乡镇对村干部的控制 从长期来看 这对农村的发展是有利 的 但也导致当乡镇和农民利益发生冲突时 乡镇 村干部委托链条对村民一 村干部委托链条的挤压比改革前更具有合理性 另一方面 改革没有彻底改变乡 村社会的压力型体制 乡镇政权的转型也不彻底 农民与乡镇政权的矛盾依然存 在 这两方面原因推动了乡村利益共同体性质由均势向非均势的转变 如何从理论上解释上述变化 完善村民自治的方向何在 运用既有的共同代 理理论模型 本文对税费改革前后双重代理关系的变化及其未来方向进行了理论 解释 指出 当乡镇 村民各自委托村干部的任务具有替代性时 代理效率低下 导致乡镇政府与村干部合作挤压村民的委托 提高代理效率的方向是加强乡镇政 府和村民委托的一致性 使村干部面临的双重代理任务由冲突向合作方向转变 为此要进一步推进农村政治改革 通过制度设计 使村民和乡镇的利益一致 变 替代性的任务为互补性任务 关键字 双重代理村民自治乡村利益共同体 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s so fv i l l a g e ra u t o n o m y t h e r ew e r eag r e a tm a n y p r o b l e m s 0 n eo ft h e mi st h ev i l l a g ec a d r e s d o u b l e a g e n tp r o b l e m i nl e g a it e r m s t h e v i l l a g ec o m m i t t e ei st h ea g e n to ft h ev i l l a g e r s b u ti np r a c t i c a lw o r k t h ev i l l a g e c o m m i t t e es h o u l da c c e p tt h eg o v e r n m e n t s g u i d a n c e t oc o m p l e t et h ea s s i g n e dt a s k s t h e r e f o r et h er e l a t i o no fg o v e r n m e n tv i l l a g ec a d r e sa n dv i l l a g e r sb e c o m et h ec o m m o n a g e n t t h e r ei sap r o b l e mt h a tw h e nv i l l a g e r sa n dt h et o w n s h i pc o m m i s s i o na r e m u t u a l c o n f l i c t v i l l a g ec a d r e sh a dt oc h o o s e s u b o r d i n a t et ot h eg o v e m m e n t i n s t r u c t i o n so rl c a dt h ep e a s a n t st op r o t e c tt h e i ro w ni n t e r e s t s t h er e a l i t y a f t e r l o n g t e r mg a m eo ft h r e ep a r t s v i l l a g ea n dt o w n s h i pc a d r e se v e n t u a l l yf o r m e da b a l a n c eo fi n t e r e s t sc o m m u n i t y t o g e t h e ra g a i n s tt h ei n t e r e s t so ft h ev i l l a g e r s a f t e rr u r a lt a xa n df e er e f o r ma n dt h eb u i l d i n go ft h en e wr a t a la r e a ss l o g a nr a i s e d t h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e n v i l l a g e r sa n dg o v e r n m e n tg r e a t l ya l l e v i a t e d t h et o w n g o v e r n m e n ta n dv i l l a g ec a d r e so ft h ef u n c t i o n sa n dt a s k sh a sa l s ou n d e r g o n eat r a n s f e r b u t d u et oe c o n o m i cr e f o f i l la n dp o l i t i c a lr e f o r i l la r en o ts y n c h r o n i z e d r e f o r mh a s s t r e n g t h e n e dt h eg o v e m m e n tc o n t r o lo ft h ev i l l a g ec a d r e s m a k i n gv i l l a g es h o w i n ga n e w p o l i t i c a lt r e n d sa n dc h a r a c t e r i s t i c s t h en l r a ls o c i e t y sc o n t r a d i c t i o n sb e c a u s et h e t r a n s i t i o n 1 e a d i n gt ot w oc o m m i s s i o nc h a i nm u t u a l l ye x t r u d e d t os o m ee x t e n t e x a c e r b a t e dt h ec u r r e n tc h a o si nt h ev i l l a g eg o v e r n a n c e b a s e do nt h eh i s t o r yo fc h i n a sr u r a ig o v e r n a n c e if o c u so nc h i n a sr u r a la u t o n o m y i nt h ev i l l a g ec a d r e s d o u b l ea g e n tp e r s p e c t i v e u s ec o m m o na g e n tm o d e lt of i n dt h e d i f f e r e n c eb e t w e e nb e f o r ea n da f t e rt h er e f o r mo ft a x e sa n df e e si nt h ec h a r a c t e r so f d o u b l ea g e n tr e l a t i o n s t h e nf i n dt h ec o n t r a d i c t i o n si nm r a la r e a sg o v e m a n c e a tl a s t w ew i l id i s c o v e rh o wt h ec h a n g e so fd u a la g e n c yr e l a t i o n s h i pi n f l u e n c et h ec h a r a c t e r s o fi n t e r e s t sc o m m u n i t y a n dp r e s e n to u rp r o p o s a l s k e y w ord d o u b l ea g e n t v i l l a g e ra u t o n o m y i n t e r e s t so fr u r a lc o m m u n i t i e s 2 山东大学硕士学位论文 曼曼曼曼曼曼曼曼量皇曼曼曼曼曼曼皇皇曼皇量曼鼍量 一 j i ii 曼曼皇舅曼曼曼鲁寡皇皇鼍鼍鼍曼量曼曼曼曼皇量皇曼曼皇曼皇曼曼 第一章前言 1 1 问题的提出及研究意义 我国自2 0 0 0 年开始试点农村税费改革 并于2 0 0 6 年彻底废除实行两干多年 的 皇粮国税 这场改革引起了社会各阶层的广泛关注 学界和政界也进行了 大量的研究 许多研究将它作为建国以来中国农村继土地改革 家庭承包之后的 第三次重大改革 认为它将长期而深刻的影响着中国乡村社会 同样 这次改革也影响着农村治理模式 一方面 在无税费的时代大背景下 村干部的工资支付体系不再由村集体进行支付 而是由政府财政进行转移支付 为了避免村干部行政化以后 与乡镇结成利益共同体侵犯农民利益 客观上要求 转变乡村治理模式 打破这种共同体滋生的土壤 另一方面 改革后 一度是乡 镇政府最主要的工作的税费收取职能基本消失 同时财政上也遭受了巨大冲击 使得乡镇自身运转很困难 乡镇政府因而必须进行职能转型和机构改革 但经济改革的同时 政治制度改革却没有跟上 乡村治理模式没有实质性转 变 伴随着村干部工资支付主体的变化 村干部对政府的服从有了逻辑上的必然 性和话语上的合理性 并进而强化了村民自治实施后业已出现的村干部双重代理 问题 即村干部的地位面临着法律及现实的 冲突 虽然 村委会组织法 上 规定村干部是农民的代理人 但实质上村干部成为了政府和农民的 双重代理 人 而对于政府而言直接管理 干预农村事务是乡镇政府 因此村干部就是乡 镇政府和村民 双重代理人 他接受两方面的委托 来自法律层面的委托 村民是委托主体 来自政府的委托 乡镇政府是委托主体 这种由于经济与政治改革不同步而强化的冲突 使绲乡村政治呈现出新的趋 势和特点 乡村社会产生了许多过渡性的矛盾 从而导致了村干部的两条委托链 条发生相互挤压 从某种程度上加剧了当前乡村治理的混乱局面 本文通过对中国乡村治理模式的历史演变的恩辨 总结各种乡村治理模式的 经验和教训 通过双重代理人村干部与村民 乡镇的委托代理关系 透视改革后 乡村利益共同体如何被过渡性强化 并通过分析研究得出推进税费改革的配套改 革的建议 但我国幅员辽阔 各地的地理 文化 观念 资源及各地基层政权的 3 山东大学硕士学位论文 工作理念的差异 使得改革开放后 不同地区的农村集体经济产生了巨大的差异 集体经济状况的千差万别也对村民自治产生不同的影响 使研究具有了复杂性 但就总体而言 我国大多数地方农村的集体经济很薄弱 农民收入水平也很低 我们的研究就主要专注于集体经济薄弱的这一类农村群体 1 2 现有文献的研究成果 1 2 1 共同代理的理论研究现状 委托 代理关系为一种契约关系 在这种契约下 一个人或更多的人 即委 托人 聘用另一个人 即代理人 代表他们来履行某些服务 包括将若干决策权 托付给代理人 詹森和梅克林1 9 7 6 也就是说代理理论建立在两个基本假设 之上 1 委托人对随机的产出没有 直接的 贡献 2 代理人的行为不易直接地被 委托人观察到 张维迎1 9 9 5 委托一代理理论为解决信息不对称下的激励 问题提供了强大的分析工具 随着时间的推移 委托 代理分析方法已经从传统 的单个委托人和单个代理人发展到多个委托人和多个代理人 其中d o u g l a s b e r n h e i m 和m i c h a e ld w h i n s t o n 1 9 8 6 的创造性工作 开启对单个代理人 与多个委托人的委托代理问题研究 也即共同代理 c o m m o na g e n c y 根据不同的代理权获取方式 可将共同代理分成两大类 授权 d e l e g a t e d 共同代理和内生 i n t r i n s i c 共同代理 授权共同代理是指几个委托人自愿或 独立地将某种决策权授予一个代理人 这种合约安排的例子有 为多于一种产品 工作的代理者 代表几家运输公司和饭店的旅行社 以及销售不同制造商产品的 超市等 内生共同代理是指一个代理人 天然地 被赋予某种足以影响他人的决 策权 反过来这些被影响者又可能影响这种决策 最典型的例子是政府部门 法 律赋予它们实施激励 税收或规制 的权力 而同时每个公民的行为又会对政府 部门的目标产生冲击 从签订契约的角度来说 在内生共同代理条件下 代理人 对于委托人提供的合约要么全部接受 要全部拒绝 a l l o r n o t h i n g 没有其 他的选择 而在授权共同代理条件下 代理人拥有更大选择空间 甚至可以选择 他愿意为之服务的所有委托人集合的一个严格子集 当委托人群体能合作行事 时 整个委托人的集合可以被看成一个整体 这种情形可以用传统的委托代理框 4 山东大学硕士学位论文 架来进行解释 然而 在许多情况下 委托入之间的合作既不可能也不可行 首 先 当合作涉及多个委托人时 他们之间的谈判 协商成本会很高 高昂的交易 费用使委托人的意见很难达成一致 其次 在同一个行业中 企业间明显的共谋 行为受到法律的禁止 于是 委托人群体只能分别 非合作 对代理人实施激励 机制 传统的双边代理理论就无法解释这种代理情形 因此学者们建立了共同代 理模型并不断完善发展它 以解决这种问题 首先是b e r n h e i m w h i n s t o n 1 9 8 6 用简洁 严谨的数学语言提出了一个 一般性的共同代理模型 该模型包括多个委托人和一个代理入 所有参与人都是 风险中性 代理人的行为不可观测 且他的行为将决定不同委托人所收到的货币 回报的概率分布 所有委托人都能观测到最终结果 每个委托人的战略都由一个 结果依赖型报酬机制组成 通过论证 他们证明了纳什均衡的存在 但同时也通 过一些实例指出其中一些均衡对应着一些无效率的行为 最后 他们讨论了在这 所有的纳什均衡中 存在一个能引致有效率行为 e f f i c i e n ta c t i o n s 的子集 s u b s e t 他们称之为真实的纳什均衡 t r u t h f u ln a s he q u i l i b r i a 在这个 真实的纳什均衡中 委托人所提供的转移支付 t r a n s f e r s 反映了他们对代理 人选择的边际评价 m a r g i n a lv a l u a t i o n 并最大化委托人与代理人的剩余之 和 而且只有这些真实的策略 t r u t h f u ls t r a t e g i e s 是防联盟的 c o a l i t i o n p r o o f 但是 只要委托人间共谋 c o l l u d e 不存在困难 竞争 性委托人就能够协调一个合作的博弈结局 o u t c o m e d i x i t 1 9 9 6 则利用一 个多委托人模型证明在单个委托人被分解为多个竞争性的委托人的条件下 代理 人所得到的总激励补偿 t o t a li n c e n t i v ec o m p e n s a t i o n 将呈现坡形增长 g r a d i e n ta r i s i n g g a l o r 1 9 9 1 着重考察了委托人与代理人之间信息不对称对均衡结果的影 响 他认为如果代理人具有某些有关成本的私人信息 那么寡头垄断生产厂商进 行共同代理并非有利 m e z z e t t i 1 9 9 7 研究了一种委托人水平差异化情况下代理人任务具有互补 性的共同代理关系指出 首先 在既定的假设条件下 对于委托人来说 不论代 理人是否具有私人信息 共同代理总是优于排他性代理 其次 在选择共同代理 时 委托人之间结盟总是优于与独立代理人签约 因为委托入之间的合作可以对 山东大学硕士学位论文 他们竞争性激励条款的外部性进行内部化 从而能从代理人那里获取更多的租 金 b e r g e m a n n 和v a l i m a k i 2 0 0 2 研究了对称信息条件下的动态共同代理问 题 跨期动态因素的引入使得共同代理模型变得更加复杂多变 代理人通过选择 当期的行为 可以影响委托人在下一期的竞争程度 因此 代理人将在第一期排 除最有效率的行为 而更加偏好能提高委托人竞争程度的行为 以实现增加自己 第二期收益的目的 代理人的这种行为将导致整个博弈的无效率 b e r n a r ds i n c l a i r d e s g a g n 6 1 9 9 9 2 0 0 1 研究了共同代理框架下的激励机 制设计问题 提出了一种简单的激励机制以解决多委托人报酬低效率问题 b e r n a r ds i n c l a i r d e s g a g n 6 的这一分析框架将成为本文分析的基本框架 在下 文中有详细介绍 1 2 2 税费改革对农村治理的影响 1 从宏观发展趋势角度 看好未来的农村自治 贺雪峰 2 0 0 6 认为取消农业税之后 因为乡镇已经不再需要村干部协助收 取税费 反过来村干部的报酬往往由自上而下的财政来负担 之前存在的乡村利 益共同体 就有了被打破的希望 村民自治也就有了真正实现的可能 李昌平 2 0 0 6 也认为农业税取消后 民间会获得很大的一块经济资源 每年至少5 0 0 亿以上 村民自治组织有了5 0 0 亿以上的经济资源 农村一个新阶 段 民间组织发展和真正意义上的村民自治时代开始了 徐勇 2 0 0 1 从村干部的工作重心角度进行研究 认为农村税费改革在减轻农 民负担的同时 也将为村干部减轻沉重的行政压力 地方政府不能再以政府指令 的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务 村干部可以从沉重的行政事务 中解脱出来 将主要精力用于本村的公共事务 使其更好地发挥维护保障农民合 法权益的职能 郭斌 王征兵 2 0 0 6 则通过对免除农业税前后陕西省勉县百户农民的调查 认为村干部的职能由行政性向服务性转换迈出了可喜的一步 李文等 2 0 0 7 通过对天津市武清区在村民自治方面的成功经验进行总结 认为税费改革后 在村民自治工作中鼓励地方自主创新 特别是鼓励村民自治工 6 i i l 东大学硕士学位论文 mi 量曼曼曼曼皇曼曼曼 作的规范化和制度化 对于完善村民自治 推进基层民主政治的健康发展 具有 重要意义 2 从微观主体间过渡时期的定位转换上 存在许多亟待解决的问题 王立胜 2 0 0 6 认为税费改革以后村对乡镇的依附性显著增强和乡镇对村级 控制能力显著下降状况并存 而且固有的 压力型体制 依然是农村地区权力运 行的主要逻辑 税费改革政策在减轻农民负担的同时并未在乡村关系 制度建设 方面取得实质性的进展 王传师 郑传贵 2 0 0 6 则在对南方某镇村委会选举的实际调查中 认为由 于改革后实行的是 村帐乡管 制度 上级拨付给农村建设的资金大部分是在乡 镇财政这里 乡镇政府对于这笔资金有更大的支配权 优先权 无论谁当村干部 你都得有求于乡镇政府 反过来乡镇政府又不要村干部收什么费了 从而使得镇 政府对于村干部的控制由以往的行政控制变为经济 资源上的控制 乡镇对农村 的控制形式上似乎降低了 而事实上加强了 杨正喜 唐鸣 2 0 0 6 从乡镇财政和对公共产品提供的角度 认为农村税费 改革在减轻农民负担的同时 也给基层政权运行造成了一些负面影响 这主要表 现为乡镇政府财政陷入困境 乡镇债务沉重 偿付能力大幅度削弱 乡镇政府供给 公共物品的能力大幅度降低 徐勇 2 0 0 6 认为乡镇体制改革是继农村税费改革后的又一重要改革 并直 接决定着农村税费改革的成功与否 基于财政压力 这一改革以 减人减事减支 为主要内容 其作用是能够缓解紧张的财政压力 但缺乏整体构造和长远设想 应该超越财政压力 从现代国家构造的角度设计现代乡镇制度 使之从资源汲取 型向资源支持型转变 从管治型向服务型转变 成为一种上下联动的综合配套改 革 张瀚文尚长风 2 0 0 6 通过对历史上的税费改革和黄宗羲定律怪图形成的过 程进行总结与分析 认为农民税负不断加重的深层原因在于利益集团力量对比悬 殊 导致农民对于税负转嫁无力抵抗 被动承担 针对目前的税费改革以及对改 革的质疑 指出必须先解决农民的组织化问题 通过改变现存社会力量的对比关 系 真正地保护农民利益 罗仁福等 2 0 0 6 通过对全国代表性的区域随机选取了6 个省 每个省又分 7 山东大学硕士学位论文 ir 量皇鼍曼皇曼量曼量皇皇皇曼蔓皇曼量曼曼喜曼皇皇量皇曼曼曼量曼曼皇曼鼍曼曼曼曼鼍皇曼皇曼量寡量量曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼鼍皇曼量曼曼曼喜量量曼量 层随机选取6 个县作为样本进行分析 认为农村税费改革在减轻了农民负担的同 时 对农村公共投资产生短期负面影响 建议上级政府应该进一步加大对农村的 公共投资力度 任中平 2 0 0 7 对四川省部分农村村干部进行了调查 绝大多数村干部对目 前村民自治工作基本上持肯定态度 但各地几乎都面临诸如税改后农村公共事务 难办 村民政治参与积极性不高 乡村关系更加复杂等一系列严峻的挑战 贺东航 2 0 0 7 则由表象深入到理论 认为在研究中国村民自治的制度创新 时 不应理所当然地认为此创新会不断地自我强化并线性发展 应注意制度创新 后 影响该制度创新继续演进的因素 防止 制度内卷 基于以上论述 可以看出 乡镇和农民的利益关系远没有理清 利益冲突还 依然存在 而如果政府做出不适当的决定 作为社会自治的村民自治制度没有办 法加以制约和纠正 徐勇 2 0 0 5 进而导致学者对当前的改革 村民自治方面取 得的成果及其前景表示质疑 因此关于乡村治理模式的改革问题也成为学者们关注的热点 主流的意见主 要有以徐勇为代表 2 0 0 2 的 县政 乡派 村治 模式 持这一论点者主张 以强村 精乡 简县为取向 对农村利益关系进行再调整 使税费改革的好处真 正为农民所享受 主张 乡治村政 的沈延生 1 9 9 8 认为村镇应实行地位同等 的自治 乡镇实行自治 乡镇长由选民直接选举产生 乡镇自治代表机构亦由选 民选举产生 将政府组织延升到行政村 在村一级设立乡镇政府的派出机构 村公所并设立村民代表会议作为议事机关 温铁军 2 0 0 5 主要意见有三 一是 乡政府改为县财政直接开支的乡公所 二是村一级实行自治 三是镇改建为自治 政府 只管镇建成区 不得管辖有自治权的村 党国英 2 0 0 5 则认为需要建立 大农村社区 其基本想法是 第一 取消村级管理层次 村委会和村支部所承担 的经济职能转移到民间经济组织 其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机 构 第二 适当缩小乡镇规模 在乡镇社区实行 民主选举 议政结合 两委合 一 虽然学者对税费改革后的乡村治理模式进行了广泛而深入的研究 但基本都 是从政治学或社会学的框架内 着眼于改革后乡镇地位和处境 农民与乡村利益 8 山东大学硕士学位论文 共同体关系的角度 要么忽视村干部这一环节 要么笼统地将村干部与乡镇视为 一体 进行论证当前治理模式的不足 以及对治理模式提出改革建议 因此 有 必要从村干部的角度对问题进行研究 1 3 研究思路及框架 本文将从处于农民与乡镇交接点上的村干部的角度 综合政治学 社会学 经济学 管理学 法学等多个学科的知识 着重对村民自治开始实施到税费改革 后的情况进行对比 发现税费改革及新农村建设对村干部双重代理关系的影响 进而讨论这种变化如何导致的乡村利益共同体的性质变化 并运用共同代理理论 对问题进行研究 提出改革的建议 文章第一章提出问题及其研究意义 对全文框架和思路进行阐述 并对共同 代理 税费改革后关于乡村治理的现有研究成果进行整理 第二章对乡村治理的 历史进行回顾 并着重对村民自治制度的相关概念及历史沿革进行梳理 第三章 对税费改革导致的村干部双重代理关系变化进行研究 得出乡村利益共同体由均 势向非均势变化的结论 进而分析利益共同体性质变化对村民自治实施效果的正 反两方面影响 第四章引入共同代理模型 指出村干部双重代理激励效率低下是 由于村民 乡镇政权所委托的任务存在替代性 而解决这个冲突的方法是使双方 委托的任务具有互补性 第五章是结论和建议 9 山东大学硕士学位论文 第二章乡村治理的历史沿革 2 1 乡村治理模式的演变 1 皇权不下县 清末以前 早在春秋战国时代 作为农村基层组织的乡 里就出现了 其规制是以县统 乡 以乡统里 这时的乡里组织以人口为参数 主要作为军事组织或准军事组织 一般认为其作用是用来应付战争的 秦统一六国以后 实行郡县制 县下仍然设乡 亭 里 其设立以人口为 主 人口稠密地区则其辖区小 稀疏地区则辖区广阔 同时兼顾地理位置 两汉 时期 乡村组织仿秦制 但这时的乡逐渐淡化其军事性 向基层政权组织的方向 转化 三国魏晋南北朝时期 战乱频繁 社会动荡 不少地方乡里组织废置 即使 保留也多因袭汉制 北魏 东魏 北齐 北周乡里制度多仿西周之制 实行邻 里 族党三级制 其规制为 五家立一邻长 五邻立一里长 五里立一党长 魏 书 卷1 1 0 隋唐时期 乡村组织体系日趋严密 隋时县以下设乡 五百里为一乡 置 乡正一人 百家为里 置里正一人 而唐时 村也正式成为一级单位 设有村正 一职 而且依村之大小对村正编制有所变动 其规制为 百户为里 五里为乡 两京及州县之郭内 为坊 郊外为村 里正坊村皆有正 以司督察 卷4 3 宋代经历了由乡里制向保甲制的演变 北宋初期仍实行乡里制 中后期实行 保甲制 这时 乡作为一级行政单位消失了 国家政权直接面对的是保甲组织 保甲与乡里同样不是一级政权 而是一种由政府组织的乡民自我约束的体制 明代乡村制度则经历了一定的反复 开始实行里甲制 里甲组织除了设里 长 甲首外 还设有里书 同时为了保证国家财政收入 设立了粮长制 而到了 明中后期 又实行保甲制 清代乡里制度基本沿用明代制度 实行里甲制 其规制是 凡里百有十户 推丁多者十人为长 余百户为十甲 岁除里长一 管摄一里事 城中日坊 近城 1 0 山东大学硕士学位论文 日厢 乡里日里 清史稿 卷1 2 1 2 国家权力下沉 清末 西方列强的经济入侵 导致中国城乡格局发生重大的变化 特别是在 沿海地区产生了一批具有较高的经济地位 却没有相应政治地位的经济中心 经 济上的变革导致社会事务的广泛增加 由此产生的错综复杂的内外事务 使得政 府不得不在当地增设新的政权机构 1 9 0 8 年 清政府颁布 城镇乡地方自治章 程 规定 凡府厅州县官府所在地为城 其余市镇村屯集等地人口满5 万人以 上者为镇 不满5 万者为乡 乡镇实行自治 自治机构为议事会及董事会 民国时期 继承了清末的乡镇自治制度 3 0 年代以后地方政府的行政体制 才直接沿着保甲制度延伸进入到村庄 在此之前的乡镇自治都是地方绅士的自 治 这是乡镇从行政单位向完整的政府机器的转型阶段 1 9 3 4 年 国民党政府颁布了 改进地方自治原则 将原先的县 区 乡 镇 闯 q 的五级制度改为县 乡两级制 1 9 3 9 年9 月 国民政 府颁布 县各级组织纲要 规定实行 新县制 乡镇成为一级自治单位 并基 本具有了政府功能 在法律上也承认地方的自治权力 而且部分地区的乡镇长可 以从政府领取俸薪 可以认为 新县制正式确立了县 乡两级地方政权制度 正式把中国的基层政权从县下移到原来属于自治单位的乡镇 这意味着国家对社 会的控制向基层的进一步延伸 1 9 4 9 1 9 5 8 年 新中国建立后 我国政府在对农村的管理上 呈现出明 显的国家权力下移特征 1 9 5 4 年宪法规定我国农村基层政权为乡 民族乡 镇 又在1 9 5 4 年到1 9 5 8 年问多次调整乡的辖区 使乡的管辖范围扩大 强化了乡政 府的职责权 重在提高其管理职能 1 9 5 8 1 9 8 2 年 也就是人民公社体制时期 属于社会生产动员式的社会 运动模式 这一时期 全国各地普遍建立了人民公社体制 1 9 7 5 年宪法正式明 确规定 公社是一种政社合一的组织 公社成为集政治 经济乃至军事性质于 一体的高度集权的政权组织 公社权力高度集中于党委 各级党组织的权力通过 人民公社 生产大队 生产小队的组织体系向农民延伸 最终使得农民与集 体组织形成了严重的人身依附关系 3 国家权力回撤阶段 山东大学硕士学位论文 1 9 8 2 2 0 0 0 属于管理模式的恢复和进一步强化阶段 随着农村家庭联 产承包责任制的逐步推行 原有的农村基层管理方式因失去经济支撑而难以为 继 因此 1 9 8 2 年的新宪法重新确认了四级政权体系 政社分开 党政职能分 开 建立了新的乡镇政权体制 新体制设立乡镇人民代表大会 选举乡镇人民政 府组成人员 明确乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关 是乡镇行政机 关 自此 乡镇逐步建立起庞大的政府机构 1 9 8 5 年乡镇财政的全面推广 强 化了乡镇政府的职能 提高了其地位与作用 乡镇政府在农村经济的发展过程中 不断调整 适应农村社会环境的需要 渐渐演变为相对成熟的政权组织体系 而 农村则实行自治 村民公开选举村干部 并赋予他们管理村务的权力 村干部工 资则由村三提五统的一部分支付 国家权力回撤至乡镇 4 国家权力边界在乡村社会复杂化阶段 2 0 0 0 税费改革阶段 我国于2 0 0 0 年 开始实行税费改革试点 并于 2 0 0 6 年取消农业税 提出建设新农村的口号 从此国家建设进入了工业反哺农 业阶段 我国的乡村治理中 乡镇政府规模开始精简 职能逐步弱化 其功能也 由管理向服务转变 学界关于撤销乡镇的讨论也不绝于耳 这一切显示出国家权 力的上移迹象 而在更基层的村庄 村干部却存在着公职化的倾向 虽然村干部 仍由村民选举产生 但工资由国家财政支付 综上所述 中国统治者很早就看到了乡村地区的重要性 力图全面控制乡村 的各种资源 并稳定国家和地方分权的政治秩序 但是交通 沟通能力的落后 政权的频繁更迭 制约了国家政权对乡村社会控制程度 因此 清末以前的漫长 历史时期里 虽然王朝更替 朝代兴衰过程中 国家与乡村关系也发生了一些暂 时的局部性的调整 但国家与乡村社会的关系结构没有革新 国家在县以下长期 没有设立正式的政府机构 1 9 世纪中叶以后 国际贸易的冲击 人口激增的压力 经济生活复杂化 农业经济的商品化 以及社会构成的分化 使得中国的政权和社会再也不能按照 传统模式重建起来 国家必须采取新的现代意义的治理方式 才能满足社会发展 的需要 同时 工业革命的发生导致工业发展程度决定一国国力 而我国工业极为落 1 2 山东大学硕士学位论文 后 使得发展工业成为国家的重点目标 众所周知 工业的产业特征是投资建设 的周期长 投资规模巨大 工业建设要求社会提供数量巨大的经济资源 而当时 中国的社会经济状况与要求相去甚远 所以中国工业基础的建立 无法依靠市场 机制的积累得以实现 而只有从农业等其他产业中吸取经济资源 因此 国家权力介入乡村社会 从乡村攫取资源 优先发展城市工业 新中 国建立后 面临西方资本主义国家冷战的强大压力 这种特殊的国际环境 使中 国的工业化建设更加迫切 优先发展工业成为必然 从农村集中资源支持工业和 城市的发展 以农养工 成为当时中国的重要方针 从土地改革 合作化运动到人民公社 每一次重大的农村组织变革 都隐含 了对更多乡村资源的需求 而人民公社的出现 使乡村经济和社会事务的管理权 集中于少数管理者手中 公社可直接抽取资源 而不需要经过农民分散决策后的 集体博弈来决定 也可以说 国家工业化需要农村提供大量的人力和物力支援是 公社化的结构性原因 陆学艺1 9 9 6 但是 公社在完成对农村社会资源汲取和转移的时候 并没有很好地满足农 民的要求 相反 一大二公的高度集权体制在很大程度上压抑了农民的能动性 使广大人民群众从内心深处质疑和否认公社制度 最终使得人民公社制度走到了 尽头 国家的权利开始回撤 并逐渐开始在农村推行村民自治制度 推行村民自治后 国家没有停止对农村资源的汲取 长期的汲取抑制了农村 经济的发展和农民收入的提高 城乡差别呈扩大趋向 城乡二元机构凸现 这一 状况致使农村社会矛盾增多和加剧 直接影响到我国下一步的经济发展和社会稳 定 而同时 我国城市近几十年高速发展 国家财力也大为宽裕 国家有必要也 有能力对农村 农业进行帮扶 因此十六大适时取消了农业税 并提出了 工业 反哺农业 城市支持农村 推进社会主义新农村建设 促进城镇化健康发展 的 口号 并确立了 多予少取放活 的方针 加快建立以工促农 以城带乡的长效 机制 诸多政策的实施和农村的发展需要 使得我国农村的政治体制必须发生变 革 乡镇与村庄必须建立新的治理模式 以改善现行村民自治制度中存在的不足 而这就需要对村民自治制度进行反思和回顾 山东大学硕士学位论文 2 2 村民自治及其发展历程 2 2 1 村民自治的内涵与意义 村民自治是指广大农民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内公共 事务和公益事业 从而实现村民的自我管理 自我教育 自我监督和自我服务 它包括以下内容 1 村民自治的主体是村民 2 村民自治的地域范围是村 即与农村居民生活联系十分紧密的社区 3 自治的内容是本村的公共事务和公 益事业 如修桥铺路 社区治安等等 4 村民自治的形式是 四个民主 即 民主选举 民主决策 民主管理和民主监督 民主选举指村民委员会的成员由全 体村民选举产生 任何组织和个人不得指定 委派或者撤换村委会成员 民主决 策指涉及村民切身利益的事项 必须由村民民主讨论 按多数人的意见做出决定 民主管理指对村内公共事务的管理要遵循村民意见 吸收村民直接参与 民主监 督指村民对村民委员会的工作和村内公共事务进行监督 保证村民意志得到充分 体现 5 村民自治的目的是使广大农民在本村范围内实现自我管理 自我教育 和自我服务 2 2 2 村民自治的发展历程 村民自治的发展历程大致可以以1 9 8 7 年 村民委员会组织法 试行 以 下简称 村组法 试行 和1 9 9 8 年 村民委员会组织法 以下简称 村组法 的颁布为标志分为三个阶段 一是试验探索阶段 从1 9 8 0 年初村委会诞生至1 9 8 7 年 村组法 试行 颁布二是发展完善阶段 从1 9 8 8 年 村组法 试行 实 施到1 9 9 8 年 村组法 正式颁布 三是全面推行和深入发展阶段 从1 9 9 8 年 村 组法 正式实施至今 1 村民自治的试验探索 党的十一届三中全会以后 全国农村地区普遍实行家庭承包责任制 农民不 仅获得生产经营自主权 而且生产方式和分配方式也发生了重大变化 家庭承包 制的实行使建立在 三级所有 队为基础 之上的人民公社体制失去了其存在的 组织形态和物质基础 因此 在1 9 8 0 年初农村出现了一定程度的无序和混乱状 况 以前由人民公社承担的一些经济 社会职能 如集体资产管理 人民调解社 1 4 山东大学硕士学位论文 寡ii i i i hi i 一一i i 皇曼曼暑量鼍 会治安 农业生产基础设施等无人组织 无人负责 正是在这一背景下 1 9 8 0 年 广西河池地区的宜山罗城两县的农村 出于 社会治安管理的迫切需要 农民们自发组建了新的组织 村民委员会 名称不 一 有的叫 村管会 有的叫 议事会 或 治安领导小组 以取代正在迅速 瓦解之中的生产大队 生产队组织 村委会的功能 最初是协助政府维持社会治 安 后来逐步扩大为对农村基层社会 政治 经济 文化生活中的诸多事务的自 我管理 村委会的性质也逐步向群众性自治组织演变 村民委员会的出现 受到 党和国家的重视和肯定 1 9 8 2 年1 2 月第五届全国人民代表大会第五次会议通过 的 中华人民共和国宪法 确认了村民委员会的合法地位从而为农村实行村民自 治提供了宪法依据 不久 全国各地根据宪法要求 进行了建立村民委员会的试 点 1 9 8 3 年1 0 月 中共中央 国务院 关于实行政社分开建立乡政府的通知 宣布结束人民公社体制 建立乡政府体制 通知明确指出 村民委员会是基层群 众性自治组织 村民委员会主任 副主任和委员要由村民选举产生此后 村民委 员会的建立进入了普遍的 具体的实施阶段 到1 9 8 7 年 村组法 试行 颁布 之前 除个别省份以外 全国农村绝大多数地区设立了村民委员会 2 村民自治的发展完善 随着经济的发展 国家政治体制改革和民主政治建设进程也在加快 1 9 8 7 年1 1 月六届全国人大常委会第2 3 次会议通过了 村组法 试行 随着1 9 8 8 年6 月1 日起该法的贯彻实施 村民自治进入了发展完善阶段 为了积极稳妥地推进村民自治 1 9 9 0 年9 月2 6 日 民政部发出了 关于在 全国农村开展村民自治示范活动的通知 之后 全国各地普遍开展了村民自治 示范活动 1 9 9 4 年2 月 民政部又发布了 全国农村村民自治示范活动指导纲 要 试行 对村民自治示范活动的目标 任务 指导方针 具体措施等作了全 面系统的规定 并第一次明确提出要建立民主选举 民主决策 民主管理 民主 监督等四项民主制度 1 9 9 4 年1 0 月 中央召开了全国农村基层组织建设工作会 议 接着又下发了 关于加强农村基层组织建设的通知 提出了新时期加强农 村基层组织建设的目标 重点和政策措施 通知 明确提出完善村民选举 村 民议事 村务公开 村规民约等制度 使村民自治的内容和形式迸一步完善 从 i l j 东大学硕十学位论文 而使全国的村民自治示范活动开始逐步走向规范化和制度化 但是在这一时期 村民自治的发展并不平衡 首先 各地具体贯彻落实 村 组法 试行 的进程并不一致 到 村组法 试行 实施十周年的时候 仍有 6 个省 市 自治区没有制定实施 村组法 试行 的办法 其次 一些地方 不仅没有严格贯彻落实 村组法 试行 反而强化了农村基层的行政管理 如 在广西壮族自治区 不仅未能及时制定实施 村组法 试行 的办法 而且在 撤区并乡的过程中 设立了村公所这一介于乡和村委会之间的乡政府派出机构 村委会则设立在原生产小队 其自治功能的发挥受到很大限制 三是 村民自治 在许多地方还停留在制度层面 相当一部分村并没有严格按照 村组法 试行 的要求运作 村民自治仍然停留在纸面上 3 村民自治的全面推行和深入发展 1 9 9 8 年1 0 月 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 指出 扩大农村基层民主 实行村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民 主政治的伟大创造 要求全面推进村级民主选举 民主决策 民主监督和民主管 理 1 9 9 8 年1 1 月4 日 村组法 由九届全国人大常委会第五次会议讨论通过 并于公布之日起正式实施 与 村组法 试行 相比 村组法 在村委会直接 选举方面有三大突破性进展 首先是选举的直接性 体现为 一是 村民直接选 举选举委员会 二是 村民直接提名候选人 三是 村民直接正式选举 其次是 公平公开的竞争 为了保证直选的公平 公开 村组法 规定了四个重要的程 序 一是村委会主任 副主任 委员必须差额选举 二是有效投票的双过半 即 有选举权的村民的过半数投票 选举有效 候选人获得参加投票的村民的过半数 的选票 始得当选 三是村民能够充分了解候选人 四是秘密投票 最后是规定 了罢免与处罚 随着 村组法 的正式实施 村民自治实现了由 静悄悄的革 命 到大张旗鼓推行的历史性跨跃 一是 村民自治制度建设日益完善 村组法 正式通过后 中办 国办和 民政部等职能部门先后就 村委会组织法 的学习宣传 村委会选举 村委会公 章管理 村务公开 提高农村妇女在村委会选举中的当选比例 村委会选举中的 治安工作等一系列问题 出台了专门的政策性文件 村民自治的地方立法也日益 完善 截至2 0 0 3 年1 1 月 在全国3 1 个省 自治区 直辖市中已有2 8 个省份制 1 6 山东大学硕士学位论文 订或修订了村委会组织法实施办法 有2 5 个省 自治区 直辖市制定了村委会 选举办法 河北 广东 湖北 陕西等省还专门制定了本省的 村务公开工作条 例 推进村务公开工作 二是 村组法 正式颁布后 一些没有实行村民自治的地区开始改革乡村 基层组织体制 依法重建村民委员会组织 1 9 9 9 年 广东全省开始理顺农村基 层管理体制 撤销管理区办事处 通过民主选举设立村委会 广西 云南也开始 改革村公所制度 重建村民委员会 至此 村民委员会制度在全国范围内得到全 面推行 并逐步实现了村级组织的统一和规范 三是 村民自治不断深化 村组法 正式实施以来 一大批有文化 有本 领 热心为村民服务的致富能手当选村委会成员 使村委会干部素质有新的提高 各地在巩固和完善村级民主选举制度的同时 更加注重民主决策 民主管理 民 主监督制度的建设和实践活动 如一些农村开展的 村务咨询日 民主议事口 民主听证会